我国社区治理政策研究

2021-08-19吴烨黄膺旭徐晓林

中国房地产·学术版 2021年1期

吴烨黄膺旭徐晓林

摘要：新冠疫情的爆发让社区治理得到越来越多的关注和重视，而社区治理政策作为推进社区治理现代化的方向引领和重要抓手，是解决社区治理问题、达成社区治理目标、推动社区治理发展最直接有效的工具，社区治理能力也与社区治理政策体系的实施与完善息息相关。运用政策文献量化和内容分析法，以1989年到2020年初国家层面颁布的102份与社区治理相关的政策作为研究对象，分析了我国社区治理政策的阶段演变、颁布主体、文种类型、主题词，并对出现频次较多的社区公共卫生与疾病预防、社区矫正与法制宣传、社区综合治理、社区服务以及社会保障与社区福利等五个重点内容进行了深入分析，最后对今后我国社区治理政策发展提出了进一步的展望。

关键词：社区治理政策;政策文本;量化分析

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0056-66 收稿日期：2020-12-03

1 引言

社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。社区作为社会的重要组成部分，是施行社会治理的基层单元，已经成为人们安居乐业的重要场所和实现社会整合功能的基础单位。社区治理有助于社区经济的发展、社区弱势群体的救助、社区内居民矛盾的解决和社区安全的维护等。习近平总书记也多次强调“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要”，“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必須落实到城乡、社区”。2020年7月，习近平总书记在吉林考察时再一次强调社区是城市治理的“最后一公里”。

在2020年伊始的新冠肺炎疫情大考中，社区作为防疫工作的第一线，承担着疫情排查、卡点值守、宣传引导、体温测量、环境消杀、劝散聚众人群、保障生活物资等工作职责。社区在我国疫情防控中发挥着不可或缺的作用，但与此同时也暴露出各种各样的问题：一是疫情期间社区治理忽略了“以人为本”的核心思想，比如对于“封城”后滞留在武汉的外来人员，社区未能及时采取相应的救助措施，使得他们流浪街头、居无定所;二是居民的参与意识不强，公民精神有待提升，在疫情防控期间，还存在着居民在小区散步、不按照规定佩戴口罩、业主拒绝测温并强行闯入等情况;三是社区应急管理机制不健全，还不能有效预警、干预和处置突发性灾难问题，缺乏应对疫情等突发公共卫生事件的演练。因此，要在贯彻落实常态化社区疫情防控工作的同时，从提升社区民生服务能力、培育公民精神、普及居民应急意识等方面提高社区治理能力，优化社区治理体系，推进社区治理的现代化。

从1989年开始，党中央国务院以及各部委出台了一系列关于推进社区治理发展的政策文件。在这些政策文件当中，既有加强社区治理的宏观性方针，也有关于社区治理不同维度的针对性政策。社区治理政策是公共政策的重要组成部分，也是社区治理的指示性文件，它指导着社区治理的实践，对社区治理能力产生显著影响。研究社区治理政策有利于了解社区治理的发展历程和政策导向，有助于政策制定者准确把握社区治理体制的变革趋势，确定未来社区治理政策制定的重点。因此，本文从政策的阶段演变、颁布主体、文种类型、主题词这几个方面对我国社区治理政策进行研究，旨在总结我国社区治理政策的发展历程和特征，讨论政策的合理性及优化路径。

2 研究设计

2.1 数据来源

由于地方政策存在个体性差异，不具有普遍性，因此本文选取1989年到2020年初中央及各部委所颁布的社区治理政策作为研究对象。本研究的数据主要来源于民政部等中央部委网站和北大法宝法律数据库。分别以“社区治理”作为标题、关键词在网站和数据库进行信息的初步检索，但由于所搜索出的社区治理相关政策文本众多，而且与社区治理关联的程度各不相同，本文根据下列原则对搜索出的政策进行进一步的整合和筛选，以确保样本的准确度：一是代表性，政策发文单位只选取具有较强公信力的中央部委，地方政策法规由于个体差异、不具代表性故不予选取;二是适切性，对于一些仅泛泛提及社区治理的政策不予采用，所选政策内容必须与社区治理的主题高度相关;三是针对性，政策文种类型主要选取法律法规、意见、规划、通知、方案等规范性文件，对于一些非正式决策文件，如批复、函、目录、清单、活动会议及服务标准等文件等不予采用;四是时效性，选取政策数据库时，还需注意此政策是否现行有效，对于失效的政策，要予以剔除。在遵循这四项原则的基础上，对政策文本进行进一步的调整，最终选取102份政策文本作为本次研究的对象（样本收集截止时间为2020年3月3日）。

