任免机关、单位处分权限及其规制

2021-08-23杜昕怡肖泽晟

湖湘论坛 2021年4期

关键词：处分

杜昕怡肖泽晟

摘要：我国《公职人员政务处分法》确立了政务处分与公职人员任免机关、单位的处分并行的二元处分体制。由任免机关、单位按照干部管理权限对违法公职人员给予处分，意味着其对违法公职人员负有重要监督责任，由于法律并未赋予相应的调查取证手段，因此，其处分权的实现依然有赖于监察机关调查权的行使。处分权的行使规则由实体部分与程序部分组成，前者由该法具体例举与概括授权相结合，后者由相应部门法规范确定。为了完善监督任免机关、单位处分的机制，确保监察机关能够对任免机关、单位的处分进行有效的监督又不至影响后者的自主管理权限，应赋予监察机关的监察建议法律效力，建立监察机关与任免机关、单位之间法律争议的解决机制;监察机关的监督不宜包括任免机关、单位依据行业及单位规章制度对违反规章制度但并不违法的公职人员所作出的处分;可借鉴行政诉讼法中“明显不当”的理解，将《公职人员政务处分法》第三条第三款中的“不当”解释为“明显不当”。

关键词：二元处分体制;处分;政务处分;监察建议

中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）04-0085-12

一、问题的提出

2020年7月起施行的《公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）是国家监察体制改革的重要成果。该法回应了《监察法》之要求，进一步整合了监督力量，实现了对公职人员行使公权力行为的监察全覆盖，[1]强化了对公职人员运用公权力的制约和监督，是《监察法》的重要配套法律，对完善我国的权力监督体制具有重要意义。[2]《政务处分法》结合我国现有刑事法律等相关法律，构筑起了惩治职务违法的严密法网，相当程度上克服了原有行政监察的路径依赖。[3]该法明确了监察机关对于法定的监察对象进行全面监督并将监察对象的职务违法行为纳入政务处分的范围，并同时明确了任免机关、单位对其公职人员的监督责任和处分权限，从而确立了我国的二元处分体制。这一制度充分考虑到了公职人员任免机关、单位工作的特异性，通过处分制度的设计，明确了各单位对公职人员违法行为实行惩戒与教育管理的职能，减轻了监察机关的负担，有利于增强监督的严肃性、协同性、专业性与有效性。

但需指出的是，相较于学界与实践中对政务处分越来越多的分析和研究，人们对于公职人员任免机关和所在单位的处分的分析和研究则相对较少，这一方面与《政务处分法》对政务处分应遵循的实体和程序规则有着非常详尽的规定有关，另一方面也与公职人员任免机关和所在单位给予的处分具有部门特殊性，涉及主体更为复杂有关。对于任免机关、单位所作出的处分中的几个关键问题，如公职人员任免机关、单位的处分权限、依法处分所依据的法规范的具体范畴、其所作处分是否应全部受到监察机关的监督、应受到何种监督以及与政务处分的关系等，都有待理论界予以回应。监察机关的监察并非要代替其他监督主体对公职人员的监督，而是要发挥其他监督的作用，因此，如何规范公职人员任免机关和所在单位的处分权行使，就成为完善二元处分体制的关键一环，不仅具有重要政治意义、法治意义，也具有重要的现实意义。基于此，本文拟就公职人员任免机关、单位处分权规定的具体构成，任免机关、单位依法处分所依之法律规范体系以及监察机关对处分的监督机制之完善等，从理论上进行探讨，以期为立法机关完善相关法规范提供一点建议，并通过上述分析对任免机关、单位的处分与政务处分的关系有更为准确的把握和理解。

