国有企业行使监察权中的难点与对策

李宏

【关键词】国有企业;监察权;对策

【中图分类号】D262.6;F276.1【文献标识码】A【文章编号】1674-0688（2021）07-0156-04

0 引言

2019年8月29日，“广西壮族自治区监察委员会驻广西交通投资集团有限公司监察专员办公室”在广西交通投资集团正式挂牌，标志着广西国有企业纪检监察体制改革迈出了关键一步，党风廉政建设和反腐败工作步入新阶段。区直企业监察专员办公室代表自治区监委在区直国有企业行使监察职能，对自治区纪委监委负责，接受纪委监委领导及驻国资委纪检监察组的指导，查办案件、干部提名考察、履职考核以自治区纪委监委领导为主，这是健全党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化、坚持强化上级纪委对下级国有企业党组织监督的重大举措和制度创新。本文对实施国企纪检监察机构改革及国有企业行使监察权中存在的问题及其对策进行分析。

1 国有企业行使监察权中的问题分析

2018年11月，中共中央办公厅出台了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，规定设立了党委的中央企业，可以保留企业纪委设置，企业纪委书记同时由中央纪委国家监委任命为监察专员，并设立监察专员办公室这一机构，与企业纪委合署办公 [1]。根据《中华人民共和国监察法》第十三条规定，中央纪委派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照权限依法对公职人员提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置 [2]。根据中央这些党内法规文件和监察法，各省市、自治区纪委监委相继出台文件，授予国有企业纪检监察机构监察权。2017年初，广西推进纪检监察体制改革，检察院反贪职能转隶设置监委，至2019年区直企业监察专员办公室设置后，自治区监委赋予区直企业监察专员办监察权的工作迈出了重要的第一步，但从工作实际来看，与改革初衷、形势发展、上级监委的要求还有一定差距，仍然存在一些监察权本体和行权上的问题。

1.1 监察权赋予不对称

改革之前，企业纪委只能执纪，不能执法，执纪手段相对单一。通过立法改革，赋予企业法定监察权，打通了监察全覆盖的神经末梢，区直企业纪检监察机构按照法律规定可以行使监察调查措施，上级纪委监委赋予下级国有企业纪检监察机构处理涉嫌违纪和职务违法的调查权，可以行使除限制被调查人人身、财产权利的调查措施以外的监察权，经审批程序并以上级监委名义可以采取冻结、查封、扣押等限制人身、财产权利措施。虽然在名义上上级监委对国有企业赋予了监察权，但是国有企业目前行使监察权的规范性制度、规范化性文件的建立健全有一个逐步推进的过程，特别是行使监察权的权责清单还不够细化，国有企业纪检监察机构在赋权后不知道监察权有哪些权力、怎么行使、权力的权限边界在哪里;有的企業在拿捏好行使监察权的分寸和尺度上，还不善于从政治角度考虑问题，在采取调查措施时如何正确、规范运用查询、调取等措施还处于零经验、零制度的情况，导致实施监察权赋权不对称，被赋权的国有企业细化行使监察权还缺乏制度性的支撑。

1.2 监察职能工作机制不顺畅

其一，改革之前，区直国有企业纪检工作在机制体制上存在一些问题，比如企业纪委在接受自治区纪委监委领导的同时，也要接受国资委党委、驻国资委纪检监察组、企业党委多方领导，设置监察专员办之后，虽然按照“三个为主”的授权思路，但是在实际工作中其独立性难以得到保障，工作管理机制上由于条块上划分的原因难免存在交叉和重合。其二，国有企业监察专员办与市一级的地方监委的协作配合、贯通衔接缺乏法规规章依据，部分纪检监察组和监察专员办创新实施“室组地”配合模式，即纪委监委处室、派驻国资委纪检组（驻企业监察专员办）、地方纪委监委联合办案模式，但总体上还属于摸索阶段，中央纪委国家监委尚未以党内法规方式明确下来和广泛推广，一些职务违法犯罪案件与地方监委的衔接和移送上还存在不顺畅的地方。其三，国企监察专员办与上级党委巡视机构、国资委外派独立董事、监事会的协调机制，与政府审计部门联动机制、企业内部监督系统的统筹机制，与巡视巡察机构的衔接机制，多方监督，力量较为分散，尚未形成合力，监督工作全面性、覆盖性、高效性不足。