2.2 研究方法

政策文献计量是一种对政策文献的结构属性进行量化分析的研究，在政策分析过程中引入了文献计量、社会学、数学和统计等各学科的方法，以揭示政策的主题、目标和政策影响，政策的主体协作方式，以及政策体系的结构特点和演进规律。内容分析法是一种科学的研究手段，它通过对“内容”进行分析以获得相应的结论，具有客观性的特点和数据可获得性的优势。

本文采用政策文献量化和内容分析法相结合的方法，对我国社区治理政策文本进行多维度的独立和交互分析，从社区治理政策的时间分布、政策主体、政策类型、政策主题等多个属性特征出发，对政策文本进行整体性、系统性的量化描述，从而揭示我国社区治理政策的特征和演变规律。

3 我国社区治理政策的总体情况

从阶段演变、颁布主体、文种类型这三个方面展示我国社区治理政策的总体情况：首先，通过对不同时间段文本数量分布情况的统计，直观地反映出我国社区治理政策颁布的频率与密度;其次，研究政策颁布主体，了解政策制定的主体参与情况，简洁明了地展示出发文主体之间的相互协作程度;最后，通过对政策文种进行分类统计来探讨政策文种类型颁布和政策效力。

3.1 政策颁布阶段的演变

按照发文年度对102份政策样本进行统计，可以发现我国社区治理政策最早可以追溯到1989年由民政部独立颁布的《全国城市社区服务工作经验交流会议纪要》。此后，我国社区治理政策经历了漫长的发展过程。由图1可见，在2005年之前，我国每年颁布的社区治理政策数量在个位数徘徊。这一阶段的社区治理政策较少，中央文件的关注重点主要围绕社区建设的推进，这其中不仅包括社区建设的实践探索，还囊括了社区建设的理论研究和现实经验总结。这些政策文件也为国家开启社区治理的新篇章而蓄力。到了2006年，社区治理政策出现爆发式增长，年度政策文本数量首次达到两位数。同年，国务院印发了《关于加强和改进社区服务工作的意见》，成为指导我国社区服务的纲领性文件。在2006年到2015年，我国社区治理政策数量总体上呈现上升的趋势，只有2011年和2014年相对较少。而在2015年，又出现了一个小高潮，政策年度文本数量高达10份。2015年到2018年政策数量逐年减少，对社区治理的关注度有所降低，2018年之后政策数量重新开始上升，因为疫情的原因，2020年初出台的社区治理相关政策就高达5个。

观察我国社区治理政策发展历程，可以将其划分为以下五个阶段：一是政策探索起步阶段，二是政策推动促进阶段，三是政策机制成型阶段，四是政策改进优化阶段，五是政策巩固完善阶段。在2000年之前是政策探索起步阶段，处于孕育萌芽时期的社区治理涵盖于社会治理之中，政策的专业性、系统性均较弱。在2001至2005年间是政策推动促进阶段，进入初步发展阶段的社区治理受到了越来越多部门的重视，国家发展和改革委员会、卫生部、教育部等部门联合颁布相关政策，推动了社区治理政策文本数量的大幅度增加。在2006至2010年间是政策机制成型阶段，社区治理政策发展已经趋于稳定，政策数量总体呈现稳步攀升的趋势。在2011至2015年间是政策改进优化阶段，社区治理依旧作为活跃的概念出现在政治议题和公众生活中，但社区治理的内容不再仅仅局限于社区保障与社区福利，司法部独立或联合其他部门将目光聚焦于社区矫正与法治宣传，关注社区法律服务工作以及社区矫正工作，社区治理迎来了法制化保障的春天。而在2016至2020年间是政策巩固完善阶段，社区治理政策文本数量呈现出先下降后上升的趋势，在这段时间内颁布的政策中既有高屋建瓴的纲领性规划，也有较为具体的操作性意见。在2020年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情使得国家出台的社区治理政策轉向社区公共卫生与疾病预防，更多地关注传染病的防治和疫情的防控。

