澜湄合作五年：进展、挑战与深化路径

〔提   要〕 澜湄合作机制成立五年来在机制建设、各优先领域务实合作等方面取得丰硕成果，澜湄国家关系愈发紧密。该机制基于成员国坚实的合作基础和共同愿望，以发展为先、民生为本，受到政府高层大力支持，并践行开放包容、互利共贏理念，广泛吸纳各方发展资源。目前，该机制进入全面发展期，但也面临域内各国利益诉求多元及积极性差异、湄公河国家对外政策不确定性增强、大国博弈日趋激烈、次区域机制间竞争加剧、新冠肺炎疫情冲击等挑战。未来，澜湄合作应加强规范建设，保持开放包容，丰富合作内涵，加强支撑体系建设，更好发挥地方的内生动力，开启澜湄合作新的“金色5年”，不断推动建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体。

〔关 键 词〕澜湄合作、次区域合作、中国-东盟关系

〔作者简介〕马婕，中国国际问题研究院全球湄公河研究中心研究人员，北京大学国际关系学院博士生

〔中图分类号〕D822.333

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）4期0061-26

“澜沧江—湄公河合作”（下称“澜湄合作”）是首个由澜沧江—湄公河流域六国共同创建的新型次区域合作机制，是中国-东盟合作的重要组成部分和共商共建“一带一路”的重要平台。成立五年来，澜湄合作在机制建设、务实合作、命运共同体构建等方面取得丰硕成果，一批早期项目成效显著，在次区域乃至区域合作中引领作用日渐凸显。全面总结澜湄合作重大进展和经验，分析其未来发展可能面临的挑战，对进一步深化澜湄合作、推动周边命运共同体建设具有重要意义。

一、澜湄合作进展

2016年3月23日，为落实第17次中国-东盟领导人会议提出的澜沧江—湄公河次区域合作倡议，澜湄六国在海南省举行首次领导人会议，并通过《三亚宣言》，标志着澜湄合作机制正式诞生。五年来，澜湄合作“经受住国际地区风云变幻和新冠肺炎疫情考验，保持了高水平发展态势”，机制化程度不断提升，各优先领域务实合作稳步推进，“平等相待、真诚互助、亲如一家”的澜湄文化日益深入人心。作为次区域最具活力的新兴合作机制之一，澜湄合作已由快速拓展期迈入全面发展期，成为“一带一路”进程中次区域合作的典范。

（一）机制建设不断完善

澜湄合作多层次合作格局不断发展。澜湄合作在“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的架构下，按照政府引导、多方参与、项目为本的模式运作。合作进程整体展现出自上而下、严谨完善的决策和运行模式：领导人会议每两年举行一次，为澜湄合作长远发展进行战略规划;外长会每年举行一次，负责合作政策规划和协调;外交高官会和工作组会根据需要每年举行数次，商讨并落实具体领域合作。迄今为止，澜湄合作已成功举办三次领导人会议、六次外长会议等高级别会议。为更好统筹国内工作，六国外交部于2017年陆续成立澜湄合作国内秘书处或协调机构。2018年第二次领导人会议上，李克强总理倡议建立六国秘书处或协调机构联络机制，适时成立国际秘书处，并根据需要提升部分优先领域联合工作组级别。会后发布的《金边宣言》表明，这一倡议已成六国领导人共识。

澜湄合作框架不断完善。澜湄合作机制成立伊始即设立“3+5合作框架”，以政治安全、经济和可持续发展、社会人文为三大支柱，以互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业及减贫为五大优先领域。2018年第二次领导人会议发布《澜湄合作五年行动计划（2018—2022）》（下称《五年行动计划》）及《金边宣言》，在巩固原有框架基础上积极拓宽合作领域，形成“3+5+X”合作新架构。目前，澜湄合作机制下设立六个联合工作组，并根据《五年行动计划》陆续完成各优先领域规划，如《澜湄水资源合作五年行动计划（2018—2022）》《澜湄环境合作战略（2018—2022）》《澜湄农业合作三年计划（2020—2022）》等，“澜湄跨境经济合作五年发展计划”“澜湄国家产能合作三年行动计划”“澜湄国家互联互通合作规划”也正抓紧制定。2018年，中方提出构建“澜湄流域经济发展带”，得到各国一致欢迎，并被写入《金边宣言》。澜湄合作第四次外长会上，六方一致同意开始讨论共建具体方案。澜湄合作第六次外长会通过《关于加强澜湄国家可持续发展合作的联合声明》《关于深化澜湄国家地方合作的倡议》《关于在澜湄合作框架下深化传统医药合作的联合声明》等共识文件，中方还提出将制订《澜湄合作五年行动计划（2023—2027）》作为下阶段重点工作之一。这些计划作为指导性文件，可更好推进相关合作和项目执行，支持次区域发展。

