依法治国∶走向复兴的第三次革命

施凯

习近平总书记指出，“全面推进依法治国是一项系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。我认为习近平总书记讲的这场革命，是一场使中国人民从“站起来”“富起来”走向“强起来”的革命，是中华民族走向伟大复兴的第三次革命。

法治中国建设的任务是什么。中央明确了五个方面，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和队伍建设。第一，科学立法。尊重规律就是要克服法律万能的思想。此外，要发挥人大在立法工作中的主导作用。这个主导作用体现在几个方面∶ 一是政府的立法计划要与人大的立法计划相衔接;二是人大组织起草班子，政府一起参与;三是重要的立法直接上人民代表大会审议，而不是仅限于常委会。另外还要扩大社会对立法的参与。我们做过调查，凡是社会参与度、关注度高的立法，实施的成本相对都比较低。因为公众行使过参与权，就会自觉配合法的执行。

第二，严格执法。严格执法的基本要求就是三句话，权力法定、责任法定、程序法定。首先是权力法定，即要做到法无授权不可为。任何增加公民义务、减损公民权利的决定都必须遵从法律做出。其次是责任法定。长期以来有一个问题有待解决，那就是专业管理与综合管理的关系。委、办、局与街道办事处有时形不成管理合力。其实这个问题如果完全按照法律规定办，并不难解决。组织法规定，街道办事处不是一级人民政府，不是行政执法主体，主要在基层管理中发挥组织协调、督促检查、保障落实的作用。结果有的地方为了实现管理重心下移，把专业管理的责任和执法权下放给了街道，打乱了行政管理的分工和秩序。最后是程序法定。我们有时认为，只要出于公心、效果也是好的，程序上有点瑕疵不是大问题。其实，从法治的角度讲，程序有一票否决权。程序不合法，结果和实体也一定不合法。

第三，公正司法。公正司法首先要转变司法理念。其次，改进司法体制。比如，审判和执行要不要分离。我们法院不仅管审判，还要管执行，结果因为执行不到位，影响了法院的公信力。有的国家是实行审、执分离的，法院只管审判，执行交给司法行政部门。这样做的好处是维护了法院的权威，而且即使执行不到位影响了当事人的正常生活，政府还可以启动行政救济程序，这个法院?做不了。最后，就是完善机制。司法公正离不开监督，特别是法律监督。

第四，全民守法。要做到全民守法，首先要纠正一个认识。我们普法工作已完成7个“五年计划”，但人情社会、关系社会现象仍然存在。很多人遇到问题第一反应不是找律师、找法律，而是找关系、找人。出现这一情况的原因在于长期以来民众对用法的关注度不够，用法成本高的问题一直没有得到很好的解决。这从普法的口号也可以看出。普法长期宣传的是学法、守法、用法。一个人不学法，自然搞不清法律的底线;底线搞不清，怎么守得住;底线守不住，又怎能依法维权呢？老百姓更看重的是用法。法如果不管用、用不起，学了又有何用？在降低用法成本这个问题上，政府就要提供新的公共服务。比如财政出资，免费为中小学、居村委会聘请法律顾问，把法律服务送到校门口和家门口。其次，要有一个好的引导机制。现在有一些权利和义务不对等的情况。最后，要关注民生，为法治社会建设提供良好的社会基础。

第五，队伍建设。当初培养、选拔了一大批有学历、懂经济、会管理的年轻干部走上各级领导岗位，保证了改革开放的顺利进行。今天要落实依法治国方略，同样需要造就一支人才队伍。第一个就是把是不是具有法治思维作为考核、提拔干部的重要标准。现在干部队伍基本上学历都没有问题，但知识结构比较单一，学经济的占了相当大的比重。现在的年轻人读书也大都去报经济专业——国际金融、国际贸易、工商管理等等。不是说懂经济的干部现在不需要了，但只懂经济，不懂法治，是搞不好市场经济的。市场经济本身就是法治经济。第二个就是要普遍提高依法办事的能力。将来治国理政的人才相当大一部分要从懂法的人当中产生，这是全世界法治国家共同走过的道路。

最后，在法治中国建设的要求方面，中央提出了五大原则，即五个坚持：坚持中国共产党的领导，坚持人民当家作主，坚持法律面前人人平等，坚持德治和法治有机结合，坚持从中国实际出发。

第一，坚持中国共产党的领导。首先，坚持中国共产党的领导要正确认识党与法的关系。党与法不是对立关系，而是辩证统一关系。其次，坚持党的领导还有个实现路径的问题。这就要发挥法治机关中党组织和党员的作用。

