包容性发展视域下市民化质量研究

杜云晗

(西南财经大学 经济学院，四川 成都 611130)

一、文献回顾与理论分析

我国人口城镇化存在两种形态，一是常住人口城镇化，二是户籍人口城镇化[1]，后者是促进城乡经济、社会空间融合，乃至实现城镇化空间正义取向的重要途径。[2]“新市民”通常指一部分获得当地城市居民户口的外来群体，是户籍城市化的结果。“新市民”的内涵可从形式与实质两个层面来理解：形式层面的“新市民”是指获得当地城市居民身份资格与有关权利的移民群体[3]，实质层面的“新市民”不仅拥有法律认可的身份象征，其居住模式、生活习惯、思想道德观念乃至社会组织参与等都同当地主流城市居民群体毫无差异。[4]我们关注的“新市民”为农村部分人口，主要是因政策或个人原因迁移至城市社区的一部分人群。

以人为本的城镇化实则是以城乡融合为基本思想，通过不断吸引外来移民落户形成新市民，推动人口城镇化进程，实现城乡经济协调、开放包容与共享经济发展成果。与此同时，“新市民”不仅仅表征了一种居民的社会状态，也体现了特定群体融入城市的动态过程，如何促使“新市民”在更短的时期和更低的成本下融入城市，将决定新型城镇化的质量。对于“新市民”群体而言，如果在就业、居住、教育、医疗等方面无法得到有效保障，那么就会将城乡二元分割局面延伸至城市内部，使得“新市民”缺乏足够的归属感，心理上表现为“准城镇人”，同时也加剧了城市内部的不平衡发展，长此以往不利于新型城镇化的持续推进。

因此，新型城镇化需要包容性发展的诠释，即把农民市民化过程视为包容性发展的战略重点[5]，既有经济增长也有经济发展的过程，既有财富生产能力的极大提高也有财富分配的平等合理。包容性发展强调经济发展应尽量给予弱势群体以机会、需求和利益等方面的公平[6]，提倡在人均产出增加的同时实现更加合理的资源分配与利益共享机制，让不同资源禀赋的社会成员都能获得平等的发展机会[7]，既包括有形的收入、消费等方面，也涉及无形的政治参与、文化娱乐活动等方面。进一步地，人总是处于同他人的关系之中，农民市民化过程本质上是一种社会状态的改变，Goldman[8]认为，个体社会状态的改变实际上是“时与空位”的改变，即所处社会转变的时点以及自身空间位置的变动。

市民化的基本内容涵盖了人口城镇化的因素，包容性视域下城乡问题的解决的一个重要途径就是加快具备落户条件且有相关能力的农村转移人口落户城市，实现在城市的稳定生活和就业，最终的目标是要通过解决城乡二元遗留问题进而实现城乡融合。同时，包容性视域下市民化问题处于政府、市场和居民三位一体框架之中，政策设计着力点主要集中在城乡产业结构、收入结构和社会文化结构等发展方面[9]，经济生活质量、文化生活质量和社会生活质量等实则是城乡融合过程中亟待关注的问题。因此，市民化质量理应包含以上多个维度的内容。

综上，我们建立了一个关于市民化质量的基本分析框架(见图1)，尝试从以下几个维度进行市民化质量分析：第一，就业与收入。马克思主义经济学理论认为，为了延续个体生命和种族繁衍，人们总是要不断进行自身及其后代的生产与再生产活动，而这个过程中需要消耗必要的物质资料，也就是再生产的成本。城市生活成本分为公共成本和私人成本，公共成本由政府财政支撑，私人成本则涵盖了资本再造成本、享乐成本、社会保障成本和居住成本等多个方面。[10]“新市民”只有获得城市平均工资水平才能抵消城市生活的成本，乃至满足更高水平的消费需求，而融入城市涉及劳动形式和部门的转换，因此就业的稳定性、收入水平的变动对于“新市民”而言是重要的因素。

