城市公用事业市场化与政府监管面临的困境

刘佳丽 荣垂青

内容提要：我国进入“新常态”以来城市公用事业领域面临着巨大且真实的需求与结构性供给不足的矛盾，需求不足只是表象，供求错配才是实质。基于2010—2017年中国统计年鉴的相关数据，本文运用耦合度模型和耦合协调发展模型，分析我国城市公用事业市场化和政府监管存在的结构性困境及耦合互动关系，研究发现：二者虽具有一定程度的关联效应，但耦合协调度处于较低水平，尚未建立起联动模式;城市公用事业市场化改革暴露出的结构性难问题未以同步且有效的监管体系改革作支撑，这是造成我国城市公用事业市场化改革一度陷入停滞的主要原因。因此，应以协调推进市场化改革与政府监管改革为着力点，以重塑政府监管体系和提升政府监管质量为改革核心，重构政府监管机制、体制和制度安排，重新审视市场化改革和政府监管之间的结构性困境，强化二者的功能耦合与改革互动，尽快弥补城市公用事业发展需求与政府监管供给不匹配的“短板”，充分释放城市公用事业发展的内生动力。

关键词：城市公用事业;供给侧结构性改革;政府监管体系;耦合

中图分类号：F203  文献标识码：A  文章编号：1001-148X（2021）04-0025-06

收稿日期：2020-11-10

作者简介：刘佳丽（1986-），女，吉林桦甸人，吉林大学中国国有经济研究中心/经济学院副教授，经济学博士，研究方向：社会主义市场经济理论、政府监管;荣垂青（2000-），女，北京大兴人，吉林大学经济学院研究助理，研究方向：国企改革与政府监管。

基金项目：国家社科基金青年项目，项目编号：19CJL029。

伴随我国城市化建设的不断推进，城市居民对公用产品的需求快速增加，城市公用事业供给集中体现为结构性供给不足;与此同时，城市公用事业的技术经济特征变化和领域边界的动态变化，又对政府监管改革的时效性和同步性以及政府治理能力提出了更高要求。尽管市场化改革是破解不断增长的公共服务需求和政府监管失灵困局的一把“钥匙”，改革重点是如何构建中国特色的政府监管整体框架[1]，但是鲜有文献结合公用事业领域的现实需求与供给侧面临的结构性困境，系统解读我国城市公用事业市场化与政府监管改革存在的错配问题。鉴于此，通过对城市公用事业的市场化改革和政府监管的协调发展程度进行审视和评介，本文据此提出推动我国城市公用事业市场化、完善政府监管体系，以及提升政府治理能力的对策建议。

一、市场化与政府监管面临的结构性困境

（一）供给侧结构性困境的宏观层面

城市公用事业在宏观层面存在的供给侧问题，主要体现为城市化的快速扩大与城镇居民收入水平提高所形成的公用产品和服务的旺盛需求与有效供给不足之间的矛盾，公共产品和服务有效供给的“短板”主要体现为总量过剩和结构失衡。

1.盲目生产、重复投资导致供给总量过剩。受技术进步、市场需求扩张等因素影响，城市公用事业为社会资本开放的准入门槛越来越低，虽然对缓解城市建设资金缺口意义重大，也带来了低水平的重复建设，并成为城市公用事业发展中的“痼疾”。在各大城市光鲜亮丽的外表之外，频频发生的“城市内涝”现象暴露出许多城市建设的隐患。

2.市场机制薄弱、政府监管失灵以及区域差异，造成供给结构失衡。与条块分割的政府监管体制相“呼应”，城市给排水、能源、交通等公用事业基础设施网络系统多为绕城而建，难以实现城市间的协调布局与区域间的有效衔接，在一定程度上导致供给失衡，影响总体供给质量和效益。更多社会资金广泛加入自然垄断性业务（如电力、自来水、燃气的生产和供应环节）的经营中，带来自然垄断产业在生产端和供给端的白热化竞争;与此同时，垄断高价、经营低效、国有资产流失等造成公用事业各领域以及同一领域内各供给环节的结构失衡。另外，区域经济发展差异、资源分布特点以及市场需求等因素，决定了城市公用事业发展存在区域性结构失衡，资金与资源在供给与需求之间的空间分布也不均衡，最终造成市政基础设施建设的结构不平衡、发展不协调等问题。