二、处分权规定的法教义学分析

《政务处分法》确立了监察机关的政务处分与公职人员任免机关、单位的处分双轨并行的体制。对于后者，《政务处分法》第三条第二款①明确规定了任免机关、单位对所属公职人员进行处分的权力。其中，处分的实体依据一般由《政务处分法》与其他法律、行政法规、部门规章等加以规定，而处分的程序则依据该法第三条第二款之规定，具有部门特异性，由中央行政机关来规定。②这实质上对任免机关、单位的处分权的规定进行了细分，即由作为一般法的《政务处分法》对任免机关、单位的处分权进行概括性实体规定，由国务院和相关行政主管部门作出具体规定，而有关处分的程序和申诉等事宜则交由特别法去加以规定。通过法律层面的制度创新，服务于依法治权的需要。[4]这一法律安排在一定程度上增加了任免机关、单位的处分难度，但是具有现实必要性。根据《政务处分法》之规定，在二元处分体制中对于处分种类、期限及认定的要件等方面保持了一致性，这体现了责任追究的公正性。[5]另一方面，《政务处分法》第六十五条和第六十六条之所以对处分所依据的规定进行了概括授权，这是因为“过罚相当原则”要求具体处分决定的作出，必须考虑各不相同的公职人员身份、职业特点，需要考量违法行为、性质、部门特性等，以确保做到共性与特性兼顾。例如，针对高校中从事管理的人员，各高校均结合高等教育的实际出台了规章制度，在把上位法规定应受处分的情形作出部分列举的同时，还规定了其它应受处分的具体情形。

然而，当前二元处分体制下对任免机关或单位处分权作出的上述规定，并不能充分有效保障任免机关、单位的处分权的实现，对任免机关或单位与监察機关、检察机关之间的关系进行有效衔接略有不足。

首先，《政务处分法》对公职人员违法的案件适用处分，还是政务处分，或者说监察机关与任免机关或单位之间的处分权限，目前并无明确规定，而是由“干部管理权限”来确定各自的管辖权限。然而，应当由谁来规定“干部管理权限”本身存在一定争议，监察机关并非公职人员任免机关、单位的上级机关，由监察机关来划分两者之间的处分权限，不够妥当。从处分法定原则来看，应由立法机关结合长期以来有关国家机关和单位对公职人员管理权限的划分、案件调查便利程度、执法资源损耗大小等因素，通过法律明确规定两者之间的处分权限。在确定两者的处分权限时，不仅应当避免对公职人员违法案件不加任何分析，全盘交由监察机关进行政务处分的情形，而且也要考虑公职人员任免机关、单位依法拥有的调查取证手段是否足以保障其处分权的实现。

其次，任免机关、单位还将面临属于自己管理权限范围内的公职人员涉嫌职务违法时，是自己立案还是报请监察机关立案的问题。按照“谁处分、谁调查、谁立案”的原则，享有处分权的主体应享有相应的立案调查权力和相应的调查取证手段。然而，目前的二元处分体制在赋予任免机关、单位处分权的同时，却忽视了任免机关或单位可能缺乏调查取证手段的问题。大部分的处分案件首先需要立案，至于案情简单、事实清楚、证据确凿、当事人无异议，可径直处分的案件则是少数。事实上，任免机关或单位是否立案，取决于个案中调查取证的不同需要以及任免机关或者单位依据单行法律、行政法规等的规定享有何种调查取证手段。如果任免机关或者单位采取调查询问等形式，就可以调取到足够的证据证明公职人员存在职务违法行为的，可以自行立案调查。如果任免机关或者单位缺乏足够的调查取证手段时，理论上就应当申请监察机关进行立案调查。从各地实践中的做法看，目前部分地区采取的是由监察机关完成立案程序，调查结束后再通过监察机关与任免机关、单位协商后，交由任免机关、单位作出处分的模式。众所周知，监察机关在调查过程中享有的留置、查封、扣押等权力，是法定公权力，具体由《监察法》《监察机关监督执法工作规定》等加以规范和控制。《政务处分法》并没有根据《监察法》的规定，就处分前的调查程序作出更具体的规定，有关单行法也没有授予任免机关或者单位采取上述强制措施的权力。任免机关或单位并非监察机关，虽然享有处分权，在未获得法律授权的情况下，并不享有监察机关的调查取证手段，也不具备监察调查权行使的全部要件，因此，即便由《政务处分法》规定，任免机关、单位作出处分应参考政务处分程序，实际上也难以完全实现。这也是《政务处分法》授权给单行法律、行政法规、规章或者国家有关机关，专门对处分的程序和申诉等事宜作出符合实际需要的安排的原因。考虑到任免机关或者单位缺乏足够的调查取证手段，即使发现其所属公职人员涉嫌职务违法，也不能很好地行使处分权力。因此，需要单行法赋予其相应的调查取证手段，或者将立案调查权转移给监察机关，借助监察机关的力量来调查收集证据。考虑到《监察法》赋予了监察机关对所有公职人员的监察权，因此，任免机关或单位发现其公职人员涉嫌违法，需要由监察机关进行调查时，可及时报请有关监察机关进行立案调查，调查结束后按照干部管理权限由监察机关作出政务处分，或者由任免机关或单位给予处分。此种制度安排，符合《监察法》和《政务处分法》的原则和精神。为了定分止争，建议未来修改《监察法》或《政务处分法》时，明确规定任免机关或单位与监察机关之间的立案调查权限划分，或者由有关单行法明确规定公职人员任免机关或单位行使调查权时有权采取哪些强制措施，以保障任免机关、单位处分权的实现。