3.2 政策颁布主体

我国社区治理与政府行政管理有着很多不同之处，例如它的权力运行方向并不总是单一的、自上而下的。社区治理涵盖内容广、涉及主体多、辐射范围大，一方面决定了社区治理政策的丰富性，另一方面也表明了社区治理政策的制定和实施必然是多元主体参与协商与合作的过程。政策主体是指负责制定和颁布政策的权威部门，其主体构成情况直接影响政策制定的过程，对政策执行效果明显与否也会起到重要的作用。由于不同政策颁布主体的价值导向、着眼点、出发点的不同，政策导向、政策内容和政策效果也各不相同。本文对政策颁布主体的研究分为各部门独立颁布与部门间联合颁布两个维度，希望通过数据统计分析政策颁布部门的独立性与协同性。

由表1可以直观地看出，1989-2020年初我国社区治理政策的出台一共涉及到了47个职能部门，其中独立颁布政策的部门有20个，其余27个部门以联合颁布的方式参与到社区治理政策的制定和颁布当中。单独制定社区治理政策的主体达到20个，占据全部主体的42.55%，总共颁布的52份政策文本占据政策文本总量的50.98%。其中，民政部单独颁布了19份政策文本，占比为36.54%。按照我国现行的行政管理体制，民政部作为主管社区治理的部委部门之一，贯彻落实党中央关于社会民生的大政方针，制定相关社区治理政策，其职能的转变，也反映在逐年增多的政策数量及类型当中。在近30年里，民政部一直在强化基本民生保障职能，为困难群众提供基本的社会服务，推动社会治理和社区服务平台的构建。

联合颁布政策的主体分布广泛，颁布政策数量基本与独立颁布政策的数量持平，占政策文本总数的49.02%。伴随着治理理念的深入和学科交叉研究的热潮，协同治理理念越来越多地被应用于我国社区治理政策的研究当中。尤其是在今年的新冠肺炎疫情当中，民政部和国家卫生健康委员会屡次联合发文，明确彼此的职责分工，共同指导社区治理。统筹、监管社区服务工作由民政部负责，而公共卫生应急是国家卫生健康委员会的职责所在。这体现了两部门之间的联系较为密切，合作程度较高。但总体而言，还是存在着部门之间合作匮乏、一些部门独立于边缘位置的情况，政策颁布主体之间的协同性有待提高，需促进政策参与主体的多元化。

3.3 政策文种类型

由于颁布的政策采用不同的文种类型，所产生的政策效力也是各不相同。这102份社区治理相关的政策文本大致可以分为通知、意见、标准、方案、规范、规划、法规这7种类型。

如表2所示，在收集的样本中，社区治理政策共采用7种公文形式颁布。“通知”类政策文本数量最多，高达55份，所占比例达到了53.92%，超过所有政策文本数量半数以上。紧随其后的“意见”类政策文本也多达42份，占比41.18%。而“规划”“方案”等类型的政策文本出现次数寥寥无几。纵观“通知”类政策文种可以发现，中央及部委主要通过对公文进行转发的方式传达文件精神，其规划性和纲领性较强，但缺乏一定的可操作性。从“意见”类政策文种可以看出，我国政府在保持社区治理政策规范性的同时，注重提出具体建议、细化处理意见，为社区治理制定了针对性、详细化的实施办法。从表2中还可以看出“标准”“规范”“法规”等类型的政策文本数量较少，说明我国社区治理缺乏规章制度的制定，法制化水平亟待提高。综上所述，我国社区治理政策多以“通知”“意见”作为主要政策文种类型，上传下达的效率高，政策文种类型比较丰富，但文种数量分布不均衡，缺乏计划、规章、法律层面的政策，很多政策效力不高、针对性不强，这种情况将会导致政策的约束力度不够、执行力度不足、效果不显著。因此，社区治理政策有待进一步推进。