1.3 专职监察人员定位模糊

2016年，广西壮族自治区党委办公厅下发《关于加强自治区直属企业党风廉政建设的若干意见》，按照文件精神，区直企业总部一般设置纪检监察室，并配置4～7名工作人员 [3]。监察体制改革后，虽然企业监察机构从根本上具有垂直管理和派驻的性质，但是企业纪检监察机构的人员没有改变企业的身份和待遇，机构也没有使用派驻的名称，监察人员自身对赋予区直企业监察权的理解和把握存在一些误区和偏差，主观上认为与上级派驻纪检监察机构存在较大工作职能区别，企业纪检监察机构人员身份仍然是企业员工，与纪委监委机关、派驻纪检监察组公职人员身份不同，对于名正言顺行使国家的监察权上还存在顾虑;有的认为《中华人民共和国监察法》中只明确了监察专员依据授权可以行使监察权，企业纪检监察机构中除监察专员以外的其他工作人员没有得到上级纪委监委授权，均无权行使监察权，导致监察审查调查的具体工作悬空;企业监察机构行使监察权人员与派驻国资委纪检监察组工作人员的定位和行使职权上存在大范围重合，也使企业纪检监察人员在履职上存在较多顾虑。

1.4 监察人员履职能力素质不匹配

企业监察人员普遍认为赋予的监察权配套措施使用权限不够明确，容易出现错位风险，存在少干少错、不干不错的思想。不同程度地存在不敢行使、不愿行使、不会行使的情况。一是存在政治站位不高、工作理念老化的情况。一些企业监察人员对新时期党风廉政建设和反腐败工作的形势和任务不清楚，监察权的履行还属于陌生领域，“行使监察权力度太大会影响企业经营和发展”“监察工作只看不干，做做面上工作就行了”等错误观点还在不少监察工作人员心里仍有较大市场，对干部员工的教育、监督和管理缺位，监察人员对于企业一把手、同级别人员开展监察顾虑较重，缺乏开展监察的担当精神;实施改革以来，以监察专员办制发监察建议书，或以监察专员办名义开展审查调查的情形大部分属于空白。监察人员行使监察权的本领恐慌问题还比较突出。纪检监察干部对监察法施行后的学习研究不够，监察的工作措施不善用，把握政策能力水平不足，特别是企业纪检监察工作人员中通过法律资格考试的比例总体还比较低，了解企业经营特点的财务、审计、金融专业结构的人才资源存在较大缺口。

2 国有企业进一步行使好监察权的对策

习近平新时代中国特色社会主义思想是国有企业行使监察权改革的根本指导 [4]。新时代赋予了国有企业监察机构新的职责和方向，落实国有企业监察权改革任务，必须围绕监督、调查、处置3项基本职能，以加强政治建设、增强工作权威性、理顺工作机制、强化责任担当、加强机制建设、加强监察队伍为导向，切实提升纪检监察工作的专业性、规范性、系统性，为国有企业深化改革注入坚强的监察力量保障。

2.1 把监察机构的政治建设放在首位

从宪法修正案草案来看，监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位与党的机关、行政机关、审判机关、检察机关不同，从法理上而言，监察委员会在国家权力结构中与行政机关、审判机关、检察机关处于同一宪法地位。把监察委员会视为政治机关是监察体制改革中的新提法，政治性和党性是政治机关的标识和本质特征，政治属性具有第一性。《中华人民共和国监察法》同时明确了中国共产党对国家监察工作的领导，其思想上一以贯之、一脉相承坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，明晰了监察工作的政治格局。

监察权改革后，应该与改革前隶属于政府部门的行政监察，与隶属于检察部门的反贪反渎职能，与隶属于监察部门的预防腐败职责相区别，重点突出在党的直接领导下，代表党和国家授权，对所有行使公权力的党政机关、司法机关、事业单位、国有企业的公职人员进行监督、调查、处置，全面覆盖职务违法行为和职务犯罪行为，总结起来就是根植法律、政治导向、注重监察、衔接司法，但又要与审判机关和检察机关相区别。

（1）准確把握政治与业务的关系，厘清派驻机构职责关系。国有企业纪委（纪检组）既要协助企业党委（党组）切实履行主体责任，提供有效载体，当好参谋助手，又要聚焦主业，牢牢把握“监督的再监督”职责定位，督促党委履行好主体责任。国企监察专员办肩负政治监督专责，是对业务部门履行业务监督的再监督，要提高政治站位，紧盯政治问题，当好“监督员”。要严格落实政治监督和政治建设的各项要求，在具体监督工作中要把握政治生态，认清树木和森林的辩证关系，准确把握本单位政治生态。

