“十四五”规划纲要与现代财税金融体制

王桦宇

财税体制和金融体制是市场经济体制中最基础、最关键的两个重要领域，财税政策和金融政策也都是国家宏观调控的重要手段和主要方式，将两者协同进行集成式改革，是新时期坚持系统思维、提升国家治理效能的重要体现。在十三届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）中，“建立现代财税金融体制”作为《纲要》的第六篇第三章，用1067字概述了未来五年乃至十五年我国财税金融体制改革的具体目标和理想图景。

建设永续财政，加快建立现代财政制度

“十三五”期间，我国财税体制在预算制度、税收制度和政府间财政关系制度改革方面迈出了坚实的步伐。比如，制定了《预算法实施条例》，基本按照预期目标落实税收法定原则，各主要领域中央和地方政府事权与支出责任划分取得明显进展，等等。《纲要》明确提出，“十四五”期间要系统谋划财政发展新思路、新举措，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。《纲要》还要求，“十四五”时期要推动高质量发展，必须把财政资源配置、财税政策落实、财政体制改革放到服务高质量发展、构建新发展格局中来考量和谋划。特别是在当前严峻的国际、国内大环境中，需要充分发挥财政政策逆周期调节作用，优化财政支出结构，把政府过紧日子作为预算安排的长期指导思想，并进一步完善财政直达机制。

“十四五”期间，需要进一步加强财政体制在市场调节、预算管理和风险控制上的效能发挥。在市场调节上，需要发挥积极财政政策的引领和指导功能，推动国家重大战略任务的有效实施和有力保障，促进投资、消费和出口在国内国外“双循环”格局下实现平稳较快增长;在预算管理上，需要突出宏观指导、中长期规划和财政资源统筹，在保持合理支出强度和优化支出结构的基础上，做到有保有压，突出重点，并强化预算约束和绩效管理，推进财政支出标准化;在风险控制上，需要统筹经济发展和财政安全的关系，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又要坚决防范化解风险，增强财政可持续性，建立健全规范的政府举债融资机制。

政府间财政关系管理制度改革是“十四五”期间加快推进现代财政制度建设的关键环节和重要领域。党的十九届三中全会公报指出，“要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”。党的十九届四中全会公报提出，要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”。“十四五”期间，需要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适度加强中央事权，特别是在关系到深化改革成效的知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等重点领域，相应减少并规范中央和地方共同事权。同时，需要进一步健全省以下财政体制，贯彻“以人民为中心”的理念，完善财政转移支付制度，增强基层公共服务保障能力。

优化税制结构，进一步完善现代税收制度

“十三五”期间，我国税制改革取得了较大的成绩，也很好地适应并推动了经济社会的稳定健康发展。比如，推动“营改增”的全面扩围，大幅降低增值税税率，强化留抵退税政策的实施力度，优化企业所得税的税收优惠政策，使得税前扣除制度更加科学，研发费用加计扣除更加有力，推动个人所得税制的阶段性改革。近十年来，我国税制结构进一步优化，直接税比重逐步提高，从2011年的28.4%逐步提高到2020年的34.9%。《纲要》明确提出，要“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。健全以所得税和财产税为主体的直接税体系”。我国目前的税制结构，相较前一个发展阶段，直接税比重有所上调，但仍存在较大的结构性矛盾和体制性问题。

“十四五”时期税制结构的持续优化，一是要循序渐进降低流转税的税率和总税负占比;二是要适度优化直接税税制，提升所得税、财产税在总税负中的占比。《纲要》指出，要“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度”，后续的增值税改革措施将在税率调整和程序优化两个维度进行。《纲要》还提出，“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”，要“推进房地产税立法”并在此基础上健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。所得税方面，一方面将出台促进国家重大战略实施和促进科技创新转型驱动“更为精准”的企业所得税优惠政策;另一方面，将继续完善个人所得税制度，推进扩大综合征收范围，优化税率结构。

减税降费政策将在“十四五”期间继续完善和更为稳妥地推进。一是稳定并继续执行制度性减税政策;二是根据经济社会发展需要有序退出阶段性的减税降费政策;三是突出强化小微企业的税收优惠，继续推动创新创业并有效化解就业压力;四是加大对制造业和科技创新的支持力度，将政府税费的“减法”转换为经营效能的“加法”;五是继续清理收费基金，落实减税降费政策的配套措施。与此同时，“十四五”期间将更加重视税收优惠制度的规范性和法治化。需要特别指出的是，中办、国办已于近期发布《关于进一步深化税收征管改革的意见》，通过进一步深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化。

服务实体经济，深化金融供给侧结构性改革

“十三五”时期，我国金融体制改革围绕建设现代金融体系，坚持金融服務实体经济的根本要求，扩大金融业双向开放，为“十四五”期间建立现代金融体制奠定了坚实的基础。“十四五”期间，财政金融政策作为国家宏观调控的重要依托，将与其他相关政策措施和手段一起共同为提升国家经济治理效能提供重要动能。《纲要》指出，“健全以国家发展规划为战略导向，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策紧密配合，目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系”。“十四五”期间，需要健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，并构建金融有效支持实体经济的体制机制。

财税体制和金融体制是市场经济体制中最基础、最关键的两个重要领域，财税政策和金融政策也都是国家宏观调控的重要手段和主要方式，将两者协同进行集成式改革，是新时期坚持系统思维、提升国家治理效能的重要体现。

现代中央银行制度要求明确中央银行维护币值稳定和金融稳定的基本目标。《纲要》提出，“建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制。稳妥推进数字货币研发。健全市场化利率形成和传导机制，完善央行政策利率体系，更好发挥贷款市场报价利率基准作用”。在金融体系建设方面，优化金融体系结构，加快完善中小银行和农村信用社治理结构，规范发展非银行金融机构，增强金融普惠性，并有效改革优化政策性金融。《纲要》还围绕深化保险公司改革和健全金融机构公司治理，提出了提高商业保险保障能力和强化股东股权及关联交易监管的要求。

资本市场在金融供给侧改革中的重要性尤其突出。“十三五”期间股票发行注册制、相关转板机制与退出机制成为改革亮点，“十四五”期间相关改革举措进一步深化为全面实行股票发行注册制并建立常态化退市机制。在基础制度构建上，《纲要》指出，要“健全多层次资本市场体系，大力发展机构投资者，提高直接融资特别是股权融资比重”。在债券发行机制方面，要“稳步扩大债券市场规模，丰富债券品种，发行长期国债和基础设施长期债券”。在完善金融监管层面，要“在审慎监管前提下有序推进金融创新，健全风险全覆盖监管框架，提高金融监管透明度和法治化水平”。《纲要》还对金融科技和金融创新等新兴业态发展提出指导性意见，认为需要稳妥发展金融科技，加快金融机构数字化转型。

编辑：黄灵  yeshzhwu@foxmail.com