再次，任免机关、单位处分权的实现，还依赖于处分所依据的证据的有效性，即证据所应当具有的合法性、客观性、关联性，但目前的单行法并未对此加以规定。其中，关于证据的合法性标准尤其需要在有关单行法中予以明确，因为《政务处分法》第四十二條第二款①确立的非法证据排除规则只适用于监察机关对违法的公职人员作出的政务处分，并不能当然适用于任免机关、单位对公职人员给予的处分。但是，作为二元处分体制中的一环，任免机关、单位作出的处分与监察机关作出的政务处分对实施同一违法行为的公职人员所产生的法律效果是相同的。因此，对任免机关、单位作出处分所依据的证据的具体要求，应当参考政务处分中的证据规则。考虑到监察机关调取的作为政务处分依据的证据的具体要求，《监察法》第三十三条②已有具体规定，任免机关或单位在确定有关证据材料是否能作为处分依据的证据时，可以参考上述规定。

此外，任免机关或单位对所属公职人员的违法行为作出处分后，发现其违法行为涉嫌构成犯罪的，是否可以直接将案件移送检察院的问题，《政务处分法》和《监察法》都未加以规定。虽然任免机关或单位是有权独立作出处分的主体，但是，考虑到《宪法》和《监察法》只要求建立监察机关与检察机关之间的相互制约关系，并不存在建立任免机关或单位与检察机关之间的相互制约关系之问题，加之监察机关相比任免机关、单位而言更属于法律方面的“专家”，对于公职人员的职务违法行为是否构成犯罪，更有发言权，且在调查收集证据上享有更多的手段。因此，任免机关、单位发现公职人员的违法行为涉嫌构成犯罪的，应当将案件移送监察机关，由监察机关决定是否需要进一步调查收集证据或者是否将案件移送检察机关。

还需说明的是，关于任免机关或单位根据法律规定将公职人员涉嫌犯罪的案件通过监察机关移送司法机关之后，检察机关作出的不起诉决定，或法院经审理后作出的无罪判决，对案件移送前任免机关、单位作出的处分的效力产生怎样的影响，理论界并未作出明确回答。实践中有观点认为，对违纪违法事实认定清楚，且证据确实充分，原处分定性准确、处理恰当的，应维持原处分决定。[6]这样的观点一定程度上有助于避免个别涉嫌犯罪的案件，由于出现司法机关不认定犯罪的情况以致处分效力受到质疑的情形。但在实践中仍存在一定困境，这一情况下任免机关、单位对相关案件并未有管辖权，不能自行决定处分决定之效力。由作出不起诉决定的检察机关或者作出无罪判决的法院就原处分决定是否要继续执行，相应向任免机关、单位出具检察建议或者司法建议。任免机关、单位收到上述检察建议或者司法建议后，相应撤销、变更原处分决定或者继续执行原处分决定可能是较为妥当的出路。

三、依法处分所依之法规范

《政务处分法》中赋予给任免机关、单位的处分权是一项重要国家公权力，而权力的正当行使仰仗必要的监督与制约。[7] 其中，最重要的制约是来自于法规范的制约。应当明确的是，处分应当在法治的轨道上运行，这是全面推进依法治国，防止任免机关、单位恣意处分、违法处分、明显不合理处分的应有之义，也是在对公职人员进行监督、管理工作中体现处分权威性的必要。任免机关或单位的处分毕竟涉及公职人员的切身利益、涉及法治的权威和公信力，因此，任免机关作出的处分应当在坚持形式合法性、权力有序的基础上兼顾合理性的要求，具有实质合法性。[8]

