基层宗教治理体系和治理能力现代化的实践路径

马宁

[摘 要]基层宗教治理既是宗教治理的重要组成部分，也是社会治理在宗教领域的缩影。实现基层宗教治理体系和治理能力现代化要发挥多元主体作用，以基层党委、政府为主导，推进基层宗教治理能力现代化；引导基层社会有效参与，实现宗教治理效能最大化；加强宗教自我治理，促进宗教适应现代化进程。

[关键词]基层宗教治理 治理能力现代化 路径

[中图分类号] D 6 3 5 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 6-0 0 4 9-0 6

[基金项目]本文为2 0 2 0年度湖北省社会主义学院统一战线智库招标课题“基层宗教治理体系和治理能力现代化研究”（ E T 2 0 2 0 0 2）的阶段性成果。

随着我国社会现代化、城镇化进程的加快，我国宗教领域也在发生深刻的变化，受国际国内复杂因素影响，宗教领域也出现了一些新情况、新问题。面对新形势，既需要从我国国家治理体系和治理能力现代化的高度重视宗教治理，也要将宗教治理重心进一步下沉，强化基层宗教治理体系建设、提升基层宗教治理能力。

一、以基层党委、政府为主导，推进基层宗教治理现代化

党的十八大以来，习近平总书记提出一系列关于宗教工作的新思想、新理念、新要求，指出要不断发展和丰富中国特色社会主义宗教理论，并强调坚持党的宗教工作基本方针，关键是要在“导”上想得深、看得透、把得准，做到“导”之有方、“导”之有力、“导”之有效，牢牢把握宗教工作主动权。[ 1]宗教治理的顶层设计全面呈现，宗教治理的核心理念、正确方向和关键路径就是“导”。基层党委政府在基层宗教治理中处于主导地位，作为核心治理主体，能否深刻理解中央层面关于宗教治理的最新理念，全面落实中央关于宗教工作的重大决策部署，关系宗教治理的实际成效。基层党委、政府应对标宗教治理的顶层设计，结合基层工作实际，在治理理念、治理主体、治理体制、治理方法等多个方面向现代化转变。

（一）推动治理理念由单向管理向保护、管理、引导、服务并重转变

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。宗教界人士和广大信教群众同其他群众一样不仅对物质文化生活提出了更高要求，对精神文化生活和所处的社会环境的要求也在提高。过去大多数人信仰宗教是为了解决物质匮乏、生活困难的问题，现在信仰宗教更多是一种心灵慰藉和精神寄托。信教群体的年龄结构、性别比例、地域分布、经济收入都在发生变化，整体上文化素质不断提高、法治意识不断增强，更加注重自身权利的保障和实现，对政府宗教事务管理的理念和方式也有新的要求。因此，基层政府应摒弃以往对宗教事务单纯管理、管控、管制的思维，树立人民本位的治理理念，在工作理念和价值取向上坚持保护、管理、引导、服务并重。近年来，西藏自治区政府通过加大对宗教活动场所的公共基础服务，加强寺庙管理、维护宗教领域和谐稳定，就是很好的例证。习近平总书记一再强调“宗教工作本质上是群众工作”。我国有近2亿的信教群众，做好这部分群众的工作就要坚持党的群众路线工作的思路和方法，保护、管理、引导、服务并重的治理理念正是把党做群众路线工作的方法贯彻到宗教治理中的体现。基层政府不仅仅是宗教事务的管理者，还应是宗教界人士和广大信教群众合法权益的保护者、宗教与社会主义社会相适应的引导者、社会公共服务的提供者，这是推进基层宗教治理体系和治理能力现代化的必然要求。

（二）推动治理主体由单一主体向多元主体转变

党的十八大以来，创新社会管理的新理念、新思想不断深化，多元主体参与社会治理日益成为中国社会的共识。多元主体协作共治，是社会治理走向现代化的重要标志。宗教是一种复杂的社会现象，宗教治理的主体也应是多元的。在宗教治理的过程中社会主体的作用不容忽视，社会外部监督有利于宗教的传统封闭性管理模式向现代转型。从目前情况看，各级党政部门自上而下纵向的宗教事務管理，越往基层治理的效能越不显。将社会多元主体引入到宗教治理中，一定程度上可以减少政府宗教治理成本，有效防止管理错位和政策失灵等问题。但社会多元主体参与宗教治理尚需较长的推进过程，也有诸多亟待解决的问题。如何使多元主体参与到宗教治理进程中、怎样深化参与治理的程度、多元主体协同共治的方式怎样、各主体治理的边界在哪等，还需要通过党委、政府发挥主导作用，进行引导协调，划清各主体治理边界，以协商合作方式共同治理。