（2）找准政治视角，落实政治监督。不能只盯下级和下属单位，要盯住本单位的领导班子和班子成员，把监督政治纪律执行情况放在首位。突出政治上的审查，以政治为统领，发现审查调查过程中的问题，要从政治研判力上下功夫，在基本政治立场、政治观点上体现对党的忠诚度，与党中央决策部署保持高度自觉和一致，提升政治监督实效。查找监督单位的廉洁风险点，应该查找政治纪律风险点，不能只盯资金和具体业务。

（3）注重审查调查工作的政治教育。审查调查工作中，既要加强日常监督，实施监督全覆盖，也要查清职务违法犯罪的基础事实，针对性地开展严肃的思想政治工作，进行理想信念宗旨教育，各项工作都要体现政治要求，不能只是简单地查案子，也要把监督挺在前面，运用好“四种形态”，以惩前毖后达到治病救人，在监督执纪对象的思想转变上取得良好的政治教育效果。

2.2 准确界定职责权限，加强横向纵向协调配合

《中华人民共和国监察法》明确将国有企业管理人员列为六类监察对象之一。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》规定，“国有企事业单位纪检监察机构结合实际执行本规则” [5]。国有企业监察专员办要行使好监察职权，应根据《中华人民共和国监察法》等法律法规的相关规定，做到准确界定职责权限，强化责任担当，不断深化监察专员办履职措施，坚持依规依纪依法履职尽责，以纪检、监察两项职能的高质量履行，助推企业建设经营发展，做好纪律基础上的各项保障。

（1）坚持运用法治思维和法治方式，贯通纪律法律，监督执纪和监察执法在工作中做到同步推进，以纪律法律为基本量尺，运用“四种形态”，既坚持执纪必严，又坚持科学执纪、精准执纪、协同执纪，按照分层分类推进的原则，按照国有企业特点，差异化地赋予并明确监察权，不断完善区直企业纪检监察机构改革配套改革方案及制度，进一步推进监察工作规范化、制度化。

（2）坚持“两个责任”、“三不”一体推进、“四责”协同机制，结合区直企业纪检监察工作特点，制定违纪线索、职务违法线索、犯罪线索、问题线索的跟进管理、审查、调查、审理工作制度。在国企内部明确与国有企业党委、党群工作部门、其他监督内控职能部门、下属企业纪委（派驻纪检监察组）的关系，明确国有企业监察专员办公室与国企内部职能部门的管理、监督，建立党风廉政建设联席会协调机制，不断完善国有企业纪检监察体制的改革与深化。

（3）坚持建立协调配合机制。根据监察体制改革部署和自身履行监察权的现实需要，在设计制度机制、推进工作实践中强化国企统筹，理顺国企外部监察工作机制、工作关系，加强与检察机关、公安机关、审计机关、南宁市等地方纪委监委的沟通协调，在各级党政机关、司法机关等体制下部门协同开展日常监督和审查调查的工作机制，明确沟通机制，完善衔接办法，建设有效的信息共享平台，夯实监察调查合力。

（4）坚持规范企业审查调查措施。真正理解吃透审查调查权限的法治内涵，规范企业审查调查措施，以依规依纪依法“三依”为基本遵循和工作准则，建立纪法衔接、法法贯通的制度性建设，在审查调查中做到可检查、可追责、可操作。国企监察专员办在对监督对象依法履职、秉公用权、廉洁从业、道德操守等情况进行监督检查发现，企业领导班子成员及中层干部涉嫌职务违法或者职务犯罪问题时，应当及时向上级纪委监委报告。在办理审查调查企业公职人员特别是中层管理人员的职务违法案件时，在自治区纪委监委领导下，协调解决好与国资委纪检监察组监督对象及审查调查对象部分重合问题。

2.3 把增强监察专员办的权威性放在重要位置

“广西壮族自治区监察委员会驻广西交通投资集团有限公司监察专员办公室”正式挂牌，“驻”字实际上表明监察专员办具有派驻机构的性质和特点，其权威性必须得到保障。国有企业监察专员办受自治区监委领导和管理，依法履行监察职责，不受任何单位和个人的干涉。实行改革后，国有企业监察专员办与企业纪委实质上是一体两面，既是自治区监委领导的监察机构，也是企业的纪委，其监察职责权限与原企业内设的企业监察机构具有质的不同。因此，必须把增强监察机构的权威性、有效性、独立性放在重要位置，实践中要在履行监察职责时区别于原企业内设监察机构，避免监督效果打折扣。

