江苏退捕渔民转产安置政策及成效分析

张怡婷 莫 媛 褚嘉欣/南京财经大学金融学院

2021年中央一号文件明确提出，确保十年禁渔令有效落实，做好退捕渔民安置保障工作。江苏省人民政府于2020年先后印发了《关于全面推进我省长江流域禁捕退捕工作的实施方案》和《江苏省长江流域禁捕退捕补偿安置指导意见》，以稳妥推进长江流域重点水域禁捕退捕工作，精准保障退捕渔民生计转型。截至2021年1月2日，全省建档立卡退捕渔民达41937名，社保覆盖率达100%。禁渔政策的实施改变了渔民的生计策略，他们上岸后的生计现状如何值得持续关注。本文以南通通州、南通崇川、扬州江都和南京六合4个县区的81户退捕渔民为样本，分析渔民生计变化及其政策需求，以期为退捕渔民生计引导政策的制定提供理论参考。

江苏省实施退捕补偿安置的主要做法

由于各地产业基础、财政保障能力及人口集聚性的差异，不同河段渔民退捕补偿安置政策不尽相同。从各地渔民上岸政策的实施来看，主要包括经济补偿、就业帮扶、创业支持和社会保障四方面。

经济补偿。捕捞权收回补偿以功率为基准实行，占用补偿基数按主机功率2500元/千瓦（主机功率不满8.8千瓦或属于非机动渔船的，主机功率按8.8千瓦确定）执行。船网等专业生产设备回收补偿以《建档立卡渔船渔民基础信息确认表》为基础实行，各地在所涉水域渔业管理机构协调下制定本水域相对统一的标准，委托有资质的评估机构进行勘验、评估，按照其重置价格并结合成新、评估确定补偿值。临时生活补助由各地根据当地国民经济发展状况以及社会承受能力等因素自行制定。

扬州市政府提供的经济补偿包括捕捞权收回补偿、船网等专业生产设备回收补偿以及临时生活补助。对于捕捞权的补偿，扬州按照4550元/千瓦执行；船网等专业生产设备按照设备的材质、使用年限等标准进行估价回收；对专业渔民进行临时性生活补助，每证最多补偿两人，补贴680元/人/月，共持续6个月。南京市经济补偿分为渔业水域占用补偿、退出补偿费、渔具补偿。其中渔业水域占用补偿费为渔业船舶证书载明的渔船主机功率与补偿标准基数、等级系数的乘积，即主机功率×2500元/千瓦×1.8倍的等级系数；退出补偿费为每本渔业船舶证书5万元；渔具补偿按设备的材质、规格、使用年限等标准进行估价。南通市的经济补偿主要分为收回捕捞权、征收渔船网具补偿、临时生活补助，参照南通市海洋渔船减船转产补偿标准执行，以主机功率×2500元/千瓦×1.4倍的等级系数执行；渔具补偿按设备的材质、规格、使用年限等标准进行估价，补偿上限为35000元；给予兼业渔民15000元/人/年的临时生活补助，连续补助两年。

就业帮扶。通过发展产业安置一批、务工就业安置一批、公益岗位安置一批，支持退捕渔民多渠道就业；人力资源服务机构、劳务经纪人等市场主体开展退捕渔民有组织劳务输出的，可按规定通过就业创业服务补助购买基本服务成果；托底安置就业困难人员，支持退捕渔民通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业，新增及腾退的公益岗位可优先安置，按规定给予社会保险费补贴；开展职业技能培训，将长江流域退捕渔民作为就业重点人群，纳入免费职业技能培训范围。根据需要提高培训补贴标准，按规定给予职业培训补贴和生活费补贴。

扬州市人社局为渔民提供就业岗位，指导举办渔民专场招聘会和职业技能提升培训班，根据渔民就业的实际情况采集就业岗位，实现渔民就近就地转移就业。南京市政策规定，法定劳动年龄内、有劳动能力且有就业愿望的渔民，可自愿申领《就业创业证》，免费享受职业技能培训和求职登记、职业介绍和职业指导等就业服务；经认定的本区就业困难人员从事个体经营或灵活就业，申报就业登记并按时足额缴纳城镇职工社会保险费的，按本区公布的当期最低缴费基数缴纳社会保险费金额的2/3给予补贴。南通市就业帮扶政策提供人社“131”服务，至少提供一次1次就业指导、3次职业介绍和1次职业培训。

创业支持。通过支持创业安置一批，支持退捕渔民多渠道创业。按规定给予一次性吸纳就业补贴、创业补贴、创业孵化奖补以及就业创业服务补助等。对符合条件通过有组织劳务输出到户籍所在县以外就业的，可给予一次性求职创业补贴。

