县农业综合行政执法队职能划分的思考

文│李建伟（甘肃省临泽县农业农村局）

在县农业综合行政执法改革过程中，为厘清单位职责，县级农业农村部门对县农业综合行政执法队行政执法职能进行了再划分，将日常监督检查划分给县农业农村局下属事业单位，导致行业监管出现执法的不检查，检查的不执法，出现执法监管和行业管理职责不清等问题。笔者结合县级农业农村部门印发的《关于县农业综合行政执法队行政执法职能划分的通知》文件，对如何依法依规处理好县级农业综合行政执法和业务管理的关系进行探讨，供同行参考。

一、县农业综合行政执法队行政执法职能划分概要

某县为厘清县农业综合行政执法队的行政执法与行业监管职责，靠实执法与监管责任，对县农业综合行政执法队行政执法职能进行了划分。

一是县农业综合行政执法队承担县农业农村局的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能。县农业综合行政执法队根据机构改革意见，集中统一行使法律法规，明确规定由县级农业农村部门实施的兽医兽药、生猪屠宰、饲料和饲料添加剂、农作物种子（种苗）、肥料、农药、农机、农（畜）产品质量、种畜禽、生鲜乳、植物新品种保护、渔业、农村能源等行业或领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能；负责配合省、市农业综合行政执法机构查处涉农大案要案和跨区域案件；负责组织开展全县涉农法律法规的宣传教育与农业行政执法人员培训工作；负责受理全县范围内农业综合行政执法方面的举报和投诉。

二是县农业农村局所属相关行业或领域业务主办单位承担行业监督管理职能。县农业农村局所属的种子管理局、农业技术推广中心、农机监理站、畜牧技术推广站、动物疾病预防控制中心等单位，继续承担相应行业或领域规划、技术指导、管理、协调、监督检查、服务等职能，加强事前事中事后监管，依法履行行政许可、行业监管等职责，不再承担相关的行政处罚、行政强制职能。

三是案件线索及投诉举报的受理与移交。县农业农村局所属各事业单位对日常监管中发现、受理的群众举报、信访线索，应当先行核查，核查后存在违反涉农法律法规行为，取得基本证据证明基本违法事实存在、依法应当给予行政处罚的案件线索，移交县农业综合行政执法队办理。其余线索由县农业农村局所属相关行业和领域事业单位办理。县农业综合行政执法队接到的群众举报、信访线索，经初步调查不存在违法行为和不追究法律责任的，应及时移交农业农村局所属相关事业单位办理。

四是相关事业单位为行业监管和农业综合执法工作提供技术支撑。县农业农村局所属相关事业单位继续做好相应行业或领域规划、技术指导、管理、协调、监督检查、服务等工作，为行业监督管理和农业综合行政执法工作提供技术支撑。

二、县农业综合行政执法队行政执法职能划分的思考

1.厘清县农业农村主管部门职责与农业执法机构和相关事业单位职责。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》要求，要坚持权责法定、依法行政，法定职责必须为，法无授权不可为，严格按照法律法规规定履行监管责任，规范监管行为，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。要严格按照法律法规和“三定”规定明确的监管职责和监管事项，依法对市场主体进行监管，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。以动物防疫为例，《中华人民共和国动物防疫法》第七十四条规定“县级以上地方人民政府农业农村主管部门依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。”第十一条规定“县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作。”第十二条规定“县级以上人民政府按照国务院的规定，根据统筹规划、合理布局、综合设置的原则建立动物疫病预防控制机构。动物疫病预防控制机构承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作；承担动物疫病净化、消灭的技术工作。”

因此，根据职权法定的原则，农业农村主管部门负责动物防疫实施监督管理，应承担执法检查和行政处罚、行政强制；动物卫生监督机构依负责动物、动物产品的检疫工作。动物疫病预防控制机构承担动物疫病的监测、检测、诊断、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制等技术工作；承担动物疫病净化、消灭的技术工作。按照“局队合一”的原则，农业行政综合执法队应主动为农业农村主管部门承担监督管理职能。

2.县农业农村局所属事业单位不承担监督检查职能。某县通知要求县农业农村局所属相关事业单位承担行业监管和监督检查职能，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》中明确要求将农业领域执法检查、行政处罚、行政强制等执法职能归并，整合组建农业综合行政执法队伍，实行统一执法。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》要求对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。因此，县农业农村局所属事业单位不应该有监督检查职能。

3.县农业农村局所属事业单位发现违法行为不能先行核查和取证。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》要求对涉企现场检查事项进行全面梳理论证，通过取消、整合、转为非现场检查等方式，压减重复或不必要的检查事项，着力解决涉企现场检查事项多、频次高、随意检查等问题。严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核制度。对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全过程进行记录，做到全程留痕和可回溯管理。农业行政处罚程序第八条规定“县级以上人民政府农业农村主管部门依法设立的农业综合行政执法机构承担并集中行使行政处罚以及与行政处罚有关的行政强制、行政检查职能，以农业农村主管部门名义统一执法。”以上规定明确职权法定，调查取证、审核决定应在启动行政执法程序立案之后。因此，县农业农村局所属各事业单位对日常监管中发现、受理的群众举报、信访线索，应及时主动将举报和线索移交农业行政综合执法机构对核查、取证，以防证据的灭失。

4.正确理解行政处罚相关的行政检查。某县农业综合行政执法队行政执法职能划分通知，目的在厘清单位职责，实则将行政执法分段割裂，导致监督管理职能碎片化。“局队合一”是强化监督管理职能，加强对行政执法机构和行业服务机构的领导，而不是将监督管理职分段划分给农业行政执法机构和下属事业单位。

三、建议

强化县农业农村主管部门对行业监督管理的集中统一领导，按照法律法规和“三定”规定明确职责分工，落实执法责任，为农业健康发展提供坚强保障。

1.明确职责分工。县农业农村主管部门要依照法律法规要求和“三定”方案规定，承担行业领域行政检查和日常监督管理等职能；综合执法机构承担农业行业领域行政处罚和日常执法检查，对作出的行政执法决定负法律责任；对于上级部门部署和市县本级业务主管部门安排的专项行政检查，由县农业农村主管部门牵头、农业行政综合执法部门负责开展联合执法，避免重复检查、多头执法。

2.强化日常执法检查。农业行政综合执法机构要强化日常执法检查。深化和拓展执法检查范围和领域，做好行政处罚、行政强制措施，同时要积极开展农资打假、农产品质量安全监管等专项整治及“双随机、一公开”等执法检查工作，从日常执法检查中发现违法线索、惩戒犯罪，维护正常的农业生产秩序。通过强化执法检查和执法办案，不断提高农业行业行政执法管理水平。

3.落实执法责任。建立健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以专项检查、专项整治等重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。完善日常检查，落实行政执法“三项制度”，推进“互联网+执法”。全面落实行政执法责任制，推行执法办案评议考核制度，建立健全奖惩分明的执法评价体系。要规范执法事项，认真落实《农业综合行政执法事项指导目录》（2020），做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。全面推行执法裁量权基准制度，细化量化行政处罚标准。落实“谁执法、谁普法”普法责任制，积极开展农业法律法规宣传，全面推动以案释法，将普法融入执法办案全过程。

4.加强县农业综合行政执法队伍建设。深化行政执法体制改革，整合组建县农业综合行政执法队伍。加强农业综合行政执法队伍建设，做到“机构设置到位”“‘三定’印发到位”“人员划转到位”“执法保障到位”，为实施乡村振兴战略和农业健康发展提供坚强保障。