西南高山风电场水土保持设施自主验收存在问题与实践建议

谭海燕，卢喜平

(1.成都南岩环境工程有限责任公司，成都，610031；2.四川省水利科学研究院，成都，610072)

引言

习近平总书记站在党和国家事业发展全局的战略高度，多次强调和阐述“绿水青山就是金山银山”理念[1]，深刻揭示了生态环境保护的重要性。由于现阶段大量的开发建设，给水土资源造成严重破坏，需要加强水土保持工作的开展[2]。近年来在水土保持地方性配套法规建设、方案审批、跟踪检查、验收管理、行政执法、监管改革等领域均取得了新的成绩，但与新时期新要求相比也存在建设项目水土保持“三同时”制度落实不全面、监管部门执法力度不够等突出问题[3]，特别是在水土保持设施行政验收转变为建设单位自主验收后，水土保持验收越发严格与透明，验收难度加大，水利部及四川省水行政部门均陆续出台多项文件通知，以规范生产建设项目水土保持设施自主验收标准和程序、加强水土保持事中事后监管力度[4]。

我国风电项目的建设随着国家经济社会的发展及用电需求的增加而不断增多。目前四川省已建成的风电项目经济效益好，可开发风能资源较丰富，但四川可装机密度在高原、山地等地区，主要集中于四川省南部的凉山彝族自治州、北部的阿坝藏族羌族自治州、广元市，大部分为高山风电场项目，建设中存在较大面积的土地开挖扰动破坏，造成一定程度的水土流失。而高山风电场项目水土保持设施在验收中经常存在资料验收不合格和现场验收不达标等情况，给该类项目水土保持工作的开展带来影响。本文在总结高山风电场项目水土流失特征和防治重点、难点的基础上，结合工作实践及相关文件，探讨该类项目水土保持设施验收的常见问题，分析相应的解决思路及解决措施，以期为生产建设项目水土保持设施自主验收工作高质量开展和相关人员提供有益参考。

1 高山风电场项目水土流失特征

风电场项目为典型的点线结合工程，高山风电场不同于平原风电场，一般布置在山地之间，场地有着较大的落差度，风机点位沿山脊走向布置，具有距离长、布局跨度大、扰动破坏地表植被及土地面积大、开挖回填方量大、取弃土(渣)多等特点。

高山风电场项目水土流失防治区一般划分为风电机组(含吊装场地)工程区、集电线路工程区、道路工程区、弃渣场区、施工场地区等5个防治分区，各防治分区工程特点及水土流失特征见表1。

表1 高山风电场项目水土流失防治分区工程特点及水土流失特征

高山风电场项目水土流失防治措施体系一般为水土保持工程措施、植物措施和临时措施相结合的生态恢复体系(见表2)。

表2 高山风电场项目水土流失防治措施体系

2 高山风电场项目水土流失防治重点及难点

高山风电场项目所在区域山高坡陡，沟壑纵横，地势复杂，水土流失严重。在施工期间，工程开挖和填筑、建筑材料堆置及机械碾压等施工活动破坏了原稳定地貌和植被，扰动土体结构，改变了现状地形，开挖面、松散裸露面无植被覆盖，土地抗蚀能力降低，在风力、水力等侵蚀作用下水土流失增强，因此，施工期是水土流失防治的重点时段。工程施工结束后，地表扰动基本停止，因施工引起水土流失的各项因素逐渐消失，水土流失将明显减小，一般采用植物生态措施对裸露面进行恢复，由于高山风电项目所处位置为高寒山区，占地区植被恢复不易，后期植被恢复需在3年以上才能逐步稳定，达到较好的水土保持效果，因此自然恢复期仍存在一定程度的水土流失，故施工前原生灌丛、表土保护及运行期植被管护也尤为重要。

风电工程建设存在大面积土地扰动，风电机组(含吊装场地)工程区场地平整将形成裸露开挖面，道路工程路基开挖、填筑形成高陡边坡，表土、回填土的临时堆存及弃渣堆放形成松散土石方堆积体，受降水及人为影响，极易发生水土流失，填筑料滚落将扩大建设区影响范围。故道路工程区、风电机组(含吊装场地)工程区、弃渣场区为水土流失防治的重点区域。集电线路工程及施工场地产生的水土流失量较小，但其施工造成的水土流失也不可忽视。

根据高山风电场项目水土流失特点及成因，分析总结出水土流失防治重点及难点见表3。

表3 高山风电场项目水土流失防治重点及难点分析

3 水土保持设施自主验收存在的问题

水土保持设施验收由各级水行政主管部门行政验收转变为项目法人进行自主验收以后，参与验收工作的相关各方职责和角色发生了很大变化，对相关各方都提出了严峻考验。由于自主验收是一项新的改革措施，大家都没有经验，笔者在开展西南高山风电场项目水土保持设施自主验收工作时，在资料验收和现场验收中时常会遇到以下问题。