（三）推动治理体制由纵向垂直的体制内政府管理向立体的社会化治理转变

当前，中央统战部统一管理宗教工作，国家宗教事务局并入中央统战部。自上而下的机构改革已完成，适应新体制的宗教事务管理机制也正在逐步形成。在此背景下，基层党委、政府面临的一个首要任务就是尽快适应宗教事务管理体制机制的重大变革，着力解决好机构改革过程中机构调整、人员转隶、编制待遇、执法资格、部门职能划分等实际问题，进一步优化基层宗教事务部门与其他部门之间的协作机制，提高基层宗教事务管理效率。

随着纵向垂直的体制内宗教事务管理格局的重大调整，推动对宗教事务的管理向立体的社会化治理转变也更加迫切。宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项基本权利，对于公民而言，宗教信仰是公民个人的私事，但是对于社会来说，涉及到近2亿的公民，就不是个人的私事了，应从宗教的公共性来认识看待宗教；宗教组织是社会实体、非营利性的社会组织，政府部门对宗教组织的依法管理应先强调宗教组织的社会性质；宗教事务是指宗教作为社会实体所产生的涉及国家利益和社会公共利益的事务，具有一定的特殊性，但首先是一种社会公共事务。因此，对宗教事务的管理不应仅局限在体制内的政府管理范畴，还应推向社会，进行社会化的治理。国务院新修订的《宗教事务条例》中涉及对宗教团体、宗教院校、宗教活动场所等事项的规定，也凸显了对一般宗教事务的社会化、专业化管理趋势，如对财务审计、团体登记等。对宗教事务纵向垂直的体制内政府管理与立体的社会化治理相结合、相协调、相协作，才能真正调动起各方面积极因素，把宗教事务作为一种公共事务进行社会化治理。而社会化的多元治理模式，看似“无为而治”反而使得宗教事务处于全社会的监督之下，使治理能落到实处。[ 2]

（四）推动治理方法以“导”为主、综合施策，解决宗教领域的重点难点问题

“导”既是一种新的治理理念，也是一种新的治理方法。作为一种治理方法，“导”不是简单的引导或疏导，而是坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则，通过保护、管理、引导、服务等多方面工作，综合施策，引导宗教界在政治上形成正向共识，支持他们在促进社会和谐进步中发挥积极作用，同时防范和治理非法违法活动，防止对党的执政基础和社会稳定造成不利影响。[ 3]坚持“导”的方法是尊重宗教自身的发展规律和宗教工作规律，结合我国宗教实际情况，具体情况具体分析的治理方法。我国宗教种类齐全，教外有教、教内有派，除佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教这五大宗教之外，还有形态各异的民间信仰、少数民族的原生性信仰；制度性宗教与分散性宗教并存，本土宗教与外来宗教共生。各宗教所处的发展阶段不同，与社会主义社会相适应的程度不同，中国化的进程不同，加之地域、文化、经济社会发展情况等因素影响，宗教问题与民族问题、社会问题相联系，现实宗教问题与网络宗教问题相交织，使得宗教问题异常复杂。宗教领域的重点难点问题，绝大多数是人民内部矛盾，少数则上升为了敌我矛盾。因此，宗教治理要各有侧重，坚持“导”的方法、综合施策，分清矛盾性质、区别对待、分类管理，有重点的进行精细化治理。对于基层而言，坚持“导”的方法进行宗教治理，要注重加强治理模式创新，在实践中探索，形成地方性的治理经验。如， 2 0 0 9年5月江苏省在修订《江苏省宗教事务条例》的过程中，针对基督教私设聚会点大量存在的现实，在第十四条中增设了“宗教教职人员主持信教公民的集体宗教活动，应当在依法登记的宗教活动场所或者经宗教事务部门认可的临时场所内进行”的内容，关于“临时场所”的概念创新和法规创新为妥善解决私设聚会点问题提供了法律空间。《江苏省宗教事务条例》修订后，在一些地方进行了试点性尝试，以乡镇、街道、社区备案的办法，认可了一些“三自”体制外的私设聚会点。江苏省的探索创新为后来国家层面新修订《宗教事务条例》中新增“临时活动点”的内容提供了实践依据和地方性经验。再如，针对民间信仰的规范化管理问题， 2 0 0 3年湖南省浏阳市就主动将民间信仰场所纳入依法管理宗教事务的范围，并依据党和国家的宗教政策、法规，制定了有关民间信仰管理的规章制度，为日后有关民间信仰事务管理顶层设计的制定出台进行了有益的尝试。此外，坚持“导”的治理方法进行宗教治理，做到提供公共服务不“缺位”，行政执法不“越位”，监督管理都“到位”，就需要加强基层宗教工作干部队伍和宗教行政执法队伍建设。要加强培训力度，深入系统学习中国特色社会主义宗教理论、党的宗教政策及法律法规、宗教基础知识，进行基层宗教工作实操性观摩、现场考察宗教工作重点地区先进经验，提升基层干部的政治把握能力、依法管理能力和处理涉及宗教因素的各类矛盾纠纷能力。