（二）中观层面的供给侧结构性困境

1.产业结构升级缺乏动力，产业结构调整经常游走于市场调节和政府干预之间，面临缺乏市场需求所引发的产业结构优化的内在动力。一方面，受政府产业政策调整方向的影响，对于传统产业的既有“存量”部分，政府扶持、倾斜甚至补贴政策过多，导致重复建设成为“常态”;另一方面，对于体现技术进步和市场需求的新兴产业“增量”部分，又受制于准入政策的约束和限制，资本的跨部门流动相对受限，产业竞争不充分，致使产业升级缓慢。因此，在分析传统基础设施和新型基础设施产业发展时，在关注其技术升级趋势的同时也应注意对其供给侧、需求侧进行异质性分析。

在供给侧方面，传统基础设施形成公共资本提高全要素生产率，新型基础设施则提高了资本扩展型技术;在需求侧方面，新型基础设施和传统基础设施所投资的产业来源构成不同，传统基础设施投资依赖制造业生产，新型基础设施投资的服务业投入比重相对更高[2]。因此，对于城市公用事业的理解不能再简单停留在水、电、煤、铁路、邮政等传统公共产品或服务供给领域，由技术进步本身引起的产业结构变化与升级，不仅极大地弱化了独家垄断市场结构的理由，还引发了产业之间的竞争、融合与替代，既为城市公用事业产业结构升级带来新的挑战与机遇，也对政府监管能力提出更高要求。

2.市場结构简单拆分，垄断与过度竞争并存。城市公用事业的市场结构不是单一的垄断性市场结构，适时剥离竞争性业务、引入竞争机制，却没有真正建立起优质企业的进入机制和低效行为的排斥机制，在竞争性业务与自然垄断性业务之间未处理好以下问题：一是网络的开放使用和平等接入。搭建自由竞争的市场秩序绝非一朝一夕，继续经营竞争性业务的原在位垄断者在网络接入过程中难免“亲嫡系斥异己”。二是网络互联问题。面对市场分割引起的预期收益减少，原垄断者通常会故意制造各种障碍，设法拖延、甚至阻扰互联互通，导致政府监管机制设计的科学性、政策执行的效果提升仍在半途。

（三）微观层面的供给侧结构性困境

1.企业内部治理初见成效，距离建立现代企业制度的目标尚有差距。从微观视角观察，我国城市公用事业领域产权结构或财产组织形式主要呈现国有独资有限责任公司和国有控股有限责任公司两种模式，对一般竞争性领域的国有企业和自然垄断属性的国有企业的财产组织行使和内部治理结构，并没有采取差别化设计，都笼统地归结为现代企业制度，改革难免“形式大于内容”，尚未建立有效的协调运转机制和权力制衡机制。即便改革后企业经营绩效有所提高，也主要得益于企业内部劳动、人事、分配等管理制度的强化，而不是得益于现代公司治理结构的建立。与国有独资公司相比，国有控股模式在保证国有股份的相当比重和控制地位的基础上，实现了投资主体多元化。股东会（或股东大会）的设立，也在一定程度上削弱了政府对董事会、监事会和经理层的直接控制力度。但是，许多国企虽然成立股东会，但人治行为仍然比较普遍，频繁的行政手段在某种程度上取代了企业的有效管理需求;在股权结构中，非国有股权比重较小且股权分散，股东大会行同虚设，导致曾在城市基础设施领域大力推行的公私合作（PPP）方式囿于多重治理目标的冲突，很多项目未能“善始善终”[3]。

2.民营企业和国有企业之间关系仍有龃龉，公私合作制（PPP）的推行阻碍重重。以剥离竞争性业务为切入点，通过取消准入限制、股份制改造、公私合作、发展混合所有制等方式，社会资本的大量引入和民营企业的快速发展为城市公用事业带来了新活力。各级政府积极鼓励民营企业参与和投资基础设施建设，连续发布多项利好政策，各城市公用事業引入社会资本推动设施建设取得了较好发展，但国有经济在坚持公有制为主体、多种所有制经济共存的经济制度中至始至终发挥着“定海神针”的作用。

二、城市公用事业市场化与政府监管耦合发展的实证分析

（一）指标设定

1.城市公用事业市场化的衡量，参考王俊豪等[4]学者的普遍观点，从行业发展与产品价格两个方面来反映。具体地，行业发展水平从产品供应量、关键性基础设施存量方面，分别使用城市公用事业设施固定资产投资（电力、热力、燃气及水的生产和供应业固定资产投资+交通运输、 仓储和邮政业固定资产投资）、年末实有城市道路面积来表现;在产品价格方面，产品总体价格水平以及关键产品价格水平通过价格总指数、交通和通信用品价格指数进行测度。