4 我国社区治理政策的内容分析

本文运用内容分析法，分析政策文本中关于社区治理的相关内容，梳理出社区治理发展的内容变化，总结已有社区治理政策内容的特征，并就未来社区治理相关政策的制定提供针对性建议。

4.1 政策主题词

政策主题词是对政策文本的核心内容、基本要义以及实现目标的高度概括和简要凝练，能够反映并高度概括政策的中心思想和目的。

经过归并同义词、剔除无意义词、过滤干扰词之后，本文总结提炼出12个词语作为1989年到2020年初社区治理政策的主题词，分别是：社区公共卫生与疾病预防;社区矫正与法治宣传;社区综合治理;社区服务;社会保障与社区福利;社区照顾与救助;社区安全与治安管理;社区教育;社区经济建设;社区环境及物业管理;社区文化和精神文明建设;突发事件社区应急管理。这些主题词基本涵盖了该阶段我国社区治理政策关注的重点。

由表3可见，社区公共卫生与疾病预防类政策文本最多，有26份，占政策文本总数的25.49%;居于第二位的是社区矫正与法治宣传类，有14份，占政策文本总数的13.73%;居于第三位的是社区综合治理类和社区服务类，都是13份，占政策文本总数的12.75%;社会保障与社区福利类政策有12份，占比为11.76%;而社区照顾与救助、社区安全与治安管理、社区教育、社区经济建设、社区环境及物业管理、社区文化和精神文明建设、突发事件社区应急管理方面的政策相对比较少，均不超过10份。

从政策主题维度来看，社区公共卫生与疾病预防、社区矫正与法治宣传、社区综合治理、社区服务、社会保障与社区福利是社区治理政策文本中每年都会关注到的政策主题，且总体数量都在10份以上。社区照顾与救助从2000年开始逐步进入到政策议题当中。传统社会救助是社会保障的最后一道防线，是政府为社会弱势群体提供物质救助的一项基本生活保障政策。伴随着时代的发展，人们的生活水平在不断地提高，特别是在改革开放之后，人们不再停留于解决物质贫困问题，而是更多地向改善精神贫困层面倾斜。社区照顾与救助的政策也在不断地开拓创新，以满足社区民众们的多元化需求。社区一开始提供物质救助，后来逐渐扩展到能力救助、精神救助等，满足多元化的救助需求。从时间序列维度来看，2005年之前颁布的政策文本聚焦主题较为单一，重点围绕社区服务、社区公共卫生等内容进行了整体部署，勾勒出了社区治理的基本雏形。2005年之后，政策体系内容更加丰富，逐渐覆盖社区照顾与救助、社区教育、社区经济建设、社区文化和精神文明建设等主题。2011-2015年这个阶段的社区治理政策数量众多、种类齐全、涉及面广，初步构建起了一个层次分明的社区治理政策体系。2020年的疫情使得社区公共卫生与疾病预防政策更加完善，社区治理的制度支持愈加强大。

4.2 政策重点关注领域

从表3中可以看出，社区公共卫生与疾病预防、社区矫正与法制宣传、社区综合治理、社区服务以及社会保障与社区福利是进入政策议程最多的五项政策内容，也是国家重点关注的领域，具体分析这五个重点领域可以更好地了解我国现有社区治理政策的情况。因此，本文所研究的五类政策重点关注领域的具体情况如下：

（1）社区公共卫生与疾病预防类政策。通過分析我国历年社区治理政策可以发现，社区公共卫生与疾病预防类政策文本数量最多。近年来，随着社区中各种突发性公共卫生事件的增加，社区卫生服务机构作为城市突发公共卫生事件应急网络的基层单元，工作职责就在于处理突发性公共卫生事件，社区防治成为解决此类事件的关键举措。由表4可见，卫生部作为公共卫生的总抓手，独立颁布或联合颁布各种社区公共卫生与疾病预防类政策。在26份社区公共卫生与疾病预防类政策中，卫生部独立颁布政策5份，联合颁布政策10份，总计参与次数高达15次，占比达到了57.69%。特别是在新冠肺炎肆虐的疫情期间，卫生部联合国家卫生健康委员会颁布多条关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的政策。从这一系列的政策颁布来看，国家在进一步完善和规范以社区为基础的公共卫生服务体系的道路上，进行了深入且有益的探索。