澜湄合作平台逐步多元化。经过五年发展，澜湄合作已形成联合工作组、合作中心、民间交流机制等多元立体合作平台。联合工作组主要由该领域六国牵头部委官员专家组成，每年召开一次或多次会议，促进信息共享和充分协商，为外长会和领导人会奠定基础，有效整合过去碎片化的合作形式。合作中心目前包括澜湄水资源合作中心、环境合作中心、农业合作中心、青年交流合作中心、职业教育培训中心及全球湄公河研究中心。六大中心作为二轨合作平台，多关注具体领域的专业性合作，以更灵活、自由、广泛的方式，细化落实各层级会议达成的合作项目，为各领域工作提供智力支撑和人力支持。此外，澜湄合作还设立或举办澜湄商务理事会、澜湄次区域国家商品博览会、澜湄国际电影周、澜湄国家旅游城市合作论坛、澜湄职业教育联盟论坛等多项民间交流机制及活动。这些机制多根据实际需求建立，参与方多为个人、企业和民间团体，有效丰富了澜湄合作平台，使其更接地气、更具实效，也有效促进了民心相通。

（二）各优先领域合作亮点纷呈

五年来，澜湄合作五大优先领域务实合作稳步推进，硕果累累。

澜湄互联互通水平大大提升，“一日生活圈”可期可待。第三次领导人会议通过的《万象宣言》提出，要促进贸易、投资、电力互联互通、工业、科技、创新、基础设施、交通设施、民航、公路和铁路连接、旅游和人文交流。在六国共同努力下，澜湄次区域铁路建设相继启动，空中航线四通八达，公路网络日益完备。铁路作为互联互通重大工程，尤其值得关注。目前，中老铁路进展迅速，通车在即;中泰铁路（曼谷—廊开）稳步推进;中老、中泰连接线建设取得多项共识，泛亚铁路中线呼之欲出。此外，近年来澜湄互联互通的内涵进一步拓宽，不仅关注提升“硬联通”水平，也愈发看重消除“软联通”障碍，在经贸、金融、科技和教育等领域加强协同。

澜湄产能合作为成员国社会经济增长提供关键动力。基于首次领导人会议通过的《澜湄国家产能合作联合声明》，五年来，中方通过国际产能和装备制造合作专项贷款及援外优惠贷款、优惠出口买方信贷等，支持皎漂深水港及工业园区、永新燃煤电厂等40多個重大项目。中企积极参与西哈努克港经济特区、罗勇工业园区、赛色塔综合开发区建设，开展“多国多园”合作，促进投资、就业、能力建设及技术创新合作，为当地创造大量税收和就业。纺织服装是产能合作的核心产业之一。2019年，六国纺织服装商协会举办首届“澜湄纺织合作峰会”，发表《纺织服装产业产能合作联合声明》，启动“澜湄纺织服装产业对话”长效合作机制，拉开全方位合作序幕。目前，澜湄产能与投资合作联盟和产能合作基金正在紧锣密鼓筹备，六国希望以产能合作为抓手，为推动澜湄各国工业转型、构建更完善的次区域产业链和价值链作出重要贡献。

澜湄跨境经济合作内涵不断丰富。六国大力促进区域电力贸易、电子商务、经济技术合作、产业园区、跨境经济合作区、贸易投资便利化等领域跨境合作。中越东兴—芒街、凭祥—同登、河口—老街、龙邦—茶岭，中老磨憨—磨丁，中缅瑞丽—木姐、清水河等跨境或边境经济合作区建设提速升级。六国还建立一系列跨境经济合作新机制和新平台，如澜湄商务理事会、澜湄合作博览会等，以深入挖掘澜湄国家间的贸易潜力。中国国内自贸试验区扩容升级也为澜湄跨境合作提供新动能。广西、云南等地的自贸试验区与湄公河国家联系密切，对东盟先行先试、沿边跨境经济合作等均为其核心要义。新冠肺炎疫情背景下，中国已与老、柬、缅建立双边人员往来“快捷通道”和物资流通“绿色通道”，积极推动讨论建设澜湄“快捷通道”“绿色通道”网络。这些机制在疫情结束后仍有望发挥作用。

