浅谈城市安全风险治理工作的问题、形势与挑战

文、图／应急管理部信息研究院 刘璐 林永明 袁广玉

我国安全生产处于脆弱期、爬坡期、过坎期，城市系统越发复杂，突发事件的连锁反应、叠加效应越发凸显，城市安全风险治理工作面临挑战。目前，各地区各部门在开展城市安全风险治理工作中不同程度地存在以下问题。

项目组进行创建工作解读

安全风险研判意识淡漠，缺乏系统性把握

近年来，一些城市生产安全事故接连发生，归根结底就是城市安全风险底数不清、责任不明、措施不力所致，暴露出城市安全风险研判意识淡漠，缺乏对风险结构的超前、系统性把控，风险管理盲目、碎片化，工作中往往“头痛医头、脚痛医脚”，甚至“一人有病、全家吃药”，形成了被事故牵着鼻子走的工作常态。部分城市对本辖区九小场所、高层建筑、桥梁隧道、老旧房屋、尾矿库、渣土受纳场风险和隐患底数不清、责任不明，对存量风险和潜在新增风险缺乏系统性把握，无法有的放矢开展风险和隐患治理整改。一些地区和部门风险隐患排查流于形式、浮于表面，对风险管控只停留在政府文件或领导讲话层面，没有实质性推进措施，一些部门2～3年才开展一次风险隐患排查行动，影响了风险隐患治理整改的时效性。一些企业开展安全风险管控工作只为应付检查，只要求“通过验收就行”，部分企业主要负责人甚至不清楚企业的主要风险，未组织构建安全风险分级管控体系，对本企业的重大风险的类型、存在部位、需采取的管控措施等说不清。

城市安全风险治理是一项系统性、基础性、全局性工作，需要立足全局，系统谋划，将安全风险治理理念融入城市规划、建设与管理处置各个环节各个领域。一些地区缺乏风险“超前防范、关口前移”意识，在以“防风险”为前提优化居民区、商业区、产业园区以及其他城市功能区的空间布局方面意识淡漠，一些地区城市高层建筑、轨道交通、电力燃气等基础设施风险管理制度体系尚未建立健全，抵御城市运行风险能力十分薄弱。一些部门或企业内部风险监测预警系统建设不完善，应对和处置突发事件办法不足，亟待形成职能优化、协同高效、权责明确、运转灵活、处置得力的风险治理机制。天津港“8·12”特别重大火灾爆炸事故、山东青岛“11·22”输油管道爆炸特别重大事故、江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故都暴露出企业安全风险研判意识不强、控制性规划把关不严，工程设计与安全措施不合理、缺乏针对性管控措施等问题。贵州公交坠湖事件的发生，反映出城市安全风险管理要坚持防范与处置并重，织密织紧安全防护网、过程链，既要做好驾驶员身体、心理健康事前风险评估研判，也要建立健全企业内部风险监测预警和救援处置体系，通过安装公交线路跟踪、卫星定位和防碰撞监测预警设备和行为智能识别技术等现代化风险治理手段，对潜在安全风险早发现、早预警、早处置，确保潜在的风险无机可乘。

配套法规标准不健全，基础理论研究薄弱

现行安全生产法律法规对于事前防范的规定较少，虽然新修订的《安全生产法》把加强事前预防、强化隐患排查治理纳入其中，但相关条款规定仍然不够详细具体，对有关违法行为的处罚力度仍然较轻，无法有效推动企业真正落实风险源头管控措施。很多基础理论研究相对薄弱，现行法律法规和标准规范也没有对安全风险的定义进行准确界定，一些部门和企业对安全风险的概念、风险与隐患的区别和联系、风险分级和管控方法等认识程度深浅不一、缺乏统一的理论厘清。部分行业领域关于重大风险和重大隐患判定标准不明确，在风险分级标准、体制构建流程上缺少顶层设计，无法指导企业科学排查风险隐患、落实分级管控措施。亟待进一步完善相关法律法规，确保城市风险治理在法治轨道上进行。

把握安全风险能力不足，重点工作落实不到位

要做好城市安全风险治理基础性工作，首先要学深悟透、融会贯通城市安全风险治理体系内容和标准，具备精准把握安全风险的能力，一些地区或部门在指导实践工作中，对本地区本行业领域重大安全风险认识不清，工作缺乏时效性和科学性，致使一些企业难以准确、客观、全面辨识企业存在的安全风险，部分管控措施“挂空挡”。有些地区化工园区备案以来，一直未按照《化工园区安全风险排查治理导则》相关规定开展整体性安全风险评估。有些地方政府领导干部对功能区风险评估、应急准备能力评估体系置若罔闻，无从下手，个别重点工作部署“简单化”“一刀切”，一些地区甚至要求省内所有化工园区和企业在10天内完成安全风险精准化排查评估，部分园区和企业以台账应对检查，在执行中大打折扣，极大程度影响了两个导则（《化工园区安全风险治理导则》《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》）的实际落实效果。一些地区和部门虽然开展了安全风险分级管控工作，但认为主要是应急部门的事，应急部门单打独斗，统筹乏力，全员参与不足，未建立起政府主导、市场主体、社会主动的安全风险治理“共同体”，全域安全风险管控与隐患排查治理“两道防线”构筑不牢固，风险管控不得力。

科技支撑引领作用不强，现代化治理水平不高

项目组召开工作调度会

城市化带动产业集聚，城市建设、交通枢纽、油气输送、危房改造、人员密集场所、地下空间等安全风险日益凸显，运用现代化风险监测预警手段对城市建筑和道路桥隧、市政管线等基础设施和人密客流存在的潜在风险实施精细化管理和智能监测，以技防代替人防，是构建现代化城市风险治理体系的必然选择。城市安全风险治理是一个动态的、持续的过程，必须利用信息化技术实现对风险和隐患的动态分析和实时监控。目前，多数城市在围绕城市电梯、供水、供热管网等城市生命线系统风险排查方面仍然依靠传统通信、人检手段，依托物联网、云计算技术手段统筹整合风险大数据，建立城市风险运行中心，实现风险信息“一网统管”的还仅限于北上广等一线城市，而在地级市、直辖市所属行政区划层面尚未打开局面。部分地区和企业危险化学品“两重点、一重大”企业安全风险监控系统和监测预警平台尚未建立健全，一些高危企业重要风险部位和工艺环节信息化风险监测系统平台和设备仪表安装率达不到100%，建筑施工现场安全风险监测系统和装备未能达到全覆盖，人员密集场所、大型群众活动等大客流监测预警系统平台尚未建立健全，对城市山洪、森火、内涝、地质塌陷等自然灾害的监测预警多停留于人防死守、导致风险隐患排查不全面、不充分，一些城市先试先行基于北斗遥感等现代化风险监测预警手段成功化解了城市自然灾害风险，但在全国还未得到全面推广和应用。亟待加强大数据、云计算、物联网等科技手段在城市风险治理中的运用，打造基于智能感知技术的实时风险监测、响应、处置系统，通过实时采集、研判、处理，实现城市风险要素数字化和孪生化，真正实现城市安全风险治理能力现代化。