扬州市强化就业创业服务补助，对符合条件通过有组织劳务输出到户籍所在区（县）以外就业的，可给予一次性求职创业补贴，对退捕渔民首次创业且正常经营6个月以上的，可给予一次性创业补贴；对禁捕区域入驻实体数量多、孵化效果好的创业孵化载体，可适当提高奖补标准。南京市为有创业需求的渔民免费提供创业登记、创业指导、创业培训、项目推荐等服务，通过发放小额担保贷款，着力解决退捕渔民融资难题，大力支持其自主创业。南通市人社基层服务平台调查了解退捕渔民的培训意愿，发放政府创业政策宣传单，举办长江退捕渔民创业意识、创业技能培训。

社会保障。对符合条件的退捕渔民按规定参加城乡基本养老保险和城乡基本医疗保险；对符合条件的城镇就业退捕渔民，按照当地住房保障政策纳入住房保障范围；对符合农村危房改造政策的农村困难渔民家庭，按规定纳入农村危房改造范围，保障基本住房安全；对基本生活困难符合条件的退捕渔民按政策纳入当地最低生活保障。

扬州市江都区政府为每户退捕渔民都购买了养老保险，对于渔民家庭中未满16周岁的少年，一次性给予17000元教育补贴。南京市社会保障包括基本养老保险、基本医疗保险和住房保障。在基本养老保险和基本医疗保障中，劳动年龄段人员纳入城镇企业职工社会保险；养老年龄段人员纳入被征地基本生活保障和城乡居民基本医疗保险。在住房保障方面，以户为单位（不予分户），以发放公租房租赁补贴的方式进行住房保障。南通市对退捕失水专业渔民由户籍所在地方人民政府参照省政府93号令纳入社会保障体系，为专业渔民代缴一定年限的基本养老保险保费。

退捕渔民转产安置成效

转产转业业态多样。样本渔民转产转业后从事行业多样，主要分布于制造业、建筑业、运输业和其他服务业。有的渔民通过技能培训重新进入工作岗位，有的则通过以前的兼业经历顺利转型，还有一部分渔民表示，政府提供的渔船渔具补偿金为自己的二次创业提供了资金支持，不仅自身实现创业，还为周边退捕渔民提供就业机会。

生活作息更加规律。样本中，54%的渔民表示退捕后生活更加规律。退捕前，由于时令季节以及不同河段鱼类生长周期的差异，渔民捕捞作业通常是昼伏夜出，也过惯了三天打鱼两天晒网的日子。同时，由于长期水上作业，有些渔民染上风湿性关节炎、肠胃炎、血吸虫病等。退捕后，随着劳动强度和生产环境的改善，大多数渔民饮食习惯得到纠正。值得注意的是，样本渔民平均年龄达61岁，说明江苏基本都是一代渔民，未出现代际转移。他们的家庭成员表示，父辈退捕后，可以为家庭创造价值，隔代照顾能够帮助年轻子女把更多时间和精力投入到工作中。

社会交往更加密切。社会交往越密切有利于渔民之间的信息共享和交流沟通。样本中，43%的渔民表示退捕后社会交往更加密切。退捕后，基于地缘关系，渔民与渔民、渔民与工人、渔民与村干部的社会互动增强。紧密的社会交往网路能更好发挥信任机制的作用，尤其在禁渔政策宣传初期，构成了经济稳定的社会心理基础。

进一步提升成效的对策建议

各类上岸安置政策在促进渔民生计转型中已发挥了积极的作用。从渔民未来可持续生计看，主要需求表现为生活补助和就业帮扶。生活补助能够帮助渔民平滑短期消费，就业帮扶则是保障渔民获得长期保障。

延长临时生活补助发放周期。长江江苏段各地考虑到转产期可能发生的摩擦性失业，不同程度地对退捕的持证渔民提供了临时生活补助，及其受教育阶段子女的补贴。由于退捕渔民年龄大，加之2020年新冠疫情对企业裁员的叠加影响，对于55～60年龄段渔民，这部分超过招工年龄又未拿到养老金的群体，建议延长临时生活补助的发放周期。

开发公益性兜底就业岗位。公益性岗位政策兼具公益性和救助性，自2002年起在我国实施以来，对拓宽就业困难群体的就业渠道，缓解失业压力起到了一定的作用。一些退捕渔民由于年龄大、文化程度低，希望未来能有机会推荐从事行政辅助或公共服务等公益性岗位，例如乡村环境保洁员、乡村道路维护、护渔员等，以充分发挥自身的社会效益。

运用金融手段提高保障水平。针对该类群体的特点，不断创新金融产品和服务方式。政府可以从转产转业基金中划出一部分设立公益性共同基金，引导更多的社会资本投入退捕渔民帮扶领域，通过分红形式实现退捕渔民长期保障。