澜湄水资源机制性合作达到新高度。澜湄合作因水而生，搭建了首个流域六国共同参与的水资源合作平台，在水政策制定、防洪减灾、人才培训、技术推广等方面取得显著进展。中方多次应湄公河国家需求提供应急补水，抓紧实施大坝安全、农村供水、绿色水电等合作项目，累计为湄公河国家提供千余人次水利人才交流培训，仅2020年就在老挝完成22处农村供水示范工程建设。2019年，澜湄合作首次水资源合作部长级会议在北京召开，在各优先领域中首个升级至部长级会议。会上发布《澜湄水资源合作部长级会议联合声明》和《澜湄水资源合作项目建议清单》，表示将在水资源与绿色发展、水资源综合管理与应对气候变化、水利产能合作、农村地区水利与民生改善、水电可持续发展与能源安全、跨界河流合作与信息共享等领域深入开展合作，定期召开澜湄水资源合作论坛。中方宣布向湄公河五国分享澜沧江全年水文信息，并于2020年11月30日正式开通澜湄水资源合作信息共享平台网站。2021年6月举办的澜湄合作第六次外长会上，六方就水资源下步合作达成广泛共识，表示将支持中方举办第二届澜湄水资源合作论坛、越方举办第二届澜湄水资源合作部长级会议，继续加强务实合作，全力推动信息共享平台建设，提升水资源领域可持续发展和管理能力。

澜湄农业和减贫领域合作惠及千家万户。澜湄农业合作以村长论坛为抓手，加强农业农村政策对话，并在澜湄合作专项基金支持下实施一系列项目，“丰收澜湄”项目集群稳步推进。六国在政策对话、产业发展提升、投资贸易促进和能力建设四类项目上具有广泛共识，成果喜人。澜湄农业平台建设取得长足进展，2020年1月澜湄农技推广与信息交流平台试运行，澜湄区域农作物绿色联合防控平台、农业科研机构合作平台、智慧农业监控平台、兽药与疫苗合作平台等相继建立，为促进澜湄农业信息共享、科技交流、技术推广等合作发挥重要作用。中企还在柬埔寨、老挝共建农业合作示范区，打造水稻、橡胶、果蔬、畜产品生产加工和物流集散基地。减贫方面，中方在首次领导人会上提出《澜湄国家减贫合作非文件》，推动落实“东亚减贫合作倡议”，相继在柬老缅等国建立减贫合作示范点。这些示范项目改善了所在村庄的基础设施条件和公共服务水平，提高其自我发展能力，带动了湄公河国家减贫发展。

新冠肺炎疫情背景下，公共卫生和数字经济等领域合作也受到广泛关注。公共卫生层面，六国合作经验丰富，新冠肺炎疫情期间更是相互支持、共克时艰。六国在本次疫情前就开展过多种类型的传染病防治合作，最早可追溯至2001年11月开始的湄公河流域疾病监测项目（MBDS）。澜湄合作启动以来，公共卫生被纳入“3+5+X”框架和《五年行动计划》，在跨境传染病联防联控及联合应对机制和相关平台构建方面取得有效进展。新冠肺炎疫情暴发初期，六国即召开外长会，以协调行动、共同抗疫为重点，探讨建立重大突发公共卫生事件联合处置机制。在中国抗疫艰难时刻，湄公河国家政府和民众迅速捐款捐物，声援中国。湄公河国家疫情加重后，中国也给予力所能及的帮助，先后向柬埔寨、老挝、缅甸等国派遣抗疫医疗专家组，并向五国援助大量医疗物资。第三次领导人会议期间，李克强总理宣布将在澜湄合作专项基金框架下设立公共卫生专项资金，向湄公河国家提供物资和技术支持，承诺优先提供中方新冠疫苗。截至2021年4月中旬，中方向湄公河国家已经交付和即将协议交付的疫苗超过1700万剂。此外，中方还表示愿依托“中国东盟疫苗之友”建立专家小组，与包括湄公河国家在内的东盟国家一道，加强疫苗研发、生产、采购、接种、监管等领域合作，共同打造区域疫苗生产和分配中心。