具体工作中，企业监察专员办应考虑充分体现“企业特点”，既要以改革之契机，发挥上级监委“派”的权威，消除内设机构时对同级班子“不想监督、不能监督、不敢监督”之弊，真正板起面孔监督，使执纪执法顺利进行;又要用好“驻”的优势，靠前监督、往深监督，做到抓早抓小，及时发现问题、纠正偏差，在强化监督职责的基础上坚持对党委的协助之责，在全面从严治党上与主体责任形成合力。也就是说，既要激发自身活力、敢于坚定履职，自觉把监察监督寓于日常工作之中，让全体公职人员习惯在受监督和约束的环境中工作生活，从根本上预防和减少违纪违法问题的发生，推动标本兼治不断深化;也要争取自治区监委加大对国企监察专员办的领导、支持和保障，以保证监察工作的严肃性、规范性，充分体现“派”的权威、“驻”的优势和企业特点。同时，国有企业按照请示报告制度的规定，在上级纪委监委的指导下，完成好党风廉政建设和审查调查日常工作。

2.4 坚持抓基层、打基础，不断提升监察机构人员素质能力

权力就是责任，责任就要担当。赋予派驻机构监察权，考校着派驻干部的政治素质、履職能力和工作作风。纪检监察机构改革是自身改革，对纪检监察干部要按照高标准、严要求、硬约束进行队伍建设。要精准把握并有效行使监察权，依法开展监察监督，企业纪检监察机构人员必须立足职责定位、强化责任担当、深化“三转”，不断提高精准监督能力、调查研究能力、统筹协调能力、运用监督执纪“四种形态”能力，把中央要求“实现执纪审查与依法调查有效统一”“把制度优势转化为治理效能”在国有企业落到实处，进一步解决能力恐慌的问题。

（1）坚持监察改革内涵式发展，在纪检监察机构职能配置、机构设置、人员配备上建章立制，在机构精简、职能聚焦、人员精干、效能提升突出重点，抓住工作主要矛盾和矛盾的主要方面调整人员机构改革重心，以精干高效配置后勤保障人员，集中力量发挥好审查调查的震慑作用。强化自我监督，自觉接受党内监督和其他各方面监督，坚决防止“灯下黑”。不断提升法律素养，补齐执纪执法能力短板，完善职业资格、职业能力、职业道德、职业操守的规范化建设，继续加大干部培训教育工作的力度，在队伍建设、提升政治素质、增强业务能力等方面把固本强基工作做深、做扎实。

（2）重点加强垂直领导，核心是落实请示报告。细化请示报告工作制度，准确确定违纪违法案件、复杂敏感案件、审查调查文书制发、审查调查手段等需要请示的事项，落实中央重要精神、重要指示、重大决策部署事项等必须上报的事项，明确以国有企业纪委、监察专员办名义的事权、事项，通过上级纪委监委设置的对口纪检监察室，将请示报告的事项上报上级纪委监委。

（3）增强干部交流活力。国有企业熟悉经营、法律、金融、党建的人才较多，但企业纪检干部的出口仅限于企业内部调动和交流，在一定程度上影响了纪检监察干部队伍交流的活力，自治区纪委监委要落实纪检干部考察提名以上级为主等“三个为主”要求，考虑在国企纪委、金融类企业派驻纪检监察组中统筹使用国企纪检监察干部。

3 结语

国企纪检监察体制改革是新时代中国纪检监察体制改革的重要组成部分，其核心是对原国有企业纪委和监察部门赋予监察权，赋权过程中必须注重政治建设、法制建设、队伍建设，并增强企业监察机构权威性，不断完善垂直性管理的请示报告制度机制，确保监察权始终处于党的领导之下，为企业健康、稳定的发展提供纪律保障。

参 考 文 献

[1]中共中央办公厅.关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见（中办发〔2018〕58号）[Z].2018.

[2]第十三届全国人民代表大会第一次会议.中华人民共和国监察法[Z].2018.

[3]中共广西壮族自治区委员会办公厅.关于加强自治区直属企业党风廉政建设的若干意见（桂办发〔2016〕40号）[Z].2016.

[4]蒋亮平.深化中管企业派驻纪检监察机构改革[N].中国纪检监察报，2019-01-31（5）.

[5]中共中央办公厅.中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则[Z].2017.