2.对于政府监管的测度，指标从经济性规制和社会性规制两个角度切入。考虑到市场化指数将政府与市场的关系、市场中介组织发育和法律制度环境纳入到了其一级指标，可以对经济性规制进行较好反映，故经济性规制采用市场化指数表征。根据已有的社会性规制研究[5]，同时考虑数据的可获得性，从环境保护、公共安全、社会公平与稳定方面，分别选取建成区城市绿化覆盖率、交通事故发生数、社会保险参保人数进行衡量。

（二）指数的生成方法、计算公式和权重生成

对于指数的生成方法与数据处理，先对单个指标的考核时空范围内的最大值和最小值分别赋值为10和0，根据每一年某个地区的具体取值确定其在0与10之间的指标得分，形成与该指标对应的单项指数。再由属于同一方面的几个指数通过熵权法确定权重，按照计算所得的权重合成一级指标。最后，由一级指标按照同样方法合成政府监管、城市公用事业市场化两个总指数。

指标得分的计算方法：根据数据数值高低与各指标之间的理论关系，计算指标得分的公式可分为以下两类：当指标数值正向反映各指标，即原始数据越高，所对应的指标水平越高时，指标的得分采用公式（1）进行计算;当指标数值反向反映各指标，即原始数据越高，相应的指标水平越低时，则采用公式（2）进行计算。

第i个指标得分：Vi-VminVmax-Vmin×10（1）

第i个指标得分：Vmax-ViVmax-Vmin×10（2）

其中，Vi是面板数据第i个指标的原始数据。Vmax是考察的年份及地区第i个指标相对应的原始数据中的最大值，Vmin为相对应的最小值。经过上述处理，各项数据已经去量纲化，具有横向比较的条件;同时，指标得分与指标水平的高低正相关。即得分越高，指标水平越高;反之，指标水平越低。

本文使用2010-2017年全国31个省市的面板数据，市场化指数使用樊纲和王小鲁（2018）测算的市场化指数，其他数据均来自 2011-2018年《中国统计年鉴》，并在此基础上经整理获得。指标的权重使用熵值法[6]来确定，熵值法的核心在于通过基础指标的变异性来衡量其相对地位。即数据的离散程度越小，其包含的信息量较少，对综合评价的影响越弱，故而在整个指标体系中赋予该指标较小的权重。基于客观原始数据，本文选用熵值法来确定各指标权重，并据此合成综合指数对政府监管与城市公用事业市场化进行量化，以便反映基础指标的实际情况，为耦合协调分析提供综合指标。

计算指标的比例：Pij=xij∑ni=1xij。

计算第j个指标的熵值：ej=-1lnn∑ni=1Pij×lnPij，（ej0）。

计算第j个指标的权重：Hj=1-ej∑mi=1（1-ej）。

指标体系及其权重如表1所示。

（三）耦合相关性分析

“耦合关系”是指两个及以上系统相互关联、相互影响之间的关系，本文通过耦合度模型和耦合协调发展模型来分析政府监管和城市公用事业市场化水平的相关关系。耦合度模型可以体现两个系统间互相作用的程度，耦合协调发展模型可以对二者的协调发展水平进行有效分析。

本文涉及政府监管与城市公用事业市场化水平两个系统，采用二位的耦合计算公式：

C=U1×U2/U1+U221/2

其中，C为耦合度C∈（0，1），U1、U2分别为政府监管水平和城市公用事业市场化水平。C距离1越近表明政府监管与城市公用事业市场化互动作用越强;反之，C距离0越近意味着政府监管与城市公用事业市场化互动作用越差。如果C=1说明两者强相关、良性发展，而C=0表明二者无关。从区间分布来看，一般认为 C∈0，12为拮抗， C∈12，1为耦合。

耦合协调发展模型的表达式为：

T=α×U1+β×U2，D=C×T1/2

其中，T为两个系统的综合协调指数;α和β分别为政府监管与城市公用事业市场化水平的贡献度，二者对于城市公用事业发展具有同等重要意义，故而α=β=0.5;D为耦合协调度，C∈（0，1），D越大说明地区内两者协调发展情况越好，反之亦然。根据王淑佳等的研究[7]，本文将耦合协调度划分为10个等级，见表2。