数字经济是次区域合作新热点，起步相对晚但发展迅速。近年来，澜湄各国陆续出台数字发展战略，并在基础设施、平台建设、市场拓展和数字内容等领域广泛开展合作。华为、中兴等公司承担湄公河多国国内及跨境通信基础设施设计建设，如马—柬—泰海底光缆系统等。2020年，华为还与泰国、菲律宾等国电信公司签订5G项目合同，成功测试中泰首个5G国际视频通话。阿里巴巴、京东、腾讯等中国数字经济龙头企业通过股权投资与并购等方式加速布局湄公河国家数字经济市场，以电商平台为特征的跨境贸易发展迅速，其投资的数字支付平台已覆盖缅甸、泰国、越南等东南亚主要市场，多个平台用户过亿。疫情加速各国社会经济数字化进程，数字经济在次区域合作议程中的重要性也愈发凸显。2020年11月，第23次中国-东盟领导人会议通过《中国-东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，表示将“打造互信互利、包容、创新、共赢的数字经济合作伙伴关系，加强在数字技术防疫抗疫、数字基础设施、产业数字化转型、智慧城市、网络空间和网络安全等领域的合作”。在此背景下，中方多次在澜湄合作各级会议上提出“与湄公河国家加强经验分享，加快数字基础设施建设，积极培育面向未来的新产业、新业态，推动实体经济和数字经济协调发展”，受到各方欢迎。中方还积极分享深圳特区等建设经验，启用老挝、缅甸、柬埔寨云计算创新中心，开展卫星遥感、大数据平台等创新项目，有力促进了区域产业升级和现代化智慧城市建设。

（三）澜湄国家关系日益紧密

五年来，随着澜湄合作不断推进，澜湄国家关系也愈发紧密。《万象宣言》指出，各方一致同意加强政治和安全合作伙伴关系、经济和可持续发展合作伙伴关系、社会人文交流伙伴关系和澜湄合作机制伙伴关系，以实现共同繁荣。

澜湄国家政治交往愈发密切，命运共同体理念深入人心。澜湄合作展现了中国亲、诚、惠、容的周边外交理念及提供区域公共产品的诚意。作为一个位于上游优势位置、经济规模远超湄公河五国的国家，中国主动以澜湄合作这一多边国际制度框架来处理彼此利益偏好差异，以共商共建共享为导向，可有效增强次区域国家信任度。五年来，澜湄国家战略对接不断加强，政府间交流尤其是高层互访频密，各方互信、友好程度有所提高。据不完全统计，2015至2019年，中国与湄公河国家高层互访每年均达20余次，其中2019年接近30次。澜湄地区也是人类命运共同体建设先行先试的最佳起点。《三亚宣言》中，六国领导人坚定承诺建设面向和平与繁荣的澜湄国家命运共同体，这是首个相关国家正式认可的区域命运共同体。中国还在双边层面与越南、老挝、柬埔寨、缅甸分别明确构建中越、中老、中柬、中缅命运共同体，展现出这一理念在澜湄地区的深厚基础。

澜湄国家经贸合作持续向好，利益融合不断加深。中国与湄公河国家贸易额从2016年的1934.73億美元上涨至2019年的2858.06亿美元，年均增长率达13.9%。2020年虽受疫情影响，中国与湄公河国家贸易额仍逆势上扬，达3229.2亿美元，占中国对东盟进出口总额的47.2%，其中对越贸易额增幅最大。中国已成为越南、柬埔寨、缅甸、泰国的最大贸易伙伴，老挝的第二大贸易伙伴，越南则一跃成为中国第四大国别贸易伙伴。中国对湄公河国家投资额也稳步上升，投资存量从2016年的240.06亿美元升至2019年的331.01亿美元，年均增长率达11.3%。中国已成为柬埔寨、老挝、缅甸和泰国的最大投资来源国。贸易投资额的快速增长，推动中国与湄公河五国共同利益持续扩大，经济相互依赖程度不断加深。

