弹性退休政策的国际镜鉴

房连泉　成玺

中国是世界上法定退休年龄最低的国家之一。“十四五”规划和2035年远景目标纲要明确提出，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。

实施延迟退休在世界范围内是一个异常谨慎的过程，更是一个系统性、精细化的政策安排。经济合作与发展组织（OECD）大部分国家实行弹性退休政策，领取养老金的年龄相对灵活，并采取激励政策，鼓励延迟退休，对于中国的退休政策改革有启发和借鉴价值。

社保改革的重要措施

退休，既是退出劳动力市场的个人的自愿行为，也是国家养老金制度的领取安排。站在劳动者的角度，退出劳动力市场涉及个人在就业和休闲之间作出选择，退出年龄通常是非强制性的。尤其是私营单位的劳动者，何时退休更多的是一种自愿选择。而从养老金制度的层面来说，养老金获取资格有缴费年限和年龄门槛的统一要求。

OECD大部分国家没有规定单一的养老金领取年龄，而通常是按照彈性退休政策规定了三个年龄：一是提前退休年龄，即可以领取养老金的最早时间点;二是正常退休年龄，即可以领取全额养老金的年龄;三是延迟退休年龄，即超过正常退休年龄后，个人可以继续工作、缴纳社保，延后一定年份领取养老金。

自20世纪末以来，延迟退休逐渐成为各国社保改革最重要的措施之一。根据OECD的数据，截至2017年，已有28个OECD国家制定了或正在制定延迟退休计划。有17个OECD国家出台了提前退休政策，提前退休年龄在60岁左右，最早的为57岁（韩国），最晚的为65岁（冰岛、葡萄牙）;正常退休年龄大多为65岁，最早的为61岁（韩国），最晚的为67岁（冰岛、挪威）;提前退休与正常退休的年龄差距一般为2—5岁。此外，在这17个国家中，仅有4个国家实行男女退休年龄差别政策，大多数国家实行男女统一退休政策。

OECD国家的延迟退休改革经历了渐进的过程。如英国从2010年4月6日开始实施延迟退休“两步走”战略：第一步，分阶段上调女性退休年龄，在2020年实现男女退休年龄统一为65岁;第二步，将全社会的退休年龄提升至68岁。

鼓励延迟退休

实行弹性退休的优点是增加劳动力市场的灵活性，个人可以更好地将就业和领取养老金这两方面的决策结合在一起。例如，个人退休后，可以在领取养老金的同时从事兼职工作，也可以延迟退休，在工作的同时继续缴纳社保，为将来领取更多的养老金作储备。

来自欧盟国家的调查表明，三分之二以上的雇主和雇员支持国家实行弹性退休政策。随着全球性人口老龄化的加剧，劳动力人口总量趋于减少，公共养老金制度面临的财务压力加大，实行弹性退休的一个核心点就是激励劳动者多工作、多缴社保。

在制度设计中，最基本的做法就是对提前退休者给予“惩罚”，对延迟退休者给予“奖励”。以美国为例，1943年至1954年出生的参保者领取全额养老金的法定年龄为67岁，参保者最早可在62岁领取养老金，但仅能领到全额养老金的75%，并且这种缩水是终身的，目的是抵扣个人“少缴多领”的年份;而如果个人在超过67岁之后继续参保缴费，则每延后一年可获得8个百分点的奖励，延续缴费可维持到70岁。

OECD国家的养老金奖惩点数多为6%—8%，即提前（延迟）退休一年，养老金缩减（增加）比例为6%—8%，大多数国家延迟退休的奖励程度要大于提前退休的惩罚程度。

配套措施

作为一项公共政策，延迟退休的顺利推行通常与就业政策、养老金等方面的整体改革联系在一起。除了上述“奖惩”做法，这些“先行先试”国家还有一些其他做法。

一是建立强制性养老金个人账户。个人账户为自我储蓄式的养老金计划，多缴多得、长缴多得，最典型的有智利、瑞典等国家。

二是“积分制”养老金确定方式。职工缴费相当于“挣工分”，缴的钱数换算成积分，记在个人头上，退休时按积累“分值”领取退休金。这种方式在法国、德国、比利时等国得到应用。

三是政府采取缴费补贴政策，鼓励老年人长缴。由于失业、收入水平低、缴费断档等原因，部分接近退休年龄的老年人面临养老金储蓄不足的情况，一些国家对这种情况采取补贴做法，个人退休越晚，获得的匹配额就越多，从而起到引导延迟退休的效果。

四是加大信息宣传，提高透明度。延迟退休政策是政府向社会发布的一个公共信号，需要设置一个适应期，使公众能对就业预期进行调整。在此过程中，养老金政策的宣传普及非常重要。例如，在网上提供养老金待遇计算工具，让人们能轻松比较自己在不同年龄段退休可获取的待遇水平，从而作出适合个人需求的退休年龄选择。

他山之石

中国现行法定退休年龄政策源自20世纪50年代的劳动保险条例，职工退休年龄实行统一政策安排，男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。相对于发达国家平均水平，中国的退休年龄低5年以上，而且普遍执行强制退休政策，弹性较小。OECD国家的一些经验做法，有值得借鉴之处。

实行弹性退休年龄。该政策可考虑由3个年龄档次组成：最低领取养老金年龄（60岁）、正常退休年龄（在提前退休年龄的基础上增加5岁左右）、延迟退休年龄（在正常退休年龄的基础上增加3岁左右）。在3个退休年龄中，前两个不再具备强制性。

实施申请退休机制。在目前的强制性退休制度下，国有单位职工达到法定退休年龄后，即使有就业意愿，也要强行终止劳动关系;在私营单位，超过退休年龄继续留任的职工，其退休金开始发放，个人无法继续缴费。从政策执行难易程度上考虑，非国有单位率先改革，实施申请退休相对容易;操作层面，个人达到法定正常退休年龄时，如未提前申请，原有劳动关系自动续约，之后可自愿提出退休时间点。

延长养老金最低缴费年限。欧美大部分国家领取全额养老金的最低缴费年限在35年以上。在目前的教育条件下，大体而言，一个人24岁之前为学习阶段，25岁至60岁为工作阶段，60岁以上为老年生活阶段，个人参加工作的平均周期为35年。考虑到间断性工作及改革前政策延续性等因素，养老金最低缴费年限可适当调整。

加大对延迟退休的激励。影响个人退休决策的关键因素之一是养老金待遇激励机制。中国城镇职工养老保险制度目前的退休激励政策存在“诱导短缴”的负向激励，即在缴满15年的条件下，向后延迟退休的年份收益递减。以典型参保个体为例（个人工资收入等于社会平均工资），缴满15年，多缴一年养老金待遇增长为6.9%;而缴到35年时，多缴一年的收益则降到2.8%。为提升制度的激励性，减少延迟退休的改革阻力，城镇职工养老保险社会统筹养老金的计发办法应改革。

（摘自七一网 七一客户端/《环球》）