首先，公职人员任免机关、单位在实施处分时，处分的依据、过程和结果等应当由法规范予以规定，从而确保作出的处分决定具有合法性。这里的“法”，既包括符合法律、行政法规、部门规章的明文规定，也包括要符合《政务处分法》第四条①等条款体现的法律原则。对于公职人员实施的哪些违法行为必须给予处分，《政务处分法》第三章具体作出了例举，第四十一条还作了概括式的兜底规定。《政务处分法》第二十八条至第四十条，详细例举了应给予处分的各类违法行为，并分别规定了处分幅度。但是对于不同专业领域的违法行为认定，则需要适用其他法律法规等进行综合研判，这是处分制度存在的重要意义之一，该法第四十一条（即一般意义上的“兜底条款”）的存在即是明证。该条概括授权任免机关、单位实施处分时可依据其他规定，但是，该授权并非没有法律边界，根据该条款的文本分析，其他公职人员应被处分行为，应当具有违法性（违反除《政务处分法》以外法律条款）与危害性（影响公职人员形象，损害国家和人民利益）的行为，防止兜底条款异变为违法处分的一种借口。

其次，公职人员任免机关、单位作出处分，也应遵循《政务处分法》所确立的法律原则，包括第四条所明确的坚持以事实为根据，以法律为准绳的原则。以事实为根据，意味着处分工作应当以通过合法手段获取的证据所证实的案件事实作为基础，通过形成完整证据链，认定客观事实，防止个人主观臆测;以法律为准绳，指的是作出何种处分决定应当以法律规定作为判断标准，严格适用单行法有关处分的实体规定，必须在法定的处分权限、处分范围和幅度内，严格遵循法定处分程序，严格按照“过罚相当原则”的要求，对违法的公职人员作出相应的处分。按照“过罚相当原则”的要求，任免机关或单位作出的处分应当与职务违法行为的性质、情节、社会危害程度相当，应依法依规认定从重、从轻、减轻的情形，在单行法未作出特别规定的情况下，可参照适用《政务处分法》第十一条①和第十二条②之规定，以充分保障被处分人合法权益，避免处分畸轻畸重。另外，除非单行法另有规定，《政务处分法》确立的“惩戒与教育相结合，宽严相济”的原则以及第十六条③规定的“一事不二处分”原则，同样应适用于公职人员任免机关或单位的处分。发挥处分的教育、指引和监督作用，实现与监察机关形成合力，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的目的。对同一违法行为不再进行二次评价，依法保障公职人员的正当权益。

再次，政务处分与处分在程序、申诉等方面存在差异，但这并不意味着处分可以逃逸正当程序的规制，相反，其所作的处分同样需要坚持程序合法合规，要通过程序来防止处分权力的恣意行使。[9]《政务处分法》第二条第二款对程序进行了专门规定，在任免机关、单位作出处分的程序以及不服处分的申诉等方面，适用单行法律、行政法规或部门规章之规定。按照上位法优先于下位法的法律适用规则，任免机关、单位首先应当适用《公务员法》《教师法》等单行法有关处分程序和申诉的规定，当行政法规或部门规章对有关处分的程序和申诉事项有具体规定，且不违反上位法的规定、原则和精神时，还应当遵守有關行政法规和部门规章规定的程序。如遇适用争议，应当与负有处分监督职责的监察机关进行沟通、征求意见，必要时可通过移交案件形式交由监察机关进行政务处分，而不可恣意适用处分程序。

概言之，《政务处分法》第五条关于政务处分“应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”的合法性要件的规定，同样应当适用于任免机关或单位所作的处分。[10]这是宪法上平等原则必然提出的要求，即：所有国家机关对于公职人员违法失职行为作出处分，应当采取同样的标准，不能因为实施处分的主体的不同而采取不同的标准。

综上所述，对公职人员的处分应当合法合理，这是法治实现的需要，也是公职人员正常履职的基本保障。合法合理处分根据上述分析，应当包括两方面：一方面，对公职人员违法行为的认定、应受处分情形的认定应当法定，法无明文规定不受处分，处分幅度，包括从重、从轻、减轻等认定也应当法定，防止恣意枉法处分;另一方面，对法律责任的追究应当按照法定的程序进行，保护被处分人的合法权益。