澜湄国家人文交流更加频繁，民心相通水平不断提升。中国长期是湄公河五国旅游市场最大客源国。2016年以来，澜湄国家人员往来规模不断扩大，中国赴湄公河五国游客数快速增长，由2016年的约1308万人次上升至2019年的约2165万人次，其中泰国最受欢迎，越南次之。湄公河国家赴华人数也稳步上升。中国文化和旅游部数据显示，2019年中国入境旅游人数达1.45亿人次，同比增长2.9%，主要国际客源市场中，缅甸、越南位居第一、二位（含边民旅华人数），泰国位居第12位。2019年，中国与湄公河国家人员往来达5000多万人次。中方还专门成立澜湄职业教育培训基地，有效推动本地区人力资源潜能加快释放。5年来，中国政府奖学金资助了3万余名湄公河五国学生来华学习，澜湄职业教育培训基地在云南培训4万余名来华务工人员，缅甸“咖啡增产项目”培训超过1.1万名咖啡农。此外，澜湄国家还举行了形式多样的文化交流活动，如澜湄合作媒体峰会、澜湄万里行中外媒体大型采访团、澜湄国际电影周、澜湄国家旅游城市合作论坛、澜湄职业教育联盟论坛、澜湄高校百名志愿者行动、澜湄国家青年文化交流营、澜湄流域治理与发展青年创新设计大赛、“锦绣澜湄”摄影大赛等，得到湄公河国家民众的热烈欢迎和积极参与，大大加强了六国民众的“澜湄认同”。

二、合作经验启示

澜湄合作五年来，在机制建设、务实合作和成员国关系发展等方面取得诸多进展。总结其经验启示，主要包括以下三方面。

首先，机制创建基于成员国共同愿望，贯彻睦邻友好原则，与东盟共同体建设和中国-东盟合作优先领域相互补充，受到政府高层大力支持。澜湄合作六国均为澜沧江—湄公河流域内国家，山水相连，人文相通，是天然的合作伙伴，具有其他次区域机制难以比拟的先天优势，在水资源合作方面尤其如此。澜湄次区域可持续发展倡议最早由泰国于2012年提出，中方在第17次中国-东盟领导人会议上对此作出积极回应，受到东盟国家一致欢迎。澜湄合作三大支柱与东盟三大共同体、中国-东盟合作三大支柱高度一致。中方明确表示“支持东盟在东亚合作中的中心地位，愿通过澜湄合作助力东盟共同体建设，深化中国-东盟战略伙伴关系”。澜湄合作启动以来，六国领导人定期举行会议，频繁互访，平等相待，共同擘画合作蓝图。基于历次领导人会议的战略规划及相关倡议，各国政府梳理领导人会议成果清单，指派国内相关部委司局或机构负责具体落实，并定期汇报落实情况。各国秘书处负责统筹协调，通过各工作组和相关机构推动项目落实，创造了“天天有进展，月月有成果，年年上台阶”的澜湄速度。此外，各国高层领导还通过多种方式强调澜湄合作重要性。以中国为例，习近平总书记、李克强总理先后在湄公河五国主流媒体发表5篇署名文章谈澜湄合作。

其次，澜湄合作坚持发展为先、民生为本，基础坚实，中方引领作用强。澜湄国家均为发展中国家，发展起步较晚，老挝、越南2019年人均GDP不足3000美元，柬埔寨、缅甸不足2000美元，远远落后于周边其他国家。澜湄各国参与地区合作的一大目的即以合作促发展。因此，与多数次区域合作机制的规则导向不同，澜湄合作更多以发展为核心，开创了“发展为先、务实高效、项目为本”的澜湄模式，致力于在次区域着力破解“发展缺位”这一难题。五大优先领域中，互联互通是次区域实现包容发展的基石，其中基础设施建设更是各国突破发展瓶颈的优先选择。跨境经济、产能、农业和减贫是社会经济发展的具体领域。水资源是澜湄合作的缘起，也与农渔、能源、运输等部门息息相关，是实现澜湄地区可持续发展的关键点。六国利益紧密交融，合作基础扎实。与此同时，六国在气候变化、自然灾害、跨境传染病、跨国犯罪等诸多非传统安全领域面临共同挑战，亟需携手应对。

中国的大力投入是澜湄合作快速发展的一大推动力。中国同湄公河五国都建立了全面战略合作伙伴关系，是域内多国第一大贸易伙伴和主要投资来源国。中方设立澜湄合作专项基金，提供“两优”贷款、产能和装备制造合作专项贷款等，为众多项目提供坚实支撑。中国的积极参与也给澜湄合作注入“中国特色”，即关注民生、实大于虚。例如，澜湄合作专项基金500余个项目多以民生发展为主线，契合域内国家切身需求，因此其动力足、热情高。柬埔寨副总理兼外长巴速坤指出，“澜湄合作的一大特色在于项目的高效务实。柬方获批的55个澜湄合作专项基金项目包括农村发展、社会商业、水资源、农业、航空、教育、文化遗产保护等，给柬埔寨普通民众的生活带来了切实好处”。老挝外长沙伦塞表示，澜湄合作在万象、琅勃拉邦开展的减贫合作项目给老挝带来切实利益，老方获批的46个澜湄合作专项基金项目也有效促进了其国内社会经济发展。

