精细化治理过程中政府职能研究

张丽迎

[摘 要]近年来，随着“放管服”改革的深入发展，我国在推进政府职能转变、建设服务型政府过程中取得了众多成果和巨大的进步。但在城市精细化治理过程中，政府职能履行中仍存在一定的问题。通过精细化治理的典型实践活动——生活垃圾分类，可以从中得到政府在职能履行过程中的不足，例如政府职能转移过程中未考虑承担主体的能力问题、政府的引导作用发挥有限以及考核体系尚不明确。针对此类问题，应从政府职能转移机制的完善、政府引导能力的加强与考核体系的方面入手，提升政府治理效率，最终促进经济的可持续发展。

[关键词]精细化治理;政府职能;垃圾分类

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.19.022

1 前言

党的十八届五中全会上提出要推进社会治理精细化，构建共建共享的社会治理格局。精细化治理作为一种新的城市治理模式能有力推动现代化治理体系的形成，有效推进国家治理体系和治理能力现代化。政府作为进行精细化治理的重要主体，是治理过程的主导者，是推进治理前进方向的引领者。政府职能是否有效地发挥对精细化治理结果有着重要的影响。随着政府职能的改革和发展，精细化治理逐渐成为未来政府治理与社会治理的重要治理发展方向。作为一种新型的治理模式，精细化治理过程中，政府如何更为有效地履行职能，深入推进精细化治理？同时，政府在政策引导、利益协调以及执行监督精细化治理过程中，还存在哪些问题或困境？这些都是尚待解决的重要问题。

2 精细化治理与政府职能

精细化治理源于精细化管理，最早应用于企业治理。随着公共管理领域的创新改革，尤其是新公共管理理念的深入发展，精细化治理逐渐应用于公共管理领域。在我国，虽然精细化治理的发展较晚，但众多学者对精细化治理进行了深入的研究，取得了丰富的成果。张丙宣等学者认为，所谓精细化管理是指以人为本的治理、简约高效的治理，是市场、社会与政府在实践与制度的持续互动中形成的，目的是创造新价值、推动城市高质量发展[1]。另有学者将治理过程中多元主体的参与作为精细化治理的核心理念，政府在其中要凭借自身权威，鼓励和引导其他治理主体的参与，但政府在发挥作用时要注意领域和限度[2]。就政府的作用而言，韩志明将精细化治理与粗放式治理相对比，得出精细化治理是通过科学的手段，精准且高效地提供公共服务，政府应做到精准定位、识别、引导、规划以及对接等工作，能在公共服务中全面且有效地发挥能动作用[3]。另有学者认为，政府在精细化治理中应该起到推动、促进和管理合作过程的作用[4]。

因此综上可以看出，在精准化治理过程中，政府主要发挥的职能是公共管理的职能，目的是更有效地改善人民生活，更好地提供公共服务。在履行职能的过程中政府的重点应放在政策引导、利益协调以及执行监管上[5]。精细化治理过程中，政府作用不能过分夸大，同样也不能过度忽视，如何控制好政府发挥作用的限度是应该考虑的重要问题。

另外，以精细化治理的实践为切入点对政府职能的履行进行分析具有可行性。首先，在精细化治理中，政府发挥着重要的引领作用，对精细化治理的成效起着至关重要的作用;其次，精准化治理的理念强调“以人为中心”，深入问题深处，全面且精准有效地解决问题，同样政府履行职能的宗旨是“全心全意为人民服务”，两者本质相同;最后，精细化治理关注多元主体的参与代替单一主体，这与政府职能日益向社会主体转移的趋势不谋而合。因此通过对精细化治理实践的分析能更好地得出政府在履行职能的过程中存在哪些问题或困境，从而为政府解决困境和更好地进行公共管理提供思路。

3 城市垃圾分类中的精细化治理实践

近两年，城市垃圾分类是众多城市正在火热进行的重要行动，也是政府开展精细化治理的关键领域。北京、上海以及杭州等40多个城市在垃圾分类行动中走在了前列。生活垃圾分類的过程涉及众多主体，包括政府、个体居民、小区居委会、物业以及相关企业等，因此在进行垃圾分类中就需要考虑到众多主体、领域和众多障碍，实施难度较大。在此背景下，精细化治理成为众多城市开展垃圾分类的新型治理理念和治理模式。

首先，在法律规范的制定方面，2019年，上海市率先开启垃圾分类立法《上海市生活垃圾管理条例》并进入了强制进行垃圾分类的条例，全面开启了全国进行垃圾分类的浪潮。随后，北京、宁波、厦门、广州等城市均将生活垃圾分类纳入地方性法规当中。上海、北京、广州等地在发布的条例规定中均体现出政府在垃圾分类的实施中，要实现精细化管理，提升管理水平。例如条例中实现了对管理对象和领域的全面覆盖，并对惩处进行了精细化的规定。另外在环节上也是实现全覆盖，包括源头投放、分类收集、运输、处置以及监督管理等过程[6]。

其次，在宣传教育方面，不同地区均以不同的方式因地制宜地进行垃圾分类知识宣传。上海市政府通过编制的《上海市生活垃圾分类宣传语手册》，向全体市民普及知识，各个街道社区也针对各自的特点进行了教育宣传，希望能由上到下形成良好的垃圾分类实施环境。北京市各个地区也实现了差异化宣传，如垃圾知识进课堂、进校园、进社区，举办不同形式的宣传活动。

在实现过程中，从垃圾桶的设置、垃圾投放设施修建再到垃圾循环产业的构建都在政府的引导下有序地实施。相比之前治理活动中政府的大包大揽，在此次垃圾分类的行动中，政府还积极调动社会各界力量参与到垃圾分类的治理中，将权力下放到基层政府手中，明确指出要推进各基层政府要牵头与社会组织、企业、街道等多方开展合作，构建和谐、互利的合作关系网络。上海为积极发挥社会组织的作用，上海市民政局、市绿化和市容管理局还发布了《关于发挥本市社区治理和社会组织作用助推生活垃圾分类工作的指导意见》，规定了社会组织的重点参与环节与领域，为社会组织参与垃圾分类提供了方向。

最后，党政机关和党员干部除了注重在思想意识方面的引领作用，还在实际的垃圾分类行动中积极发挥表率作用。通过党员活动、专题学习和培训等活动，扩大党组织的活动范围，积极担当垃圾分类工作中的“引路人”。另外，在精细化治理过程中，杭州、上海等多地还善于利用先进的大数据、物联网等技术手段优化管理平台，实现智能监管和分析，大大减轻了监管人员的压力，不断提升垃圾分类的治理水平。