四、处分的监督机制之完善

赋予任免机关、单位对违法公职人员的处分权，是《政务处分法》对于现行体制下各机关单位工作特异性、专业性的尊重与妥协，但是这并不意味着处分权的行使就可以恣意妄为或者畸轻畸重，进而成为法律适用的“独立王国”。对任免机关、单位处分的监督，除了一般意义上存在的人大、舆论、社会监督以外，[11]在《政务处分法》视阈下主要指的是监察机关的监督，也即根据《政务处分法》第三条第三款之规定，①由监察机关对任免机关、单位实施处分进行合法性监督。监察机关监督权的实现载体为监察建议。[12]因此，对任免机关、单位处分的监督产生的实际效力，有赖于监督建议本身被法律所赋予的效力。根据《政务处分法》第六十一条②之规定（该条是该法目前唯一规定监察建议之效力的条文），该条对于人员的“依法给予处理”中的“法”并未予以明确，易使得监察建议的效力难以实现。[13]有鉴于此，有必要对所依据的法规范加以释明。通过文本解释可以发现，这里的“法”并非仅指《政务处分法》，而是应当囊括我国现行法规范体系中有关可以追究负有责任的相关领导人员和直接人员行政责任乃至刑事责任的一切规范在内。因此，监察建议是具有相当强的执行与追责的复合效力，监察建议区别于检察建议，前者涉及对实体的处分，接受方不遵循即可直接导致不利的法律后果。监察机关通过监察建议产生对任免机关、单位不采纳建议、不作为行为的处分权，从而实现监督。另外，上述条文中的“正当理由”应当包括“监察建议明显不当”在内，但是，法律并未规定作出处分的任免机关或单位认为监察建议明显不当时的争议解决机制。实务中多为争议双方协商解决，这不利于争议在法律框架下依法、高效得以解决。因此，须由法律明确规定监察机关与任免机关、单位之间法律争议的解决机制。建议当两者发生争议时，由负责保证法律在本行政区域内得到实施的同级人大常委会进行裁决，因为监察机关与任免机关、单位都直接或间接由人大产生，对其负责，受其监督。对于任免机关、单位为人大的，则由上级人大常委会进行裁决。

其次，应当结合监察机关对任免机关或单位处分监督的具体情形，强化处分监督的有效性。这是回应监督权是否膨胀与滥用的需要，也是二元处分体制中二者关系亟需解决的问题。鉴于《政务处分法》中只是通过第三条第三款概括性规定了应进行处分监督的范围，而没有具体的细化标准，根据文本解释之方法，可将监督范围概括为三种情形：第一种是任免机关、单位不作为的情形，亦即应当给予处分而未给予处分的情形;第二种是任免机关、单位违法作为的情形，亦即给予处分违法的情形;第三种是任免机关、单位不当作为的情形，也可以理解为作为不合理，即给予处分不当的情形。需指出的是，在《政务处分法》规定中，“应当给予而未给予”这一要件有前缀为“监察机关发现”。我们建议将上述前缀理解为对监察机关未发现的应当给予处分而未给予的情形，这并非任免机关、单位的不处分行为被认定为合法，而是存在实现监督的现实困难，应当待监察机关发现后再行纠错，对不处分行为异议者同样可以通过向监察机关反映加以纠错。通过上述的文本解释，可以知悉《政务处分法》监督范围的情形包括任免机关与单位不作为、违法作为、不当作为，因此，在具体适用监督中，可对此三种情形进行区分适用。

对任免机关、单位的不作为情形的监督而言，监察机关所面临的首要问题是如何获知任免机关、单位的不作为。对此，可以尝试从以下几方面加以解决：一是需要监察机关对公职人员加强政治监督、日常监督，提高发现违法行为的专业能力，从而才能发现任免机关、单位基于包庇或其他原因而不作出处分行为。二是因为各单位行业特性及日新月异的社会发展，监察机关难免出现力有不逮的情况，因此应当对任免机关、单位不作为情形通过监察建议方式加以督促，并在必要阶段通过对不作为情形进行监察建议汇编、通报的方式，警醒震慑任免机关、单位应作出处分而不作出处分。[4]三是建立对任免机关或单位不作为的举报制度，充分利用实务中各单位普遍存在的纪检监察举报箱等，增强监察机关发现问题的能力，防范权力怠失。[8]四是建立任免机关或单位在结案后将案件处理结果向监察机关备案的制度。

至于对任免机关、单位违法作为的监督问题，因为借助被处分人的申诉机制即可得到有效解决，因此，监察机关所起的作用主要是，在处分违法而被处分人向任免机关的上级机关或者单位的主管部门申诉被驳回的情况下，纠正所依据的违法事实不清或证据不足、违反法定程序且影响处分结果公正性以及超越职权或滥用职权等三种情形下的处分行为。