（四）結果分析

1.全国经济性规制与社会性规制水平。以标准化处理后的各省市经济性规制、社会性规制指标的均值来表征各年的全国经济性规制与社会性规制水平，并进行纵向比较（如图1所示）。2010年以来我国的经济性规制呈现逐渐放松趋势，社会性规制则不断加强;经济性规制的放松趋势，从最开始的陡然下降趋势到逐渐平稳，再到近几年的进一步快速下降趋势，也在某种程度上体现出我国政府监管的不断试错和阶段性成熟;社会性规制则随着现实生活中人们对公用产品和服务的质量要求不断提升，而呈现出平稳且有不断加强的上升趋势。但是，现实中仍存在大量的经济性监管的“越位”与社会性监管的“缺位”现象，需要进一步研究。

2.城市公用事业市场化水平与政府监管的耦合水平。通过计算31个省市的城市公用事业状况， 发现市场化水平与政府监管耦合协调度普遍较低，虽然各省市的耦合协调度呈逐渐同步上升趋势，协调度仍普遍集中在0-0.1区间范围内（见表3），根据耦合协调度等级的划分仍然属于极度失调。

目前，耦合度普遍集中在0.4-0.5区间（见表4），处于拮抗阶段。从总体上看，由于各省市的基数相差较大，同步上升的协调度并没有从实质上改善各地区城市公用事业市场化水平与政府监管结构严重失调问题，提升各省市城市公用事业市场化水平与政府监管的耦合水平仍有较大的空间。

三、市场化与政府监管耦合发展的原因分析

我国城市公用事业在供给侧层面暴露出的一系列问题多是政府监管能力缺失、监管质量低下的外在表现，主要是没有现代意义上的政府监管。

1.经济性监管的“越位”与社会性监管的“缺位”并存。在经济性监管中，各地对进入监管和价格监管类可以人为形成垄断租金且可快速收到成效的监管手段较为热衷，而对质量监管的关注度却明显不足，突出反映在消费者对频繁变动的价格和低质的公共产品和服务的不满。此外，宏观调控的泛化导致经济性监管越位，时常还带有微观干预的色彩，由此导致经济性监管侵害微观经济自由，损害经济效率。在社会性监管领域，虽然监管体系中也包含大量社会性监管，在实际执行中常常以经济性监管为主要手段，而将旨在增进广义社会福利的各项社会性监管束之高阁，尤其是在公用事业领域仍存大量监管空白。

2.改革缺乏协调性、系统性，政府监管体系内部结构性失衡。由于在公用事业改革实践中缺乏顶层设计，监管主体、监管客体、监管手段与监管政策之间经常难以有效调和，政府监管体系内部呈现监管总量失衡与监管结构性失衡，导致公用事业市场化改革陷入难以有所作为的“胶着”状态。

其一，监管机制的频繁变动与升级对监管体制调整和监管法律制度更新速度提出更高要求。尽管先进激励性监管手段的引进不可小觑，但机制先行的背后却未按财产组织结构、市场结构和企业治理结构改革对应调整传统的行政管理体制安排，相应程序化和规范化的法律制度建设滞后，尚未完全实现“政企分离”“政监分离”的政府职能部门仍是“操新刀走老路”，导致特许经营项目的推进面临诸多掣肘。

其二，监管体制、监管法律制度的改革绩效取决于监管机制改革的供给能力。在城市公用事业市场化进程中，监管体制调整和法律制度建设在设计与实践运行中科学性不足，缺乏本土化考量的监管机制成为制约我国城市公用事业市场化改革的硬伤。对先进监管机制的供给不能单纯依据市场化需求而对政府角色进行单向转变，或将政府监管体制设计与法律制度安排视为市场机制的拾遗补缺者，而应综合衡量城市公用事业发展的现实需求与政府实际供给能力，以此决定市场化的限度和具体的改革方式，防止改革进程和结果的失控以及应对突发事件的能力被过度削弱。

其三，监管体制改革是承载监管机制与监管法律矛盾运动的“桥梁”，但以“经济分权”为特征的行政分权体制常常致使“政企联盟”成为“常态”，地方政府与垄断厂商经常以权责不清晰为由相互推诿，不仅导致监管机制实施不畅，也造成国有经济监管缺位;政府监管时常以行政命令的方式取代法律的权威，造成城市公用事业改革陷入“一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈。

