浅谈欧盟－非洲卫星导航合作发展历程及经验

陈博洋 翁艳云 刘欣路（ 北京外国语大学阿拉伯学院， 中国交通通信信息中心）

1 引言

欧盟-非洲卫星导航合作作为欧非数字和空间技术领域合作的重要组成部分，自1999年欧盟委员会宣布启动“伽利略”（Galileo）计划以来，非洲便是欧盟卫星导航战略规划中的重要合作伙伴。长期以来,欧盟通过资金援助、技术支持、应用开发、教育培训等多种方式，致力于提高“伽利略”系统及欧洲“地球静止导航重叠服务”（EGNOS）系统在非洲大陆的影响力。

回顾欧盟-非洲过去20年卫星导航合作发展，经历了三个阶段，从最初的邀请非洲国家参与“伽利略”系统建设，到研究“伽利略”系统和EGNOS系统引入非洲，再到推动基于EGNOS的非洲星基增强系统（A-SBAS）建设，欧盟凭借着EGNOS覆盖非洲的优势，深耕多年，合作成效显著。

“伽利略”系统是联合国认可的四大全球卫星导航系统之一，欧洲EGNOS系统是欧盟开发建设的星基增强系统，广泛开展“伽利略”系统及EGNOS系统的国际合作符合“伽利略”系统全球属性，支撑“伽利略”系统全球化发展，提升其国际影响力，同时欧盟-非洲卫星导航合作契合欧非伙伴关系“数字化转型”的内涵和定义，符合欧盟与非洲各方利益，通过空间技术合作增强欧非政治互信，助力欧盟倡导的欧非平等合作伙伴关系构建。

2 合作起步时期（1999－2010年）

欧盟与非洲卫星导航合作始于20世纪90年代末期，自1999年欧盟委员会宣布启动“伽利略”系统建设以来，非洲便是欧盟卫星导航战略规划中的重要合作伙伴。这一时期欧非卫星导航合作主要通过双边机制开展，为推动“伽利略”系统建设，欧盟邀请具有一定航天技术基础的非洲国家参与“伽利略”公私合作伙伴关系，并与部分非洲国家就共建“伽利略”系统开展合作对话，支持非洲国家开展“伽利略”系统及EGNOS系统测试验证、技术培训和应用研发等，为后续欧非深化卫星导航合作奠定了良好的基础。

欧盟邀请非洲国家参与“伽利略”系统建设

1999年2月，欧盟委员会宣布启动欧洲导航卫星系统“伽利略”计划，旨在维护欧盟自身主权与安全，摆脱对美国GPS系统的依赖。根据1999年10月欧盟委员会发布的《伽利略：让欧洲参与新一代卫星导航服务》公告，基于对“伽利略”系统的战略定位、合作对象、系统选择、资金来源和组织架构的统筹考虑，欧盟将采用公私合作伙伴关系运作模式，邀请私营企业及其他国家共同参与“伽利略”系统建设，以增加对“伽利略”系统的资金支持，实现效益最大化。在此基础上，2001年5月，欧盟与包括阿尔及利亚、埃及、摩洛哥和突尼斯等非洲国家在内的地中海联盟成员国成立了全球卫星导航系统工作组，开展共建“伽利略”系统对话。2002年，第五届欧洲-地中海国家部长级会议通过的《欧洲-地中海伙伴关系战略执行计划（2002－2006）》，将卫星导航作为欧洲-地中海伙伴关系的优先执行内容；2003年，欧盟宣布将EGNOS系统并入“伽利略”计划，强调将推动EGNOS系统服务范围扩大至非洲地区，并通过卫星导航促进撒哈拉以南非洲的技术引进，服务欧盟对非发展援助政策的实施；2005年，摩洛哥与欧盟签署“伽利略”计划合作协定，成为首个参与该计划的非洲国家。

在这一时期，包括部分非洲国家在内的地中海地区是欧盟邀请参与“伽利略”系统建设的重要力量。同时，在“伽利略”系统及EGNOS系统设计之初，欧盟就高度重视对非洲提供服务。但受“伽利略”核心技术及敏感数据保护、进度延期以及成本超支等原因影响，伽利略公私合作伙伴关系并未持续。2007年，欧盟以对市场的风险误判、欠缺明确分工和有效的公共治理为由宣布终止公私合作伙伴关系,并决议通过公共资金、政府采购和建立专门机构等方式实现“伽利略”系统的国有化，因而各国退出“伽利略”计划。至此，欧盟邀请非洲国家参与“伽利略”系统建设的构想无果而终。