图1 包容性视域下市民化过程

第二，医疗和教育。医疗和教育问题是关乎百姓身体健康和学习知识文化的大事，居住地附近是否拥有良好的医疗基础设施、便利的就医交通网络以及优质的医疗资源，始终是人民关心的重要问题，特别是对于一些体弱多病的人群而言，就医成本显得尤为重要。其次，教育资源同样是居民所关注的焦点，从“学区房”抢夺到择校考试等浪潮无不体现出人们对于教育的重视，居住地周边是否具有能满足下一代接受教育的学校机构成为人们定居的重要考虑因素。因此，有效合理布局医疗教育资源有助于彰显城市宜居属性，强化城市公共资源供给功能，增强其对于“新市民”的信任感。

第三，文娱活动。城乡不平衡不仅包含了经济的不平衡，文化不平衡也是社会转型中亟需解决的问题。[11]文娱活动体现的是对文化的认可，以及同文化圈中的其他成员互动。来自农村的“新市民”经历了从农村传统熟人社会到城镇社区社会的转变，城镇化、工业化进程客观上也使得城镇社区文化形态具有不同于农村的特点。那么，作为承载了农村文化习俗的“新市民”，其在市民化过程中必然要经过城镇社区社会网络同当地新的文化内容相碰撞。事实上，低质量的社会资本可能是导致“新市民”和农村流动人口收入相对城市居民更低的重要原因。[12]只有当他们完全融入了城镇社区文化圈时，才有可能获得文化认同感，进而促使社交网络中的其他成员认同自己的社区成员身份，彰显自身所包含的文化价值色彩。当个体的城乡文化转换十分困难甚至难以融入到城镇社区里时，就会面临文化冲击带来的价值秩序失范，以及自我身份认同的困惑，甚至可能因文化融合的障碍产生道德和伦理标准、价值判断上的混乱。[13]

第四，政府职能与公共品供给。从政府职能与公共品供给角度来看，城市偏向的公共领域政策一定程度上会阻碍劳动力跨部门流动，阻碍城乡劳动力工资均等化，使得劳动力总体流动并未有效缓解城乡差距。[14]政府职能理论认为政府职能主要涵盖国家事务和社会管理两个层面，从本质上来说，政府职能所体现的是国家对百姓承担的义务。持自由放任主义观点的一派主张政府不应干预市场，应严守这些基本原则：一是政府给市场及人们彻底自由。二是确立政府与市场二者的地位，始终坚持政府适度干预，引导市场有序健康发展，绝对不能试图强制干预市场活动。三是政府对于公众无法完成或者不愿意完成的方面，应填补这一空白，积极去接手。而政府干预主义派别则持几乎相反的态度，认为国家应该积极运用政府的力量干预经济生活，基于政府职能建构出一个符合现实需要的框架，比如资源和收入分配合理、法律法规完备且司法效率高等。此外，政府职能应明确体现在以下几个方面：一是遵循公平正义原则，为公民提供平等的公共设施服务。二是维护社会秩序，实现社会生活的有效治理。三是重视社会生存所需基本保障，为社会成员及其家庭发展提供保底支持。

公共性理念在人类很早时期就已经有所体现，可追溯到古希腊时期，改善城邦生活的目的就是为了满足所有同组成员生活的共同需要。从现实情况来讲，社会公共服务体系必须依赖国家公权力控制，政府作为服务提供者，应合理控制公共资源投入以和公民的需求相适应。如果政府公共产品和服务提供滞后，就可能造成城市化进程中城乡之间、区域之间、阶层之间的矛盾与冲突。

第五，“新市民”城市融入。“新市民”城市融入包含了复杂的宏观和微观要素，既涉及社会成员集体行动，也包含了顶层设计和有关政策、制度要件。借助对这一现象的理论关怀，也有学者将其称为“新移民”城市融入[15]，认为这一过程本质上是城市新的移民群体进入城市圈后，通过合理制度化以及自身努力争取经济、社会和政治权利的过程，最终借助城市中的各种公共参与平台和就业部门获得分享城镇化和经济发展资源的过程。