四、推进城市公用事业市场化改革与完善政府监管体系的建议

结合我国城市公用事业市场化与政府监管面临的各种结构性困境以及二者在耦合互动方面的缺失，建议从以下几方面着手加大改革力度。

1.选准城市公用事业供给侧结构性改革的微观突破口，增强城市公用事业竞争性领域简政放权力度，鼓励民间资本为政府“补位”，促使国有企业与私人企业公平竞争。具体而言，要明确国有企业的功能和定位，优化国有企业的股权结构，规范政府与国有企业的关系，为非公有制经济发展创造良好的政策环境。深化市场准入监管改革，支持民营企业和外资企业等非公有制企业通过参股、控股或并购等形式，依法参与城市公用事业国有企业的改制重组，更多发挥市场机制作用[8]。

2.找准城市公用事业供给侧结构性改革的着力点，确定结构分拆的“合理性”与“适度性”，充分重视新基建在推动城市公用事业发展的作用。增强政府宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等应有职能，特别是增强政府进行顶层设计的能力，为城市公用事业发展提供良好的制度环境。

3.完善政府监管体系，提升政府治理的水平和能力，从监管机制、监管体制、监管法律制度将三者有机统一、通盘考量，实现改革互动与功能耦合。在监管机制方面，综合运用市场准入监管、价格监管、质量监管、投融资监管及激励性监管机制，进一步降低市场准入壁垒和完善企业退出机制。在监管体制方面构造相对独立、权威、高效的监管主体，要破除长期实施的行政性监管方式，合理配置监管权，构建监管机构的再监督结构，实现监管的“公开透明”。在监管法律制度建设和完善方面，应注重为监管机制的有效实施和监管体制的稳定运行提供法律保障，并实行激励约束相容的监管质量评价制度，实现各要素的相互协调与相互制约，以提升监管质量为目标，完善政府监管体系，不断提升政府治理的水平和能力。

参考文献：

[1] 王俊豪.中国特色政府监管理论体系：需求分析、构建导向与整体框架[J].管理世界，2021（2）：148-184.

[2] 郭凯明，潘珊.新型基础设施投资与产业结构转型升级[J].中国工业经济，2020（3）：63-80.

[3] 刘佳丽，谢地.PPP背景下我国城市公用事业市场化与政府监管面临的新课题[J].经济学家，2016（9）：42-49.

[4] 王俊豪，等.中国城市公用事业民营化绩效评价与管制政策研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013：89.

[5] 樊慧玲.基于主成分分析法的政府社会性规制的绩效测度[J].广西经济管理干部学院学报，2010，22（2）：38-45.

[6] 郭亚军.综合评价理论、方法及拓展[M].北京：科学出版社，2012.

[7] 王淑佳，孔伟，任亮，等.国内耦合协调度模型的误区及修正[J].自然资源学报，2021，36（3）：793-810.

[8] 杨贵军，程颖慧.高质量发展目标下规范政府投资行为研究[J].理论探讨，2019（6）：107-113.

Marketization of Urban Public Utilities and the Dilemma of Government Supervision：

Coupling Interaction Analysis based on 2010-2017 Statistical Data

LIU Jia-li1，2，RONG Chui-qing2

（1. China Center for Public Sector Economy Research，Jilin University，Changchun 130012，China;

2. Institute of Economics， Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Since China entered the “new normal”， the field of urban public utilities is facing a huge and real contradiction between demand and structural insufficient supply. Insufficient demand is only the appearance， while mismatch between supply and demand is the essence.Based on the data of China Statistical Yearbook 2010-2017， this paper analyzes the structural difficulties and coupling interaction between the marketization of urban public utilities and government supervision in China by using coupling degree model and coupling coordinated development model.It is found that although they have a certain degree of correlation effect， the coupling co scheduling is at a low level， and the linkage mode has not been established; the structural problems exposed in the market-oriented reform of urban public utilities are not supported by the synchronous and effective regulatory system reform， which is the main reason why the market-oriented reform of urban public utilities in China once stagnated.Therefore，we should take the coordinated promotion of market-oriented reform and government supervision reform as the focus，take reshaping the government supervision system and improving the quality of government supervision as the core of reform，reconstruct the mechanism， system and institutional arrangement of government supervision， re-examine the structural dilemma between market-oriented reform and government supervision， and strengthen the functional coupling and reform interaction between them，to make up for the “short board” of the mismatch between the development demand of urban public utilities and the supply of government supervision as soon as possible， and fully release the endogenous power of the development of urban public utilities.

Key words：urban public utilities; the structural reform of supply-side; government supervision system; coupling

（責任编辑：关立新）