最后，是对任免机关、单位不当作为的监督，涉及到一个行政法学界至今仍在讨论的概念，即合理性。从本质上而言，不当的处分尽管符合形式合法性的要求，但不合理的情形达到了违反法律原则或精神的程度，不具有实质合法性，因而应纳入监察机关所监督的处分的范围。对不当处分的监督，是监察机关监督的难点，目前相关案例较少，能够参考认定“不当”的标准较少，因此对“不当”的界定仍有赖于实务与学理研究进一步拓展和深入。就现阶段而言，应当依据《政务处分法》第四至第六条的规定进行认定。对 “不当” 的解释，可一定程度上借鉴行政诉讼法中对“明显不当”的理解，并对这里的“不当”作出限制解释，即只有当任免机关或单位所作的处分“明显不当”时，监察机关才能介入并进行监督。具体而言，处分决定违反一般法律原则，如比例原则、信赖利益保护原则、诚实信用原则、不当联结禁止原则等，又不存在主观上的故意或恶意时，则成立“明显不当”，监察机关可以对此种明显不当的处分进行监督。

概言之，监察机关对任免机关、单位处分的监督，要注意两个方面：一方面，是加强对后者应处分而不处分、违法处分和不当处分的监督。另一方面，监察机关应当充分尊重任免机关、单位的处分权，这也是二元处分体制安排应有之义。监察机关应当坚持谦抑性原则，充分尊重任免机关、单位的处分权的行使，不能以自身认为合理的处分去取代任免机关、单位认为合理的处分。强化监察监督，并非否定与改变现有国家监督体系的应然地位，[14] 尊重任免机关或单位处分权并不意味着监察机关放弃监督，而是认为监督应当在不过度介入案件管辖的基础上进行。监察机关应当与任免机关、单位之间积极保持沟通协调，

需指出的是，在《政务处分法》语境下的处分，应限于任免机关、单位适用《政务处分法》对违法的公职人员给予的处分，不宜包括适用行业或者单位规章制度对违反规章制度的公职人员给予的处分。违反单位或行业的规章制度的行为往往并未达到违法的程度，即使达到违法的程度，因为所给予处分的依据并非《政务处分法》，而是有关单位或者行业的规章制度。因而也不宜由监察机关对这类处分进行监督。相关单位或者行业的规章制度，更多的是基于公职人员的特定职业身份而给予其相匹配的特定约束，如果要求监察机关也将这类处分纳入监督的范畴，无疑需要耗费较多的监察资源。由于各单位的规章制度与职业性质息息相关，对是否违背相关规定进行判断需具有相应的职业背景知识，因此，由信息不对称以及缺乏相应背景知识的监察机关对此类处分进行监督也存在较大难度。况且由监察机关对这类处分进行监督，可能有过度干涉任免机关、单位管理權限之风险，不利于发挥有关机关或单位对其公职人员监督的自主性和积极性。当这类处分确有不当，而公职人员不服时，仍可通过向上级主管部门申诉，实现对这类处分的监督。在此，由相应的行政主管部门对这类具有职业特殊性的处分进行监督，相比监察机关的监督而言，更具效率与效益。