最后，践行互利共赢、开放包容理念，积极推动各方参与。澜湄合作广泛吸纳各方资源，“仅中方就有近50个中央部委、近20个省市和众多智库、高校、协会、企业和媒体投身合作进程……联合国开发计划署、世界银行、亚洲开发银行等10余个国际机构也参与实施澜湄合作项目”。在充分考虑和尊重各国发展愿景和规划的基础上，六国积极推动澜湄合作与东盟、“一带一路”倡议、三河流域机制（ACMECS）、湄公河委员会（MRC）、大湄公河次区域经济合作（GMS）、国际陆海贸易新通道等现有合作机制对接合作，以充分利用发展资源，推动次区域社会经济发展。中国还将湄公河次区域作为第三方市场合作的优先选择，积极探讨与日本、韩国、欧盟等在此开展第三方合作项目。截至2019年6月，中国已与14个国家建立第三方市场合作机制，其中中日合作尤其受关注。事实上，中日早在2008年4月就建立“中日湄公河政策对话”机制，就两国在湄公河地区发展援助进行磋商，以期“三方共赢”，这一对话共举行了5次。2018年5月，中日签署《关于中日企业开展第三方市场合作的备忘录》，同年10月举办第一届中日第三方市场合作论坛，签署了52项合作协议，其中就包括在湄公河国家（泰国）合作项目。

三、深化合作面臨的挑战

澜湄合作虽取得重大进展，但其进一步深入仍面临诸多制约，其中既有机制自身及成员国间的未解难题，也有地区形势变化及域外大国带来的新挑战。

（一）澜湄国家利益诉求多元且积极性不一

次区域国家对澜湄合作普遍持欢迎态度，希望借助各方力量，推动次区域各国及整体繁荣和可持续发展。但由于地理区位、发展战略、对外政策等方面的差异，各国利益有时也会出现分歧。例如，在澜沧江—湄公河水资源开发保护方面，中上游国家老挝更关注水电开发，希望成为“中南半岛蓄电池”，带动自身经济发展，业已上线多个大型水电项目。中下游国家中，泰国致力于农业灌溉和水电开发并重，越南以保障湄公河三角洲农业灌溉水源和沉积物流动为重，柬埔寨强调洞里萨湖渔业维系。各国围绕干、支流水电站修建等问题的矛盾由来已久，短期内难以形成妥协。与此同时，湄公河国家均为发展中国家，经济结构、资源禀赋和比较优势有一定相似性和竞争性，在“重点领域、项目选择、资源投入、技术标准等方面存在非对称性”。

澜湄国家间的多组外交关系较微妙，有可能使相关成员国对澜湄合作进一步深入存有疑虑。南海争端始终是中越关系中的不稳定因素。美西方对此态度“一边倒”，鼓动越方仿效菲律宾提起南海仲裁。越南民众因南海问题等对华存有一定偏见，对华信任度在东南亚国家中相对较低。因此，越南在经济层面注重发展多元伙伴关系，签订多个自贸协定，以增加经济自主性;在安全层面与美及其盟友走近，在南海问题上塑造“弱者”形象，试图争取更多国际同情与支持。在澜湄合作中，越南更聚焦于其关注的具体领域中的务实合作项目，如水文信息分享、农产品跨境贸易便利化等，强调合作的公平性与包容性，但对全面深入合作持保留态度。湄公河国家间亦有潜在历史恩怨和现实冲突。泰国、缅甸和越南都曾是中南半岛上称霸一时的地区强国，泰缅战争、暹越战争持续百年甚至数百年，直至西方殖民者到来才逐步停止;越、柬间也有历史问题和陆地领土及岛屿之争，泰、越、柬虽在泰国湾达成一些临时安排，但仍不时发生渔业纠纷。此外，近年来湄公河国家实力对比加速变化，越南快速崛起并提出在其利益相关领域及平台“逐步发挥领导和调解的关键作用”，这可能打破既有平衡，为次区域合作带来更大不确定性。