二、引导基层社会有效参与，实现宗教治理效能最大化

（一）正确看待宗教，营造宗教治理的良好社会氛围

一段时期以来，受多重因素影响，社会上对宗教和宗教的社会功能缺乏全面、客观、科学、理性的认知。或过分关注宗教的文化属性，忽视宗教的意识形态属性、社会属性；或对宗教的二重性认识不够，片面的认识宗教的社会功能，夸大宗教某一方面的社会作用，而忽视其他作用。这些看法不仅造成了对宗教的认识误区，也使得基层社会对党的宗教政策误读误判，对党和国家宗教工作不理解甚至质疑，造成一些与党的宗教政策相背离、相矛盾的问题。科学正确的看待宗教，辩证的认识宗教的社会功能，准确理解党的宗教政策和宗教工作，营造宗教治理的良好社会氛围，这是社会各界参与宗教治理的必要前提。

（二）激活宗教治理的社会主体意识，发挥社会组织的独特作用

在引导参与宗教治理的过程中，注重对基层社会组织的培育，提升参与治理的能力水平。要拓宽扩大基层群众性自治组织、其他社会组织及公民个体参与宗教治理的途径渠道，建立健全各项法规制度，为其参与治理提供法律制度保障。群众性自治组织（居委会、村委会）身处基层，在了解基层宗教基础信息、宗教界和信教群众思想动态，为教界和信教群众排忧解难、摸排宗教领域非法违法活动、防范宗教渗透问题方面有先天优势，应支持群众性自治组织以自治方式协助政府监督管理宗教事务；新闻媒体、基层群众在监督宗教组织和信教群众依法依规开展活动，监督宗教界人士、教职人员品行修为等方面可以发挥重要作用；社会组织在为流动少数民族和宗教人士提供服务、满足其社会需求方面大有可為。利用好社会各界的丰富资源和特殊优势，鼓励社会组织关注信教群体需求，以专业化服务和不同组织协作的方式回应社会关切，可有效地化解基层政府因公共服务资源匮乏、服务不到位引发的涉及宗教因素的矛盾纠纷，很大程度上减少基层政府宗教治理成本，实现治理效能的最大化。

（三）加大普法宣传力度，提高基层社会参与宗教治理的法治意识

我国涉及宗教事务管理的法律法规及配套的部门规章、规范性文件等是政府依法管理宗教事务的法律依据，也是规范社会各界参与宗教治理途径、调节宗教事务与相关社会事务关系的法治保障。目前，基层社会参与宗教治理过程中暴露出的一些问题，主要体现在基层社会对涉及宗教事务的法律法规相当陌生、不甚了解，更谈不上依据法律法规参与宗教治理。因此，加大宗教政策法规在基层的宣传力度尤为必要，要利用好报刊、电视、广播、网络及新媒体等载体，以多样化的形式开展宣传，提高社会组织、企事业单位、基层群众的法律意识，提高广大干部群众甄别非法宗教活动、邪教异端以及宗教渗透的能力，消除宗教政策法规宣传的盲区、误区和死角，营造宗教治理良好的社会氛围。