五、任免机关、单位处分与政务处分关系之再思考

《监察法》《政务处分法》赋予监察机关对违法失职公职人员的政务处分权，被认为是国家监察体制改革的一项重大制度创新，是对公权力施以必要的监督和制约的载体，[15]因而政务处分也就成为监察机关通过惩戒的方式让有职务违法的公职人员承担法律责任而非纪律责任的形式。[16]而有的学者认为，《政务处分法》颁布实施之后，行政处分已经被政务处分取而代之。[17]这样的观点可能是对《政务处分法》确立的二元处分体制下处分与政务处分关系的一种误读。我们认为，在《政务处分法》这一明显为政务处分进行制度设计的法律中，为什么需要保留公职人员任免机关、单位的处分权，以及任免机关、单位的处分与政务处分的关系应如何定位，是准确理解二元处分体制所不能回避的关键问题。对于这一问题的回应，除了上文所述的尊重任免机关、单位工作的特异性外，也与《政务处分法》确立的二元处分体制，一定程度上继承了我国原来的行政处分制度有关。众所周知，过去的行政处分有以下几个特点：一是作出决定的主体包括了公职人员的任免机关与监察机关;二是处分的对象是国家公务员和国家行政机关任免的其他人员;三是行政处分是针对上述人员的违纪违法行为进行的制裁。[16]《政务处分法》确立的二元处分体制，一方面取消了政府系统内部的行政监察机关，将原来由行政系统内部的行政监察机关作出的行政处分代之以作为外部监督机关的监察委作出的政务处分，并将制裁对象从公务员和行政机关任免的人员扩大到了所有的公职人员，因而实现了对所有公职人员的监察全覆盖，而属于过去行政处分体制下由公务员任免机关、单位行使的行政处分权，则依然予以保留。之所以要保留任免机关、单位的处分权，是因为行政处分权源于任免机关、单位的人事处理权，是任免机关、单位人事处理权的重要组成部分。政务处分是由监察委员会对有职务违法或犯罪的公职人员实施监督后作出的处理结果，但是，监察委员会目前尚不能完全取代任免机关、单位的内部监督，相反依然要发挥内部监督的作用，要尊重任免机关、单位的主体责任，调动其监督的积极性和主动性。这就必然要求《政务处分法》应当继续保留任免机关、单位的处分权。正是从这一意义而言，任免机关、单位的处分依然还有其独立存在的空间，目前不能完全为政务处分所取代。

在二元处分体制下，任免机关或单位的处分与政务处分二者不可或缺，为合作关系，并在各自的制度框架下发挥监督公职人员的作用。通过二元处分体制的制度安排，一方面可以使监察委与任免机关、单位之间形成监督合力，可以更好发挥监察机关专责监督的优势，包括调查取证手段上的优势，改变了原来单一性的行政处分，[18]避免了任免机关或单位不履行或怠于承担监督管理本单位公职人员的主体责任的情况下，无人追究公职人员职务违法责任现象的发生。另一方面，又尊重了任免机关或单位人事处理权的行使，通过督促任免机关或单位履行主体责任，可以更好地发挥内部监督的作用，避免监察机关大包大揽现象的发生。

由此观之，任免机关或单位的处分虽在法律效果上与政务处分相同，并为保障处分的公平性，《政务处分法》还明确规定两者在种类、期间等方面完全保持一致，[5]但两者依然存在以下明显的区别：一是主体不同。政务处分为监察委员会作出行为，而任免机关或单位作出的处分，由本机关、单位作出。二是权力来源不同。政务处分权源于宪法和法律赋予给监察委的监察权，而任免机关或单位的处分权源于其自身的人事处理权。三是适用的法规范不同。政务处分适用的是《政务处分法》，而任免机关、单位的处分除部分适用《政务处分法》外，还要适用原来有关行政处分的规定。

综上，《政务处分法》中的二元处分体制安排，确立了政务处分与处分并重的关系安排，并且在现阶段有予以并重安排的意义。诚然，随着时代的进步，监察机关相关法律法规的完善，从监督角度而言，监察机关专责监督更具有监督的优势。但鉴于需要任免机关、单位自身发挥监督管理本单位公职人员的主动性，履行好监督、管理本单位公职人员的主体责任，尊重现行法律体系授予的部分任免机关、单位法定惩处权力，不断健全完善现有二元处分制度仍有重要意义。

六、结语

二元处分体制是对内部监督與外部监督权限进行合理划分的结果。进一步完善《政务处分法》确立的二元处理体制，应当进一步厘清公职人员任免机关、单位的处分权限，准确理解其依法处分所依之法规范体系，完善对其处分的监督机制。在对任免机关、单位处分权进行规制时，应当考虑任免机关、单位的干部管理权限，尊重其职业特异性，又需要考虑监察机关对任免机关、单位所作处分进行监督的必要性。准确把握任免机关、单位的处分与政务处分的关系，不仅有利于发挥好其自身监督的主动性与积极性，督促其对职责范围内的问题及时发现，高效、及时予以解决，也有利于促进任免机关、单位与监察机关进行及时有效的协调沟通，借助监察机关监察权的行使来保障任免机关或单位的处分权的实现，统筹推进，同向发力，进而形成良好的政治风气，推动构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制建设。[19]通过加强对任免机关、单位处分权的规范和制约，完善任免机关、单位的处分制度，可以使公职人员既承担对单位的责任，又承担对国家的责任，[20]从而强化震慑，服务于“制定监察法配套的法律法规，形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”[21]这一目标，进而服务于依法治国的战略目标。

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