部分湄公河国家对中国日益增长的影响力仍有疑虑。目前，湄公河国家中，柬埔寨、老挝、缅甸对澜湄合作最热情，项目最多。泰国巴育政府对华相对友好，但该国为美国盟友，受美、日等拉拢力度大;泰国长期作为湄公河次区域经济最发达的国家，习惯于且希望继续在次区域合作中发挥领导作用。越南对中国影响最为警惕，参与的澜湄合作项目最少。随着澜湄合作迈入第五年，“低垂的果实”已所剩不多，优先领域合作逐步进入“深水区”，各国参与合作的积极性差异将愈发突出，合作难度有可能提升。

（二）湄公河多国面临社会经济转型带来的对外政策不确定性

湄公河国家普遍面临领导人交接、民主政治转型、民族和宗教冲突等多重压力。近两年，湄公河多国进入新一轮政治轮替期，对外政策不确定性增加。缅甸是2021年澜湄合作共同主席国和中国-东盟关系协调国，但2021年初以来，政局再陷动荡，缅甸军方接管国家权力，扣押民盟政要，以选举欺诈为由解散民盟;民盟党籍议员则自发成立缅甸联邦议会代表委员会（CRPH），并于4月宣布成立“民族团结政府”（NUG），在全国范围内组建“人民国防部队”。缅甸国内抗议活动不断升级，民族地方武装组织纷纷表达对军方不满，部分地区冲突升级，人员伤亡和财产损失仍在攀升。美西方宣布对缅军方的一系列制裁，西方媒体则抹黑中国为缅军方提供支持，引发缅民众对华疑惧，数十家在缅中企遭到打砸抢烧。缅甸国内局势持续恶化，国际调解亦难在短期内奏效，这将影响缅甸参与次区域合作的能力，给澜湄合作带来一定困扰。

越南成功举行越共十三大，外交整体将维持“以不变应万变”的大国平衡特点，但将更加积极主动，谋求更大影响力。越南外交部长裴青山发文称，新时期越南将“从积极参与到逐步塑造”多边机制和国际秩序，主动参与多边防御与安全机制合作，并在这一过程中巧妙、自然地将其国家利益与区域和全球利益相联系，确保自身利益得到国际社会支持，同时发挥更大作用。随着美越全面伙伴关系近年来不断升温，越国内亲美派势力不断发展，未来可能在更多议题上与美趋近，影响其进一步参与澜湄合作意愿。

疫情还放大各国内政积弊，甚至引发社会动荡。泰国爆发多起大规模反政府示威活动，矛头甚至指向泰皇，街头示威短期恐难平息。澜湄合作部分项目规模大、投入多、周期长，不同利益集团诉求不同，易成为国内政治斗争攻讦对象。受美西方及其支持的大量非政府组织挑拨，湄公河国家民众对中方参与的部分项目有一定偏见，曾爆发数次抗议活动，造成巨大经济损失，可能对双边关系乃至澜湄多边合作形成冲击。

（三）美国加强在湄公河地区对华对抗性竞争

近年来，湄公河次区域成为美国拓展地区影响力的新抓手，除在安全、治理等传统优势领域持续发力，美也愈发强调在基建、能源等经济领域加大投入。宏观层面，美“印太战略”逐步成型，通过《善用投资促进发展法案》（BUILD Act），成立资金规模达600亿美元的美国国际开发金融公司（DFC），联合盟友推出“蓝点网络”计划，欲打造基础设施领域的全球“米其林指南”，维护美国在国际规则和标准制定中的主导地位。美还推动七国集团推出“重建美好世界”（B3W）基建计划，强化与“一带一路”倡议的战略竞争。具体到湄公河次区域，美不断增加DFC驻湄公河国家代表人数，于2020年9月将“湄公河下游倡议”（LMI）升级为“湄公河-美国伙伴关系”，拓宽合作领域，力求在“印太战略”框架下构建广泛的伙伴联盟，与中国展开正面竞争。美国在“四边机制”中增加与湄公河次区域合作的相关议程，邀请越南参加“四边机制+”定期会晤。2021年1月，美越共同召集17个“湄公河下游之友”（FLM）进行政策对话，印度、湄委会、文莱（作为东盟主席国）首次参会。双边层面，美日发起“日本-美国湄公河电力能源伙伴关系”（JUMPP），希望进一步介入湄公河能源领域;美韩开展技术合作以加强湄公河旱涝预测能力;美印加强湄公河国家基建层面协调，着力促进东西向联通;美新（加坡）继续开展“第三国培训项目”，为东南亚各国官员专家提供多领域培训。美国还在二轨层面加大对湄公河次区域关注和“污名化”中国力度。仅史汀生中心就在美国务院支持下设立五个与湄公河次区域直接相关的项目。借此，该中心一方面为美涉湄外交搜集信息，提供政策建议，进行政策动员及宣介;另一方面，其多次发布涉华消极报告及相关评论，以期破坏中国与湄公河国家关系。拜登政府上台后，一方面延续特朗普时期建立的“四边机制”“湄公河-美国伙伴关系”“湄公河之友”等机制，另一方面更强调联合盟友和伙伴国，筹划并推进基于西方价值观的多边架构，以中国为主要竞争对手甚至威胁，希望在本地区乃至世界范围牢固形成对华全面战略竞争共识。

