污水处理PPP项目风险防范

◎ 文 《法人》特约撰稿 尚鑫

城镇污水处理，与生态环境以及人们的生活息息相关。目前，PPP（政府和民营企业合作模式）项目是处理城镇污水的主要方式。经对相关城镇污水处理PPP项目现场调研，该类PPP项目运营阶段在政府履约付费、运维绩效考核、进水水质水量、资产移交等方面存在程度不同的法律风险。

政府履约付费风险

根据财政部《关于推进PPP规范发展的实施意见》，PPP项目政府付费从一般公共预算列支。因此，地方政府履约能力和诚信水平对于PPP项目收益至关重要。

根据财政部官方网站资料，2019年，地方一般公共预算收入175491.92亿元，其中，本级收入101076.82亿元，增长3.2%；地方一般公共预算支出203758.87亿元，增长8.5%。2020年，地方一般公共预算收入183439.14亿元，其中，本级收入100123.84亿元，下降0.9%；地方一般公共预算支出210492.46亿元，增长3.3%。可见，地方一般公共预算支出大于收入，并且持续推高，加大了地方政府履约付费的压力。

CFP

实践中，PPP合同中往往约定项目总投资额最终以政府方委托的审计机构决算审计值为准，政府委托审计机构对运营期内的电力成本、人工成本等进行专项审计。如果上述审计中，政府压低项目总投资额或运营成本，必将影响项目收益。

此外，多数PPP项目合作周期一般为10到30年，社会资本方与政府合作关系、地方主管负责人岗位调换等因素，也可能对项目造成影响。

运营绩效考核风险

运营期绩效考核风险主要包括如下方面：

绩效考核体系设置过于严苛。财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）规定“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。如果可用性付费与绩效考核挂钩比例过高，则意味着即使工程建设完工但由于绩效考核不达标，也将影响工程收益。

绩效考核结果与违约责任挂钩。岳阳某污水处理项目PPP实施方案规定，出水水质绩效考核超标，政府方不支付当日污水处理服务费，且社会资本方应支付违约金。该项目实施方案“绩效考核”中也曾规定，“在项目合作期满时，对项目公司进行移交考核，市住建局有权根据考核结果确定是否提取履约保函”。我们理解绩效考核与违约责任、履约保函法律属性不同，政府方根据绩效考核扣分情况扣减污水处理服务费，同时又据此追究违约责任、提取履约保函，相当于对项目公司处罚了两次，加重了项目公司的责任。

对受托运营公司运营质量监控不到位。由于城镇污水处理投资额巨大，有的项目公司不可避免地需要委托其他公司运维。但是，根据PPP合同，绩效考核的责任主体为项目公司。因此，若对受托运营公司监控不到位，未通过委托运营合同有效督促其确保污水厂运营质量、转移绩效考核风险，受托运营公司发生绩效考核扣分情形，项目公司应就此向政府方承担责任。

进水水质水量不达标风险

政府在PPP项目合同中往往对进水水质、水量有明确要求，如果不达标将影响绩效考核结果、项目收益，损害运营设备，甚至还可能造成污染事故。在污水管网收集率高、不存在工业污水排入且雨污分流的前提下，污水处理厂的进水水质、进水水量容易满足要求。但根据相关项目公司介绍，进水水质、进水水量不达标的风险也较为普遍，主要包括进水水质浓度低、工业污水排入污水处理厂、进水水量不足、进水水量超标等。

在某地污水处理项目中，政府在PPP项目合同中要求污水处理厂进水COD浓度不得低于132mg/l，但由于管网存在雨污合流，进水COD平均在100mg/l左右，长期低于进水浓度指标要求。同时，有的项目存在排水服务范围超出公司建设范围，属于服务范围外的外来水，该区域水质浓度无法受控，很大程度上影响了该厂进水水质浓度达标。

实践中，有的工业企业偷排工业污水，但当地环保部门行政监督不到位，未对工业污水排放进行有效监测，导致工业污水排入管网。由于工业污水与城镇污水处理工艺不同，这将影响项目公司出水水质考核，甚至造成环境污染；同时，工业污水进入污水处理厂还将对运行设备造成一定损害。

再生水厂污水进水口

对于厂网一体化的项目，虽然对管网区域覆盖率和污水收集率进行了预设，但实际污水收集情况可能达不到设计水平。在芜湖和岳阳的污水处理厂，我们均发现进水水量不足的情形。由于项目公司运营收益与污水处理量往往存在正比例关系，进水水量长期不足必将影响项目公司收益。