3.1 资料验收中的问题

3.1.1 建设资料的问题

高山风电场项目属于线性工程，水土保持方案设计一般在可研阶段，后续设计中风机点位、集电线路、道路走向和弃渣场位置均会发生变化。由于参建单位水保意识的缺乏，存在工程开工前，未按要求进行设计交底，水土保持方案发生重大变更而未履行变更手续的问题；工程建设中，对地方水行政主管部门监督检查不重视，无检查意见回函文件的问题；工程完工后，临时用地移交手续不完善等问题。

3.1.2 设计资料的问题

项目主体工程发生变更后，设计单位存在未及时开展水土保持变更说明和后续专项设计的问题。当实际与设计脱轨时，施工单位存在未结合批复的水土保持方案设计及时申请设计变更的问题。

3.1.3 施工资料的问题

高山风电场项目受季节气候影响一般都分期分段施工，施工工期较长，存在施工原始资料(用地手续，土石方量，水土保持措施实施记录，草籽、苗木等采购、检疫手续等)缺失的问题。

3.1.4 监理资料的问题

高山风电场项目水土保持措施隐蔽工程和临时工程较多，验收中存在水土保持监理受制于主体监理，导致水土保持措施单元、分部、单位工程验收不及时，监理记录及过程资料不规范或不完善等问题。

3.1.5 监测资料的问题

高山风电场项目施工工期长、扰动范围广，距离长、点位布局跨度大、气候变化无常，对监测要求较高。出现监测单位工作开展不到位，监测记录及过程资料不完善，监测开展滞后，原始数据缺失，数据不准确等问题。

3.1.6 其他问题

高山风电场项目参建单位较多、资料庞杂、施工工期长，加之新老政策变化更替，存在建设期间原始资料移交及存档不完善的问题。

根据新规，水土保持设施验收责任主体发生转变，验收方式的改变使得各参建单位职责也发生一定变化。新规出台后，各参建单位对新规的认识不足，对自己的责任和义务分辨不清。部分单位仍从服务合同的角度定位自身职责，根据合同要求单向地以通过验收为目的，仅为建设单位办事，无法公正、客观地进行评价。

3.2 现场验收中的问题

现场验收主要包括水土流失防治责任范围、水土保持措施及效果、水土保持措施质量的验收。目前，仍有参建单位在工程建设中存在“重主体，轻水保”[5]的思想意识，导致无法顺利通过水土保持设施现场验收。

3.2.1 水土流失防治责任范围验收中的问题

高山风电场项目受地形影响，开挖回填土石方量较大，特别是道路、弃渣场和吊装区域会有高陡边坡形成，存在边坡防护及排水措施不到位，导致松散土石往下滑落，对边坡下方的林草地造成影响，扩大施工扰动范围的现象(如图1)。

图1 水土保持措施不到位，导致施工扰动范围扩大

3.2.2 水土保持措施及效果验收中的问题

工程建设中，由于各参建单位管理不到位，导致实际施工与设计脱节，水土保持措施体系不完整(如图2)，不满足实际水土保持要求。

图2 弃渣场未实施拦挡、排水措施

因高山风电场项目区域气候条件差、植被品种单一、土层薄、灌丛草甸层的形成时间长。而施工单位只注重工程进度，忽略了施工前的表土及灌丛剥离保护，导致后期植被恢复难度加大。

3.2.3 水土保持措施质量验收中的问题

工程建设中，存在未遵循“三同时”原则，临时措施不到位，工程及植物措施未按图施工，随意降低设计等级(如：浆砌石挡墙变更为干砌石挡墙，浆砌石排水沟变更为土质排水沟，恢复林草地变更为恢复草地等)，导致水土流失防治效果不达标，无法保证其水土保持功能长效发挥。

4 提升水土保持设施自主验收质量的措施及实践建议

验收体制改革后，生产建设单位对验收工作不熟悉(如要担当自主验收主体责任的定位不明确，不太了解水土保持法律法规、规范性文件的规定和要求，不懂国家的水土保持系列标准，对验收程序、验收的关键工作不熟悉等)，第三方机构对自己的定位把握不准，一些水行政主管部门尚未转换定位等问题都影响水土保持设施自主验收的质量和效率。笔者通过高山风电场项目水土保持设施实践总结，建议从以下方面进行提升和改进。

4.1 各参建单位应快速转变观念，提高水土保持意识

各参建单位应加强水土保持法律法规文件的学习、培训及宣贯。特别是建设单位应当积极转变观念，提高水土保持意识，统筹考虑自身职责与义务，做好水土保持全过程管理，保障验收工作高质量开展，可邀请当地水行政主管部门或水土保持行业专家、机构专业技术人员对项目各参建单位相关人员进行培训，实时传播新政策新规范。水行政主管部门要快速转换定位，由主动组织验收变为事后核查，强化过程监管和行业管理。