欧盟探索与非洲开展技术合作及系统测试验证

邀请非洲国家参与“伽利略”系统建设构想的终止并不意味着欧非卫星导航合作的结束，非洲作为“伽利略”系统及EGNOS系统重要服务区域，欧盟对与非洲国家开展卫星导航技术合作予以高度重视，其目的是推动“伽利略”系统及EGNOS系统早日对非提供服务，基于此考虑，在这一时期，欧盟积极探索与非洲在卫星导航领域开展系统测试验证、技术及应用合作。

测试评估方面，2005年，欧洲航天局（ESA）分别在南非和肯尼亚进行EGNOS系统测试与演示活动，以对非洲地区EGNOS系统的服务性能展开评估。技术培训方面，欧盟面向非洲国家开展了卫星导航领域的培训班，以增强非洲对“伽利略”系统的了解。2006年，欧盟在比利时布鲁塞尔举办非洲远程医疗讲习班，介绍卫星导航在提供远程医疗服务中的应用。应用研发方面，这一时期欧非围绕医疗应用合作开展了部分尝试。2007年，世界卫生组织、欧洲委员会、欧洲航天局及非洲相关组织成立了基于卫星导航的欧非远程医疗工作组，同年由该工作组提出的撒哈拉以南非洲的远程医疗倡议及相关试点项目获得了欧洲发展基金会的支持。此外，这一时期欧盟对部分非洲国家在内的地中海沿岸国家开展卫星导航合作予以资金支持，2006－2009年，欧洲睦邻政策共计为欧洲-地中海卫星导航项目第一阶段资助450万欧元。

3 常态化合作时期（2010－2015年）

基于前期的合作，欧盟与非洲均认识到开展卫星导航合作对于双方均是互利共赢的。2010年，欧非在《欧非联合战略执行计划（2011－2013）》中明确将共同研究推动“伽利略”系统和EGNOS系统引入非洲，并通过多边协调机制建设、执行机构设立、援助资金支持、具体项目落地等多种形式推动欧非卫星导航进入常态化合作阶段。这一时期，欧非卫星导航合作的主要特点体现为：合作形式从双边协调转向多边协调，合作领域初步聚焦星基增强服务，合作模式进入规范化，这一时期启动的合作项目均以增加非洲对“伽利略”系统的了解和帮助非洲进行星基增强系统建设的准备工作为主，涉及领域和合作内容均有待进一步深化，尚未进入实质性建设阶段。

欧非卫星导航多边协调机制确立

2010年，欧盟委员会与非洲联盟委员会共同发布了《欧非联合战略执行计划（2011－2013）》，同意在欧非联合战略框架下共同研究将“伽利略”系统和EGNOS系统引入非洲，建立欧非卫星导航合作多边协调机制。成员单位包括：联合国非洲经济委员会、非盟委员会、非洲民航委员会、非洲和马达加斯加航空安全局、东非共同体、欧洲航空局、欧洲航空安全局等。2011年，非洲和马达加斯加航空安全局管理委员会会议召开，17个非洲国家对EGNOS系统落地非洲一事予以支持。2014年，欧洲理事会通过提案，正式授权欧盟委员会同非洲和马达加斯加航空安全局就非洲和印度洋的星基增强系统建设项目展开谈判。

2013年，欧盟与非盟在欧非卫星导航多边协调机制框架下，组建EGNOS非洲联合计划办公室（JPO）及JPO指导委员会，分别作为非洲星基增强系统项目执行单位和监督指导单位。JPO指导委员会受欧盟委员会和非盟委员会领导，由欧盟-非加太战略伙伴关系事务负责人、非盟基础设施与能源事务负责人和非盟人力资源与科技事务负责人共同主持工作。指导委员会成员单位包括：国际民航组织、欧洲全球导航卫星系统局、非洲和马达加斯加航空安全局以及东非共同体等十余个国际和地区组织。JPO指导委员会自成立以来，每年举行一次会议，地点位于埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，主要负责对JPO的工作进行监督，并推进其制度化建设。截至2020年，JPO指导委员会已成功举办七届会议。JPO位于非洲和马达加斯加航空安全局达喀尔办事处，主要负责撒哈拉以南非洲EGNOS项目的协调，并加速非洲基于EGNOS系统的星基增强服务开通。目前，办公室由10名来自非洲各国及其他地区的专家组成。