突如其来的新冠疫情暴露出我国社区应急管理能力的不足，这与我国突发事件社区应急管理类政策缺乏有很大关系。从表5中可以看出，在26份社区公共卫生与疾病预防类政策文本中，关于突发事件的总体应急政策有且仅有1份，即2006年卫生部办公厅颁布的《突发公共卫生事件社区（乡镇）应急预案编制指南（试行）》，仅占比3.85%。突发事件是对社区治理能力和治理体系的大考验，国家需加快制定和出台社区应急管理类政策并及时传达政策信息，提升社区应急管理能力。

（2）社区矫正与法制宣传类政策。政策文本数量居于第二位的是社区矫正与法制宣传类政策。尽管我国的社区矫正制度目前还处在施行初期阶段，但随着相关法律的完善，社区矫正制度在我国的应用领域也越来越广泛，而且随着社区服刑人员数量的逐步增多，社会化行刑必将成为当代刑法的必然趋势。社区矫正的基本方式和内容决定了它能够更好地帮助服刑人员顺利回归社会的同时，还能帮助国家节约执行刑罚的成本。在这样的时代背景下，社区矫正逐渐成为我国刑罚执行的优选方式，社区矫正立法与普及已成为大势所趋。如表6所示，社区矫正与法制宣传类政策通常是司法部、最高人民法院、最高人民检察院独立颁布或联合颁布，政策内容主要围绕如何进行社区矫正工作展开。而在2008年之后，伴随着《中华人民共和国禁毒法》的实施，社区戒毒、社区康复逐渐推行，国家禁毒委开始联合其他相关部门颁布政策，贯彻落实国家禁毒政策，构建和谐幸福社区。

值得重点关注的是，在2019年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国社区矫正法》。该法自2020年7月1日起实施，是我国第一次对社区矫正工作的开展进行专门立法。相关政策的出台体现了我国促进法制现代化的决心，但是法治道路上总会存在着艰难险阻，社区治理政策还存在着一些问题，比如社区矫正相关法律匮乏、现存法律条例笼统、具体措施缺乏、社区法治教育宣传不足、实践案例较少。我国社区矫正与法制宣传类政策文本数量虽占比较多，但民众普及度不高、群众认知较为片面。总体而言，社区矫正与法制宣传尚不完善，亟待改进，以便能真正做到社区内“有法可依”，便捷社区矫正执行过程、提高执法效率。

（3）社区综合治理类政策。社区综合治理类政策和社区服务类政策文本数量并列第三位。由表7可见，社区综合治理类政策包罗万象，既涵盖了党的领导法规制度，也包括了城市规划与开发建设、商贸物资综合规定、文化综合规定等等。在国家治理体系与治理能力现代化的要求下，“三社联动”理念应运而生。“三社联动”就是在社区治理中，实现社区、社会组织、社会工作者三者之间的良性互动。然而，如何实现三者之间的有效联动是“三社联动”的关键所在，也关乎着社区治理效果的显著与否。而在新冠疫情肆虐全球的大背景下，民政部基层政权建设和社区治理司等单位于2020年3月12日指导编写了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第二版）》，体现了国家顺应时代潮流，紧抓社区治理热点、重点内容的特征。

（4）社区服务类政策。随着社会经济的飞速发展，我国城市化率逐年提高，城市人口的增多给社区服务工作带來了全新的挑战。只有改善社区服务、提高社区治理能力水平，调动社区的每一个群众，才能真正给社区居民一个良好的生活环境。