三、加强宗教自我治理，促进宗教适应现代化进程

（一）政府部门依法管理和社会监督下宗教的自我治理

宗教自我治理是指在新形势下宗教组织对内的自我监督、自我管理、自我约束，是向着一个更加规范化、制度化、民主化的方向，构建积极健康的宗教关系、促进宗教健康传承的过程。宗教组织自我治理的具体内容包括：组织信教群众进行集体性宗教活动、建立健全内部的各项规章制度、进行宗教教职人员资格认定、申请筹备设立宗教活动场所、创办宗教院校、培育宗教人才、兴办公益慈善事业、开展国内国际宗教交往、举行宗教活动、开展宗教研究、阐释宗教教义、依法依规编印出版宗教类印刷品和电子音像、制品等。无论是宗教组织对内的自我治理，还是对外参与社会治理，都有一个重要的前提，就是宗教组织要接受政府部门的依法管理和社会各方的监督。因为“宗教组织是社会组织中的一类，具有民间性和非营利性，也具有特殊性。其特殊性在于，宗教组织所代表的是某个宗教、某个区域的信教公民的合法权益，具有一定程度的垄断性和非竞争性。这使得宗教组织易于产生机关化倾向，脱离信教群众，甚至产生严重腐败……”[ 2]宗教组织的自我治理是在宪法和法律法规、宗教政策的框架内进行，同时受宗教事务管理部门和相关行政部门的管理和社会的监督，因此，宗教组织的自我治理权利，绝不是不受任何限制的，而是在国家法律规制和社会监督下的自我治理。

（二）加強宗教人才培育，为基层宗教组织自我治理提供人才支撑

政治上靠得住、宗教上有造诣、品德上能服众、关键时起作用，是宗教人才培养的基本标准。基层宗教组织（包括宗教活动场所、宗教团体）的自我治理水平很大程度上取决于宗教人才数量的多寡、素质的高低。提高基层宗教教职人员、宗教团体驻会人员、宗教活动场所民主管理成员的自我治理意识和综合素质非常关键。各级宗教事务管理部门应把宗教教职人员教育管理作为宗教工作重要内容，重视宗教教职人员教育培养，建立宗教教职人员培训工作机制；注重宗教教职人员规范化管理，加强宗教活动场所内部民主管理，实行民主议事、民主决策、教务公开等民主制度，增强宗教教职人员、宗教活动场所民主管理成员的民主管理、规范管理意识。宗教院校是培养宗教人才的主阵地，全国性宗教院校应制定宗教人才培养的长期规划，培养储备新时代爱国爱教的宗教教职后备人才，并把更多宗教人才输送到基层宗教组织，使其承担起带领基层信教群众坚持中国化发展方向、依法依规开展活动，提升基层宗教组织自我治理能力水平的重任。各省（自治区、直辖市）宗教院校应加强自身建设，提高办学水平、优化办学模式，结合本地区实际，针对基层宗教教职人员、基层宗教团体驻会人员开办专题培训、进修培训，提高他们的综合素质、宗教学识、管理能力，为更好的进行宗教活动场所管理、开展基层宗教团体工作奠定基础。

（三）规范宗教组织对外参与社会治理的途径与活动，提升宗教组织社会服务水平

宗教存在于社会之中，宗教组织是社会组织、社会实体的一部分，与其他社会组织一样担负着参与社会治理、维护社会稳定的职责。“宗教在护佑家庭幸福、护佑社区安全、维持社会道德秩序等方面，承担着维护社会关系的功能，在某种程度上，发挥着‘稳定剂、‘粘合剂和‘缓冲剂的作用。”[ 4]宗教组织参与社会治理的方式是多样的，宗教组织在开展公益慈善事业、调处社会矛盾纠纷、参与基层社会治理、防范邪教异端侵害、维护社会稳定等方面都可以发挥积极作用。但目前明确规范宗教组织对外参与社会治理活动的相关法律法规、规章制度还不健全，要使宗教组织在参与社会治理过程中既不碰触政教分离的红线，又能有效发挥宗教界的积极作用，需要从两方面着手：一是对于宗教组织参与社会治理的途径、方式、切入点要加以科学合理引导，对于具体的实践、行为、活动要在健全完善相关法律法规、规章制度的前提下，依法依规进行规范。二是要让宗教界和社会各界形成一个共识，即宗教组织参与社会治理需以一种社会化、公共性、民间的身份参与社会治理，而非宗教的身份，这既是国家治理现代化的要求，也是遵循政教分离原则的体现。

参考文献：

[ 1]王作安.宗教问题从不孤立 必须坚持导“导”的正确态度[E B/O L]. h t t p： / /b o d h i . t a k u n g p a o . c o m/ t o p n e w s /2 0 1 6-0 8/3 3 5 6 1 7 8_p r i n t . h t m l， 2 0 1 6-0 8-1 1.

[ 2]邱永辉.宗教蓝皮书：中国宗教报告（ 2 0 1 5） [M].北京：社会科学文献出版社， 2 0 1 6.

[ 3]王作安.宗教工作关键在“导”[N].学习时报， 2 0 1 6-0 8-0 8（ 0 0 1）.

[ 4]郑筱筠.关于在国家治理体系现代化进程中的宗教治理体系建设之思考[ J].世界宗教研究， 2 0 1 9， （ 0 5）.

责任编辑：李艳霞