二、多维视角下市民化质量分析

1.数据来源。本文数据来自笔者对成都市龙泉驿区崇德社区的走访调查，通过问卷发放形式获得有关数据，最后回收188份有效问卷。据资料显示，崇德社区是龙泉驿区集中建设的农民安置社区，于2010年12月成立，建筑总面积约78.5万平方米，主要包括了洛带镇、万兴乡、洪安镇等7个街镇乡的征地拆迁户和生态移民安置户。辖区规划有E1、E2、E3、E4四个小区院落，均为电梯公寓。社区治理架构由社区两委会和社区议事会、民主理财小组等居民社区自治组织构成。自2008年龙泉驿区委提出居民持续增收、充分就业和充分保障的“三充分一持续”以来，龙泉驿区崇德社区已建设十年之久，为考察居民城市生活、工作和融入状况，笔者同西南财经大学中国西部经济研究中心的部分师生对此地进行了走访调查，收集了一手资料，形成了本文分析的基本材料。

图2 龙泉驿崇德社区(来源：Google地球)

2.新市民基本情况。将回收的188份有效问卷(1)由于并非全部问卷题目都100%填毕，因此部分题目选项频数之和小于188。整理，根据被调查对象的基本特征加以分析，得出以下样本分布：

在本次调查中，我们按年龄将被调查对象分为四段，其中“小于30岁”的有25人，占比13.3%；“31至40岁”的有21人，占比11.2%；“41至50岁”的有32人，占比17.0%；“51至60岁”的有38人，占比20.2%，“61岁及以上”的有72人，占比38.3%，从样本结构来看老年人群(61岁以上)占比较大。从样本性别结构来看，被调查对象中男性88人，占样本总体的47.6%；女性97人，占比52.4%。在本次调查中，“已婚”160人，占比85.1%；“未婚”13人，占比6.9%；“离婚”6人，占比3.2%；“丧偶”9人，占比4.8%。受访对象文化水平大部分集中在小学及以下阶段。其中“小学及以下”104人，占比55.3%；“初中”47人，占比25%；“高中或中专”24人，占比12.8%；“大专及以上”13人，占比6.9%(鉴于本次调查对象——新市民普遍是因征地拆迁从农村迁移至龙泉驿区的，在受教育程度上我们在较低的学历程度上进行了细分，而调查结果也证明了我们细分的前瞻性与必要性)。

从表1可看出，受访者政治面貌构成方面，群众154人，为样本总量的81.9%，占比较大，“党团员”、“民主党派”分别占样本总量的17.5%及0.5%。调查对象，龙泉街道本地人较多，占样本总量的74.5%，非龙泉街道本地人占比25.5%。大部分调查对象在龙泉驿区居住时间集中分布在2-4年，与征地拆迁时间基本一致。其中，居住时间“不到1年”“1-2年”“2-3年”“3-4年”“4-5年”“5年及以上”分别占样本总量的1.6%，10.2%，42.8%，40.1%，3.2%以及 2.1%。

表1 样本基本情况

表1 样本基本情况(续)

3.就业与收入。

(1)新市民普遍存在就业困难问题。结合图3和图4可以看出，新市民的就业情况不容乐观。调查对象中无工作人群占比高达73%，其中工作技能不足是新市民在找工作或就业过程中遇到的一个主要问题，从中可以看出新市民由于征地拆迁而导致的被动迁徙使他们对城市工作技能的陌生与不适应，从而造成新市民中过高的失业率。结合表1的人口年龄结构我们还可以看出，迁移人口的中老年化对新市民工作技能的学习也有一定的阻力，在一定程度上推高了新市民的失业率。

图3 新市民的就业情况统计

图4 新市民的就业过程中遇到的困难情况统计

(2)工作单位以私营企业为主。由图5可以看出新市民在私营企业工作的占比57%；在国企、集体企业、机关事业单位、外企、合资企业、个体户以及自谋职业分别占比3%，3%，17%，3%，7%，3%以及7%。

图5 新市民工作单位的性质

(3)汽车产业链就业带动效应有限。由图6可知，龙泉驿区的汽修及配件的相关汽车产业链对新市民的工作拉动效应不大，仅占26%，汽车产业链对新市民的工作贡献还有很大的提升空间。建筑业，服务业以及其他工业分别占比10%、22%和44%。