水土保持服务单位应独立、实事求是、尽职尽责地开展工作，保证客观、公正性，对材料的真实性、结论负法律责任[6]。目前，多数水土保持服务机构仅从经济合同的角度，认为其职责只是让该项目通过水土保持验收，因而难以做到独立、客观、公正。对验收报告编制过程中的查阅资料、现场复核、数据核查等工作掌握得不全面、不规范，编制的自主验收报告要达到水利部相关示范文本的要求和深度还有较大差距。这就对水行政主管部门的监管和自主验收核查提出了更高的要求，需在日常监管和核查中严格落实《水利部办公厅关于实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度的通知》(办水保〔2020〕157号)要求，规范验收质量。

4.2 及时开展水土保持监测、监理和验收工作

随着水土保持设施验收越发严格与透明，验收方式的改变给建设单位带来了巨大的困难与挑战，建设单位应在项目开工前委托并组织有专业能力的水土保持监测、监理单位及时入场开展相关工作。在工程建设过程中，要接受监测、监理单位提出的问题和建议，并按期整改完善。

同时，建议尽早委托验收报告编制单位，让其参与到工程建设过程中，为后期验收工作的顺利开展打下基础。建设单位要切实落实《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保〔2017〕365号)要求，严格遵循水土保持标准、规范、规程确定的验收标准和条件，组织第三方机构编制水土保持设施验收报告，保障水土保持设施自主验收工作的高质量推进。

4.3 强化水土保持后续设计

高山风电场项目水土保持设施验收的依据是批复的水土保持方案及后续的水土保持设计资料，水土保持后续设计应与主体工程设计同步，避免出现实际施工与设计脱节。

4.4 构建完善的水土保持管理体系

水土保持管理工作为工程建设管理工作的主要内容之一[7]，风电项目建设单位在水土保持工程建设中，应建立“建设单位负责，监理单位控制，施工单位保证，相关部门监督”相结合的质量管理体系，制定严格的质量管理规章制度，以合同形式对监理单位和施工单位提出质量要求。建设单位可将水土保持设施验收纳入各参建单位考核体系，督促各参建单位建立健全相应的档案及管理制度，加强沟通与协调，做好资料的顺利交接工作。

4.5 做好表土及原生植被保护，加强水土保持设施后期管理维护

高山风电场项目表土及原生植被的保护是后期植被恢复的关键，设计阶段应做好土壤和植被种类的调查，选择当地适生的品种，建议针对性地对绿化工程进行专项设计。施工时，合理安排施工时序，做到“边破坏、边恢复”，将后期施工区域剥离的表土、植被直接运至前期施工范围内需绿化的区域进行恢复(如图3)。

图3 道路边坡实施原生植被就近移栽恢复

在运行期间，运行管理单位应对水土保持设施运行情况进行不定期巡查，特别是高陡边坡的挡防、排水工程运行和植被恢复情况。对弃渣场要定期进行稳定性监测，如发现不稳定的迹象，应及时采取工程防护等措施进行处理，避免发生水土流失灾害性事件。

4.6 管理部门加大监管力度，建设单位积极配合

水行政主管部门的监督检查可以有效地推进水土保持监测和监理工作，促进水土保持临时措施的实施，同时可以有效地推进水土保持设施验收[8]。水行政主管部门要加强事中事后监管，确保水土保持各项工作落到实处[9]。

水土保持设施验收后，运行管理单位应继续与当地水行政主管部门配合，搞好水土保持设施运行期的管理和预防监督保护工作，巩固水土保持建设成果。

5 结语

高山风电场项目是极易产生严重水土流失的生产建设项目，其水土流失特征具有地表扰动剧烈、扰动范围大、周期性长、恢复难度大等特点，因此开展高山风电场项目水土保持措施体系实施和水土保持设施验收对减少项目建设带来的水土流失，保护生态环境具有重要意义。验收体制改革后，生产建设单位(项目法人)是水土保持设施验收的主体。为顺利保质保量完成水土保持设施验收，保证主体工程按期投产使用，水土保持措施发挥长效作用，建设单位应提高水土保持意识，充分落实“三同时”制度，接受水行政主管部门的核查和监管。同时，各参建单位水土保持管理部门作为工程水土保持工作的主要责任机构和执行机构，应严格履行自己的职责和义务；第三方技术服务机构应准确定位，本着独立、客观、公正的原则，开展调查、分析和评价，作出准确、真实的结论，为自主验收工作提供客观真实的技术资料；地方水行政主管部门应强化监督检查职责，做到“强监管，优指导”，落实“放管服”政策，督促生产建设单位落实水土保持设施验收和管理维护主体责任。各部门各司其职、协同工作，这样才能提升高山风电场项目水土保持工作质量，为“绿水青山就是金山银山”理念的践行贡献水保力量。