与进水水量不足的情形相反，有些污水处理厂在某些时间段内还存在进水水量超标的问题。例如芜湖某污水厂受汛期及雨污混接影响，在七八月份均存在水量超标情形。进水水量超标将在一定程度上影响污水处理厂出水考核达标，并且还易造成设备损耗。

资产移交法律风险

污水处理PPP项目包中存在大量存量污水处理厂。这就存在向项目公司正向移交的问题；同时，按照合同约定，无论是存量还是新建污水厂，特许经营期满，项目公司也面临向政府反向移交的问题。

存量资产移交主要面临如下法律风险：首先，存量资产评估受政府主导，其利用PPP项目将不良资产、债务、补偿等高额溢价纳入PPP项目包，社会资本方无法有效干预。其次，存量资产权属复杂，项目落地后政府方无法及时转让给社会资本方，移交迟延将影响到项目公司收益。再次，存量资产涉及职工安置问题，如处理不好，很有可能形成劳动争议。

反向移交须PPP项目合作期满进行，可能存在如下风险隐患：一是PPP合同对移交事宜约定不完善，资产反向移交时可能产生法律纠纷或权利瑕疵；二是设备设施未按照PPP合同要求进行更新重置，难以继续正常使用；三是委托运营项目中，受托运营单位隐瞒或提供虚假的移交材料。

PPP项目风险防范

选择财承优质地区项目、多措并举降低政府履约风险。第一，选择潜在PPP项目时，核实地方政府一般公共预算财政收支实际情况，借助中介机构客观分析地方政府财政承受能力论证数据是否明显偏离合理范围、是否存在历史违约等情形。确保项目纳入财政部综合信息平台管理库后再进行正式投标，并积极推动纳入发改委在线审批监管平台。第二，根据预算法先有预算、后有支出的规定，督促地方政府切实将PPP项目可行性缺口补助等支付责任纳入政府年度财政预算和中期财政规划，确保其按约及时、足额向项目公司付费并明确相应违约责任。第三，PPP项目合同中约定政府延迟付费违约责任，进入运营期的项目，按月实时更新应收账款财务数据，相关单位积极做好催收。第四，积极探索EOD+PPP模式，扩大市场付费来源，协助地方政府广开财路，降低政府履约付费风险。第五，符合条件的PPP项目，通过发行基础设施不动产投资信托基金（REITs），有效盘活投资形成的存量资产，引入公募基金投资者，提高政府方违约成本，倒逼政府依法依约诚信付费。

多管齐下提升进水水质、完善合同规避相应责任。一是加强污水收集管网摸排和高质量建设新建管网，对渗漏缺失部分管网进行改造，以保证城镇污水收集率。二是加强对不属我方管理范围但连接我方污水处理厂的管网水质水量检测。三是建立水质检测常态机制。及时掌握水质信息，对进水水质异常情况进行跟踪调查，并与当地环保部门加强沟通，及时将上游污水情况向当地环保部门汇报。四是PPP合同中完善进水超标的免责和保护条款。五是合同条款中设置进水保底水量。六是进水超额水量付费与设计范围内水量付费方式进行不同约定，如长期超标可考虑扩建污水处理厂。

扎实做好存量资产移交、妥善安置职工规避劳动争议。关于正向移交存量资产，第一，做好存量资产尽调，对政府付费情况、对外抵押担保、或有负债、争议纠纷等法律风险事先排查，制定风险规避措施。第二，为避免政府移交存量资产迟延影响项目公司收益，合同条款明确政府移交存量资产迟延时，项目公司运营该存量资产的期限应予顺延。第三，对存量资产人员情况充分尽调，核实原单位是否存在拖欠职工工资和欠缴社保，欠缴费用应有原单位承担。第四，与政府方就职工安置方案事先达成共识，在相关法律文件中明确责任主体、录用方式。

关于反向移交存量资产：一是在转让协议中明确转让的前提条件，移交前进行自评，按照约定条件进行移交。二是新建项目在建设过程中，严格控制建设质量，合理使用修缮运营设备，确保反向移交时资产质量及技术标准达标，能够继续使用。三是确保污水处理厂职工数量与其规模相匹配，避免招录过多职工。反向移交前，与政府方妥善制定职工安置方案、明确安置责任主体。