推动欧非卫星导航具体合作项目落地

根据2010年《欧非联合战略执行计划（2011－2013）》，欧盟将在卫星导航领域对非洲提供技术援助，其方式主要包括：人员培训、基础设施建设、应用合作、系统试运行等，以加速基于EGNOS系统的星基增强服务在非落地。2012年，欧盟启动了“支持非洲航空运输和卫星服务应用项目”和“非洲EGNOS应用培训项目”。

“支持非洲航空运输和卫星服务应用项目”由非洲、加勒比和太平洋地区国家集团牵头，非洲和马达加斯加航空安全局和三家欧洲卫星服务供应商负责实施，并获得欧洲发展基金会900万欧元支持。此外，2012－2014年，欧洲睦邻政策又继续为欧洲-地中海卫星导航项目第二阶段资助450万欧元。

“非洲EGNOS应用培训项目”由欧盟委员会与意大利阿卜杜勒·萨拉姆国际理论物理中心共同合作发起，旨在为非洲培训卫星导航专业技术人员，协助非洲尤其是撒哈拉以南地区提高卫星导航技术掌握能力。截至2018年，该项目已向19个非洲国家32名专业人员提供培训，其中10人在EGNOS非洲联合计划办公室任职。

此外，2014年，欧盟委员会出资在突尼斯埃尔贾扎拉科技园设立伽利略欧洲医疗合作办公室，旨在推动地中海南部及东部地区对“伽利略”系统和EGNOS系统的了解及应用合作。

4 合作深化与聚焦时期（2015年至今）

2015年，EGNOS非洲联合计划办公室发布《发展非洲EGNOS服务路线图》，为非洲星基增强系统建设作出总体部署和具体实施方案。至此，欧非卫星导航合作进入深化与聚焦时期。这一时期，欧盟与非洲基于前期合作基础及非洲现实发展需求，同时欧盟也充分认识到其EGNOS服务在非洲广阔的市场前景和与美国GPS等其他系统的比较优势，将在非洲提供基于EGNOS的星基增强服务作为这一时期合作的重点，欧盟与非洲正式启动非洲和印度洋的星基增强系统建设。

部署发展非洲EGNOS服务路线图

2015年，在欧非卫星导航初步合作基础上，出于优化EGNOS系统在非洲服务性能和提升航空安全保障的需要，《非欧联合战略路线图（2014－2017）》明确，将在非洲建立基于EGNOS的星基增强系统。同年，JPO出台了《发展非洲EGNOS服务路线图》（以下简称“路线图”），由欧盟委员会联合非洲及马达加斯加航空安全管理局资助开展星基增强系统建设。路线图主张基于现有合作机制通过区域性组织(如：非洲和马达加斯加航空安全局、阿拉伯民航委员会、欧洲-地中海伙伴关系成员国)建立区域合作框架，协助非洲各国统一引进具有成本效益的星基增强服务，争取在2021－2022年为非洲提供星基增强早期服务，在2028－2030年完成星基增强服务在非洲全面覆盖。

推进非洲和印度洋星基增强系统建设

基于EGNOS的非洲和印度洋星基增强系统，由欧盟委员会授权欧洲航天局发起，并由欧洲全球导航卫星系统局负责执行,旨在提升“伽利略”系统和GPS在非洲和印度洋地区的服务精度和性能。自2015年以来，欧洲全球导航卫星系统局一直与非洲及马达加斯加航空安全管理局紧密合作，为星基增强系统初步部署进行准备。2015年，欧盟在泛非计划框架下启动了非洲EGNOS支持项目，于2014－2020年共提供770万欧元资金用于EGNOS系统在非洲部署，2020年欧盟宣布再提供450万欧元以完成EGNOS服务覆盖非洲的目标。