图6 新市民工作单位的行业属性

(4)月平均收入普遍较低。新市民平均月收入集中在1000-2000元左右，且收入分布并没有呈现出“中间大，两边小”的正常分布，说明新市民的收入偏低。

4.就医和就学。

(1)就医方便，但药价偏贵。由图7可知，对于看病就医，82%的被调查对象认为就医看病更加方便了，14%的人认为一般，而认为不方便的人仅有4%。由图8可知，大部分人认为医疗费用偏贵，其中30.3%的人认为非常贵，40.3%认为比较贵，认为一般、比较便宜、非常便宜的分别为16.8%，10.9%、1.7%。

图7 新市民就医情况统计

图8 新市民医疗费用态度统计

(2)子女入学更为便捷。由图9可知，86%的新市民的孩子顺利入学，9%的新市民持一般态度，而仅有5%的新市民认为入学不顺利。

图9 新市民孩子入学顺利情况统计

5.文娱活动。由表2可知，新市民大部分对外出旅游、看电影、文艺活动(如广场舞)以及体育锻炼这些比较接近城市生活模式的活动参与度不高。但结合表1大部分新市民的居住时间(2-3年左右)可以看出居住环境的变化还是在一定程度上逐渐同化了新市民的生活模式。其中经常进行体育锻炼的人占25.4%，经常参加文艺活动(如广场舞)也达到了16.1%，而经常看电影或外出游玩的比例分别为6.8%和5.1%。但从工作情况以及月收入来看，收入的局限性是旅游和看电影的主要掣肘之一。

表2 龙泉新市民文娱活动参与情况

6.主观感受。

图10新市民的主观感受

由图10可知，新市民在迁入城市后对社会地位、经济收入、文化丰富程度的主观感觉大部分认为上升了或不变，其中上升的比例分别为49.6%、48.7%以及53%，不变的比例分别为48.7%、39.3%以及45.3%。但在生活压力方面，24.8%的人觉得自己的压力上升了，而觉得压力下降的有35.9%，认为生活压力不变的有39.3%。

结果还表明，新市民寻找工作遇到的最主要困难还是工作技能的问题，如何引导他们通过自学、培训等方式进行自我劳动能力的提高是一个有待解决的问题。生活方面，人们普遍认为就医看病和孩子入学比以前更加方便，但仍有超过七成的人认为看病费用太贵，诸如看病难、医疗费用高、医患比例失调之类的问题是一个社会问题，因此需要相关政策扶持且经过较长时间才能改善。居民娱乐方面的结果表明，绝大部分人群参与各类活动的频率较低，而休闲时间越少意味着生活方式的转变速度缓慢，可能影响其社会融入度。社会地位、经济收入和文化生活丰富程度总体来看正向评价占多数，说明在迁入这几年时间里，生活状况和生活方式总体还是有所改观，但同时也注意到，生活压力增大的人群占了两成，这可能是因为现代社会高速的生活节奏导致的心理上的负担。

三、龙泉驿区新市民城市融入现状与问题

1.新市民城市融入测度指标体系构建。通过对相关文献梳理，并结合本次调研设计的问卷和实际回收数据情况，本部分构建了包括三个一级指标、九个二级指标和二十六个三级指标在内的融入度评价指标体系，整个指标体系使用熵值法对各指标进行客观赋权，从而得出各个维度融入度得分情况。

我们采用熵值法计算各指标权重，为方便计算，对题目中选项顺序依从小到大统一调整，进行正向编码，便于最后计算得分。通过熵值法能够客观地确定指标权重，其缺点在于不像专家评价法那样更加符合实际情况，有时候可能会出现与实际情况不相符合的情况，优点在于完全避免了人为因素。

基于现有文献资料以及指标体系构建原则，我们结合本次调研问卷实际内容构建了测评新市民城市融入度的指标体系，在各指标权重上，限于实际情况所限，采用相对客观的熵值法确定相关指标权重。因此对以下指标进行正向编码：C12住房满意度、C16对小区物管满意度、C17治安状况评价、C18休闲娱乐活动、C19参加社区活动次数、C26对未来的信心。