第二，坚持人民当家作主。宪法规定国家一切权力属于人民，法治当然也不例外。从法治的角度讲，人民当家作主有三个重点。一是要保障人民在重大事务上的决策权，即知情权、表达权、参与权、监督权。我们现在基层出现的许多问题，与对四大权利的落实不重视有关。二是要保障人民对国家经济社会事务的管理权，发挥协商民主的作用。有些法律法規为什么执行的效果不好？就是缺乏社会的充分协商。虽然立法者事先也广泛听取过各方面意见，但听意见不是协商。不充分协商，是达不成高度共识的，也就难以制定出一部真正的良法，所以中央要求协商在立法之前。三是要切实落实人民群众对权力的监督。比如党风、政风、行风的监督涉及国家机关的权力运行和人民群众的切身利益，需要社会的高度关注。

第三，法律面前人人平等。一是政党和国家政权的关系。共产党的领导地位不仅是历史的选择、人民的选择，而且还是通过法定程序授予的，转变为法律才能成为人人要遵守的行为准则。二是政府与社会的关系。我们实行的是行政首长负责制并且已经入法。按照“用权必有责、失责必追究”的原则，发生行政诉讼，行政首长应该出庭应诉。司法作出了明确规定，发生行政诉讼，就是民告官的案子，应该行政首长出庭的，行政首长必须出庭。这样做的积极意义在于体现了法律面前人人平等的原则，有助于从根本上解决“法了民不了”的问题。三是老百姓和老百姓的关系。“法律面前，人人平等”这个原则，过去对领导干部强调比较多。其实民与民之间也有个人人平等的问题。有的地方信访秩序有问题，就是与这个原则向群众宣传不够有关。按照“法律面前，人人平等”的原则，完全应该参照司法受理程序，实行信访受理程序终结制。因为政府信访的资源是有限的。你要维权当然可以，但不能以牺牲他人的权利为代价，这样的维权行为法律不应支持。

第四，坚持德治、法治的有机结合。德治、法治要取长补短，实现制度创新。上海市人大制定了《上海市社会信用条例》，这个条例就是将德治和法治有机结合起来，调动公民遵守社会公德和法律的自觉性。诚信制度的原理不是靠罚款，而是向社会披露你失信的信息，放大你的无形成本，而且一朝以身试法，让你终身受到影响。这就是德治与法治有机结合后的制度创新。

第五，坚持从中国的实际出发。从中国实际出发的第一条就是要有一个正确的理念，比如如何正确认识司法独立。国外许多国家搞三权分立，以示司法的独立性，我们有些人就很推崇。其实稍有政治常识的人都明白，世界上没有绝对的司法独立。美国是三权分立的代表，但有真正的司法独立吗？如果有，美国最高法院大法官的席位，民主党、共和党为什么争得死去活来？我们是人民民主专政的国家，一切权力都属于人民，人民通过人民代表大会行使权力，没必要搞什么三权分立。第二条，从中国实际出发就是要做到循序渐进。一个国家的法治一定是与这个国家的经济社会发展水平相适应的。早期人大代表的名额分配在城市与农村是不一致的。经过这么多年的发展，城乡的差距逐步缩小，经济社会的发展到了一个城乡融合的新阶段，农民的整体文化素质也有了很大提高。所以全国人大决定，人大代表按照人口结构同比例产生，以便更好地体现人民当家做主的权利。第三条，从中国实际出发，就是要从法治实际效果出发。中国的情况就不太一样。判刑的作用是社会警示和对犯罪的惩戒，但在城乡差别、地区差别和贫富差别还比较大的情况下，同样的量刑，未必能取得同样的司法效果。但是我们在限制法官自由裁量权上也不是无所作为。比如，党的十八届四中全会决定所有生效的法律文书都要上网公示，这样法官的工作就要接受全国人民的监督。为了提高审判效率，尽可能减少因为法官的个人原因造成的误判、错判，我们还用大数据为法官提供审判支持，在减轻法官压力的同时，尽可能地减少审判的随意性。所以不是说西方的东西一律都不学，而是要从国情出发。

习近平总书记指出，全面推进依法治国是一项系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。这场“革命”将改变每一个中国人的人生。通过我们的努力，世界一定会看到一个新的中国。

（本文为节选内容）

编辑：沈海晨  haichenwowo@163.com