2018年3月，尼日利亚通信卫星公司（NCSL）启动非洲和印度洋星基增强系统空间段部署。2018年12月，尼日利亚通信卫星公司与泰雷兹-阿莱尼亚航天公司（TAS）签署了合作协议，由后者提供价值约40万欧元的星基增强测试平台对尼日利亚通信卫星－1RL波段有效载荷和现有的地面基础设施进行测试。在此基础上，2019年2月，非洲及马达加斯加航空安全管理局与TAS公司签署了一项星基增强系统开发合作协议，由欧盟-非洲基础设施信托基金会与法国开发署共同出资，并由欧盟委员会和欧洲全球导航卫星系统局提供技术支持，由TAS公司负责星基增强系统专用服务平台建设，并提供星基增强信号。2020年9月，星基增强系统信号投入使用，标志着非洲首个基于EGNOS星基增强系统正式提供公开服务，目前,该信号由尼日利亚通信卫星公司负责运营和管理。

作为星基增强系统建设的重要执行单位，JPO就发展非洲EGNOS服务和建设星基增强系统开展了一系列工作：机制建设方面，先后与东非共同体等非洲地区组织签署多个谅解备忘录并制定相应联合行动计划，共同推进系统建设；技术研究方面，就卫星导航应用领域、市场潜力与经济展开调研，并于2017年引进了星基增强仿真平台Magic-SBAS以进行包括电离层特性在内的技术研究；教育培训方面，先后在基加利、达累斯萨拉姆、布拉柴维尔、金沙萨、科纳克里、阿布贾、坎帕拉、达喀尔和内罗毕举办了19次能力建设讲习班,积极倡导EGNOS系统在非洲应用。

5 欧盟－非洲卫星导航合作的经验

建立多边协调机制，有力推动欧盟－非洲卫星导航合作开展

欧盟-非洲卫星导航合作是欧非合作关系框架下，欧盟支持非洲能力建设的重要体现，通过“多边-多边”机制，注重欧非双方的对等性，一定程度上体现了欧盟宣称的欧非平等伙伴关系内涵，有助于消除非洲国家对欧盟的疑虑与戒心，借助非洲既有的、行之有效的区域合作平台，凝聚多方共识与力量，为欧非卫星导航合作开展提供了强有力的多边机制支撑，提升“伽利略”系统及EGNOS系统在非洲大陆的影响力。同时，双方在该多边协调机制的框架下成立具体执行部门，提供经费支持，实施具体合作项目，使欧非各方的合作利益联结更加紧密，同时也使该合作关系更趋务实与可操作。

聚焦基于EGNOS星基增强服务，发挥比较优势，找准契合方向

星基增强系统通过地球静止轨道LEO卫星上搭载的卫星导航增强信号转发器，有效提高全球卫星导航系统的精度、完好性。欧盟EGNOS系统是目前唯一服务范围覆盖非洲的星基增强系统，使得星基增强服务成为欧盟“伽利略”系统相较于其他卫星导航系统的比较优势。作为亟需导航增强和完好性服务的高价值用户，非洲民航部门对于欧盟EGNOS服务有切实的合作诉求。欧盟对非卫星导航系统推进的成功在于清晰认识到合作契合点，充分发挥基于EGNOS星基增强服务的比较优势，并以此为切入点，有效地推动“伽利略”及EGNOS服务进入非洲。

注重软实力，提升非洲卫星导航专业技术人才水平

欧非卫星导航深入合作离不开人的作用，非洲本土专业技术人才是推动欧非卫星导航合作项目落地及长期运营的重要支撑与保障。欧盟面向非洲围绕卫星导航技术提供了一系列教育培训、信息咨询和技术研讨等软性服务，培育一批非洲本土的卫星导航专业技术人才，减少后续欧非卫星导航合作中不必要的文化冲突、风险损失和成本开销，欧盟所培育的非洲本土专业技术人才在后续欧非卫星导航合作中成为“伽利略”及EGNOS系统在非洲的宣传者、推动者，部分技术人员后续也发展成为星基增强系统项目的践行者和传播者，从而有效夯实了欧盟卫星导航合作落地。