我们所构建的指标体系如表3所示：

表3 测评指标体系

在信息论中，熵是对不确定性的一种度量。信息量越大，不确定性就越小，熵也就越小；信息量越小，不确定性越大，熵也越大。根据熵的特性，我们可以通过计算熵值来判断一个事件的随机性及无序程度，也可以用熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，该指标对综合评价的影响越大。从而确定龙泉驿区新市民城市融入状况。

选取26个3级指标，120个样本得分，则xij为第i个样本得分的第j个指标的数值(i=1，2，…，n;j=1，2，…，m)。

在用它们计算综合指标前，我们先要对它们进行标准化处理，以消除量纲带来的差异，即把指标的绝对值转化为相对值，并令xij=|xij|，从而解决各项不同质指标值的同质化问题。而且，由于正向指标和负向指标数值代表的含义不同(正向指标数值越高越好，负向指标数值越低越好) ，因此，对于高低指标我们用不同的算法进行数据标准化处理。其具体方法如下:

正向指标:

负向指标:

计算第j项指标下第i个样本得分占该指标纵向得分的比重：

计算第j项指标的差异系数

对第j项指标，指标值的差异越大，对方案评价的左右就越大，熵值就越小，定义差异系数：

求权值

计算综合得分

2.龙泉驿区新市民城市融入现状。为观察受访市民在经济、社会和心理维度三个方面的城市融入状况，我们对融入度得分进行进一步的分析，得到三个维度的统计量如表4所示。结果显示，经济维度得分呈现出两极分化趋势，社会维度得分普遍偏低，而心理维度的分情况最差，这至少说明受访人群中贫富差距是明显存在的，他们在社会层面和心理层面上融入情况不太良好，这可能与其生活环境出现较大改变以及短时间内人们观念不易转变所造成的结果。

表4 融入度得分基本情况

3.龙泉驿区新市民城市融入中存在的困难和问题。从问卷显示的结果来看，本次调研的调查对象对新市民生活的融合和现有的生活方式各方面满意度较高，同以往各地区的经验和实际调研过程中感受的状况存在一定的差距。本次研究和分析过程中，描述统计和影响因素分析部分重点在于对问卷呈现的信息进行了全面细致的分析，而该部分内容则是在前面内容的基础上，就调研员在实地调研过程中从侧面了解和发现的信息，挖掘深层次的问题；并结合沿海地区城镇化过程中政府作用和职能的体现，提出参考性建议。

(1)新市民自身层面。

1)未“成型”的城市化生活方式。在本次调研过程中，选取了“对现有居住方式的适应性”、“四类娱乐活动的参与状况”及“法律维权意识及途径的选择”等指标来衡量崇德社区居民现有生活方式的城市化情况。根据我们的调查结果，就住房满意度而言，居民普遍表现出较高的满意度，其中选择“比较满意”的人数占49%，选择“非常满意”的人数占18%，比较不满意的人数只占了10%。对住房的较高满意度在一定层面上反映了被调查对象从农村搬迁到城市，对住楼这种居住形式的适应性。居住形式的转变没有给搬迁户带来很大的生活困扰，这是其市民生活方式的体现。在调查过程中，调查员也了解到被调查者都比较喜欢摆脱农业劳作的生活方式，农转非后的生活在总体上要比进行农业生产劳作时候的生活更加自由、轻松，很大程度上减轻了身体方面的负担。

与此同时，就其“法律维权意识及途径的选择”指标的调查结果来看，28%的被调查者选择了权益受损时“什么都不做”，显示出被调查者的主体维权意识较强，并没有选择一味地忍气吞声。在维权过程中，29%的被调查者选择了“寻找法律途径解决”，而52%的被调查者选择“寻求政府居委会等帮助”，这也是崇德社区农转非居民自身特点的体现。一方面，会通过一定的途径维护自身的利益，争取正当权益，但在维权的过程中对于有效途径了解较少，尤其对法律途径认识不足，因而在遇到问题的时候更多地依靠政府居委会，也可能会寻求别人的帮助。这种情况的出现，与其受教育程度有很大的关系，同时也说明没有掌握相应的城市生活技能或模式，政府成了其权利保护的屏障。