整理分析13份社区服务类政策发现，关于基层组织服务的政策多达10份，所占比例高达76.92%，如表8所示。这说明，推进社区治理的道路上需要各个社区提升基层组织管理能力，全力做好民生实事。例如，有一些社区服务类政策针对社区车位少、车主乱停车的现象，提出可以积极与所辖派出所、城管执法等部门交流沟通，在社区指定位置施划停车位，规范乱停车现象，优化社区生活环境。再例如，针对垃圾成堆、乱摆乱放的现象，社区服务类政策中指出可以借鉴北郎东社区的经验，利用新技术赋能社区治理，主动寻求、积极探索垃圾分类的新模式、新路径，投入运行厨余堆肥机，对社区的厨余垃圾进行粉碎工作。除此之外，残渣还可以作为肥料免费用于社区居民自家盆栽养殖、改善社区绿化等。社区应力图打造一个“无废”空间，给予社区居民良好的生活环境，真正地做到用心用情为社区居民服务。

（5）社会保障与社区福利类政策。政策文本数量居于第五位的是社会保障与社区福利类政策。随着社区治理体系的完善，社区福利服务涵盖中老年群体、青少年群体和母婴群体等多个特殊群体，社区内的所有民众也都享有社会保障服务，社区福利的覆盖面越来越广。

由表9可以看出，在12份社会保障与社区福利类政策中，社区养老服务政策占5份，所占比例达到41.67%，这说明我国政府十分注重社区养老服务。针对目前我国人口老龄化程度加剧的情况，我国亟待构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。在这种大环境之下，国家出台的政策倡导以社区为依托的居家护理式社区养老服务体系，这种体系强调社区机构照料功能，使得老年人足不出户就可以得到用心且专业的照顾。在这种新型的模式之下，照料服务成本不再昂贵，可以在一定程度上减轻其他家庭成员的时间束缚和经济压力。但是，社区养老服务工作是纷繁复杂且动态变化的，与此相关的一些需要重点关注的问题还需要在今后的社区治理政策工作中继续进行深入研究。

就业事关人民群众的切身利益，自然也成为国家重点关注的议题。在社会保障与社区福利类政策中，关于招工与就业的政策有4份，占比为33.33%。这体现了党中央始终致力于解决就业问题，关心民生，关爱群众，维护社会和谐稳定。

5 总结与展望

本文借助政策文献量化、内容分析法对我国近30年来102份国家层面的社区治理政策文本从时间分布、政策主体、政策类型、政策主题等多个维度进行考察，分析其总体情况和具体内容。本文的研究仅仅是社区治理政策深入研究的起点，力图对我国社区治理政策演进特征和规律进行剖析，为我国社区治理现代化建言献策。

研究发现：我国社区治理政策发展历程分为探索起步、推动促进、机制成型、改进优化、巩固完善五个阶段;联合颁布政策的主体分布广泛，但政策参与主体协同性不高;政策文种类型较为丰富，但文种数量分布不均衡;存在社区应急管理能力不足、规章制度管理相对薄弱等问题。总体而言，党中央国务院关于社区治理的政策文件是党中央与时俱进、开拓创新，根据不同时期社区发展新形势、新任务、新要求以及人民群众需求的变化，不断进行调整并完善的制度成果。

在本文研究的基础之上，今后还可以对社区治理政策进行以下几个方面的深入研究与探讨。其一，继续收集国家层面的社区治理政策，根据政策演进的阶段性特征，运用软件分析及预测未来政策的演变趋势，为以后的突发事件提供社区应急管理;其二，在收集社区治理政策文本的基础上，通过实地调研、问卷调查等实践方式充实社区治理政策相关的研究资料;其三，根据社区治理政策颁布主体呈现出的多样化特征，试图在多部门之间构建协同性政策决策机制，发挥各个部门的引导、配合作用，建立多元主体间的合作协商型互动关系;其四，确立以人民为中心的基本价值导向，完善我国社区治理政策的绩效评估考核体系，以便衡量政策的实际运行效果显著与否。

综上所述，社区治理政策作为我国公共政策的重要组成部分，彰显着国家与社会关系的变迁，意义深远，作用重大。但由于社区治理新议题不断涌现，社区治理体制历经变革，我国社区治理政策的研究亟待进一步深入。

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