然而，在调查过程中了解到，老年人(60岁以上的调查对象)平时的生活主要是打牌，接送孙子上学，生活形式单一。调查问卷结果显示：“文艺活动”、“外出看电影”、“外出旅行”三项活动的参与度很低，绝大部分人从来没有参加过此类活动。其中“体育活动”的参与度较其他三类的参与度稍高，但在调查中了解到，对于被调查者来说体育主要是指跳广场舞、晨起跑步、饭后散步等活动，所以即使参与了此类活动，并不能视为典型的城市化生活方式。从四类娱乐活动的参与状况及其具体所指的活动内容而言，调查问卷结果在该指标上体现出崇德社区的农转非居民在生活方式方面未能实现城市化。

2)自身定位的模糊性。本次调研问卷中，设置了具体问题来了解被调查者对自身身份类别的判定和认识。结果显示，57%的被调查者选择了“城市居民”选项，显然是将自己的身份定位为城市人。其余43%的被调查者并没有将自己现有的身份视为城市人，其中34%的被调查者认为自己依旧是“农村人”或“农民工”，9%的被调查者无法定位自己现有身份，选择了“不知道”这一选项。

因此，调查问卷的结果显示随着从农村搬到城市，有57%的人认为自己的身份亦随之发生了变化，43%的依旧无法将自己视为城市人。这是一种矛盾的心态，他们也仅仅是这个城市的过客，处在流动状态。

(2)当地政府层面。

1)公共服务项目不足，设施不健全。在本次调研活动中，未能设置相应的题目确切了解崇德社区农转非居民对社区内公共服务项目的满意度和需求状况，但了解了被调查者家中的老人(或自己)是否接受过社区老年人服务机构或人员对您提供的服务；同时，在调研过程中，经常有被调查者反映类似的问题。调查结果显示，社区内虽设置了老年人服务机构、设施或人员，但大家对其了解不多，参与活动的人更少。而在调研过程中，有被调查者反映社区的设置太少，应该增设一部分座椅等基础设施。

由此可以看出，在公共服务项目方面，自身设置未能符合崇德社区农转非居民的需要，宣传不足，导致效果不佳，没有起到塑造农转非居民新市民生活方式的作用；基础设施的设置未能满足社区居民的需要，在环境配套、文化满足、城市性培育等方面，农转非居民的主体存在感被忽略。

公共领域产品和服务供给不足可能是导致“新市民”自我身份认同问题的一个因素，市民化进程本身涉及个体与社会“时与空位”的动态演进，如果仅仅给予“新市民”以城镇社区居民的身份，但缺乏有效政策和制度供给以满足他们在生产和生活方面的需求，最终可能引致“新市民”身份认同的主观建构与客观制度环境之间的“时空割裂”。[16]

2)未能搭建自我管理平台，组织机构不合理。崇德社区农转非居民从原有的农村社区变迁到当前的城市小区，不仅改变了其居住方式，同时也改变其原有以村为单位的组织形式，“队”、“村”这一级行政单位的解除在很大程度上使得农转非居民丧失了原有的组织体系，而现有以每栋楼的居住形式而形成的新的组织体系和形式未能将“村民”转变为“居民”，缺乏管理能力，崇德社区农转非居民对其所在的新的组织形式在内心并不认可。在调研过程中了解到，现有的社区选举活动多由“栋长”代表大家，进行投票选举，而大家对“栋长”所具有的合法性和代表性在很大程度上存在怀疑。同时，80%左右的被调查者一年只能参加几次选举活动，结合调查过程中了解到的信息，社区居民参与选举活动的意愿未能得到满足。

政府在管理的过程中，对崇德社区农转非居民新的组织形式未能进行有效的管理，现有的组织机构或形式较为简单，忽略了农转非居民从原有农村组织形式转变为现有城市模式的特殊性和原有农村组织形式对当前管理的影响。

四、政策建议

根据对居民生活情况调查分析，从居民个人层面来看，大部分人群情况良好，即便有刚开始迁入感觉不适应的居民，同样能在较短时间内就适应城市社区生活方式。此外数据也反映了一些不太好的情况，比如生活方式单一、法律维权途径了解不够、自我身份认同度不够甚至模糊的情况。政府层面存在治理结构和公共设施不够完善等问题。基于上述情况，我们在理论探讨基础上提出了包括引入社会工作服务制度的四点意见，并逐一作了定性阐述。

1.转变政府观念，提高社区治理水平。长期以来，我国政府对失地农民迁入城市后的管理都按照对劳动力的管理方式运行，这种一成不变的管理模式其管理效果不佳。“管住”了新市民，新市民有意见，“管不住”新市民原居市民有意见，最终产生新的矛盾，导致新的二元结构形成。原因是政府将外来人员一概以管理劳动力的方式进行管理而没有把他们看作是居民来管理。人为地带有偏见的劳动力管理方式必然激起新的矛盾，当前政府的当务之急是改变对新市民的管理方式，即由劳动力管理方式转向居民管理方式，并在实际管理活动中平等对待新市民，以提供服务为主，管理为辅，拓展职业介绍、技能培训、社会保险、权益维护、政策咨询、公共服务、计划生育、子女入学。

2.合理规划公共服务项目，建立并完善公共服务设施。在环境配套、文化满足、城市性培育等方面加强系统性的规划。在充分考虑社区居民的实际需要的情况下，可以修建正规的菜市场，设置文化娱乐设施(不局限于棋牌室，而是富有文化倡导意义的设施，比如电影放映室和健康讲堂等)，进行专项的就业培训，促进就业能力的提升。同时，政府定期组织志愿者团体或大学生进行社区志愿服务，帮助社区里那些生活困难的成员解决现实问题。此外，社区里的教育、医疗等领域，市政府有时也要根据实际情况提供必要的服务。社区服务工作在帮助弱者和困难者起到了有效的辅助作用，使缩小城镇贫富差距成为可能，有助于缓解社会成员间冲突与不信任，提高市民化质量。

3.建立健全新市民自我管理制度，促进其积极性、主动型、创造性参与。农村集体治理结构和城镇社区治理结构有着很大的不同，村集体治理结构中的集体成员在经济、社会和文化等方面有着较高的融合度，是熟人社会和乡土划界的产物。而集体成员一旦进入城镇社区则不再具有同过去治理主体(如村委会)和其他家庭的集体成员密切关联的特点，因此面对“原子化”分散的城镇社区成员，如何形成新的社区化治理模式，避免“社区失灵”导致的利益冲突问题是首要的。

在新市民管理过程中，可以借鉴美国社会团体的发展模式，在农转非居民原有“队”和“村”管理模式的基础上，建立健全新市民自我管理制度，将每一名社区居民都纳入到自我管理制度中，体现其主人翁的主体地位，实现治理主体多元化。

美国的社会团体发展得较早也比较成熟，在负责公共服务提供能力方面也值得政府信赖，政府只需对他们适当引导、管理。这些社会团体一般有两类，一类是和政府关系较密切的，如洪水控制委员会、预算委员会、公共建设工程委员会、公共安全委员会、地区计划开发委员会等；另一类是独立于政府之外主要应市场需求而产生的各种协会，包括企业理事会、商会、农业社联合会、保护野生动物联合会、环境保护基金会等。这些社会团体在政府的引导下相互配合，共同为社会提供公共产品和服务，减轻了政府的负担，降低了公共服务成本。

4.引入社会工作服务制度，促进政府服务能力和沟通协调能力。社会工作本身是一种融汇了专业方法和手段的服务类工作，包括对服务对象需求的调研和评估。应围绕新市民融入等问题展开社会工作活动，秉持以人为本的城镇化理念来更好地实现社区治理，充分发挥在困难救助“人文关怀”、“心理疏导”、“关系调适”等方面的专业优势。社会工作要充分考虑到新市民及其家庭的长期发展，提高其适应城市社区生活和应对、解决问题的能力，最终通过包容性发展理念和高质量的融入过程形成以人民幸福为圭臬的社区治理新局面。