为此，美国以湄公河水资源问题为焦点，不断将其“政治化”，试图以此制造澜湄合作裂痕，为其强势介入争取更大空间。美国务院大力资助史汀生中心、东西方中心、“地球之眼”等智库和非政府组织，不定期发布所谓“澜沧江—湄公河水量水质科学监测报告”及相关评论，并仿照“亚洲海事透明倡议”启动湄公河大坝监测项目，以数据形式极力挑拨上下游矛盾，目标直指中国。尽管这些所谓报告和数据的科学性、可靠性受到多方质疑，美高官仍屡次在双多边舞台引用相关内容，诬称中国上游大坝是湄公河水量减少、流域环境恶化等主因，谴责中国在水资源利用方面不透明、不负责，试图将湄公河问题“南海化”，打击中国的区域及国际形象。与此同时，美却将自己包装成湄公河国家“真正的伙伴”，推销美式价值观及相关倡议。例如，美国务院推出“湄公河水文数据倡议计划”（MWDI），在“湄公河-美国伙伴关系”中多次强调加强跨境河流治理的善治、透明度和各方参与。

（四）次区域机制拥堵致使竞争加剧

澜湄次区域现已有十余个次区域合作机制，且合作层级不断提升。各机制成员、领域多有重叠，但协调不足，合作碎片化，资源难以实现最大化利用。各机制均认识到加强协调的重要性，但在“谁来做协调者”这一关键问题上难以达成共识。除中美外，日、澳、印、韩等域外国家也不断加大对湄公河地区介入力度，日、韩已将与湄公河合作机制提升为首脑峰会级别。这些国家多希望在与湄公河次区域合作中突出自主性，不愿在中美之间彻底选边。域内国家也愈发倾向于在中美外探索“第三条道路”，同时积极重启既有合作平台，希望掌握次区域合作主导权，实现对自身更有利的大国平衡。越南在任东盟轮值主席国期间力推东盟次区域发展合作，希望由东盟作为各次区域机制间的协调者。泰国在各类场合多次强调三河流域机制在次区域合作中的重要性，推动中、美、日、韩、印等成为对话伙伴国，并倡导其向三河流域经济合作战略基金提供支持。目前来看，东盟和三河流域机制中立性最强，最有可能被各方接受为次区域合作机制的“协调者”，但仅限于发挥平台性软协调作用。不过，东盟方面尚未表达强烈意愿，三河流域机制则因其强烈的“泰国属性”，可能引发越南方面的迟疑。

（五）新冠肺炎疫情带来的客观限制

疫情对各国参与澜湄合作可能带来两方面影响。一是资源投入力度恐将减弱。澜湄合作自启动以来，一直高度依赖中国投入。但受疫情影响，湄公河国家主权信用风险被放大，中国海外投融资风险提升，“大国企+大基金+大融资”模式可能短期受阻。澜湄合作专项基金也将于近年到期，目前仍无下步规划。湄公河多国经济受疫情所累，政府收入大幅缩水，支出却因抗疫、刺激经济等有所增加，债务压力增大。其既有项目可能面临一定财政压力，新项目融资更是面临较大困难。二是疫情使各国内向性加强，国家间正常人员往来和货物流通面临较大阻碍。目前，湄公河多国仍面临疫情升级风险，由此造成的供应链不畅、跨国投资放缓、部分项目难以开展等问题，也将持续影响澜湄合作节奏。

四、深化合作路径

经过五年发展，澜湄合作进展迅速，成果丰硕，已成为中国引领和参与东亚地区合作的一大亮点，为次区域稳定、繁荣、发展作出巨大贡献。但正如其他机制一样，在百年未有之大变局、世纪罕见之大疫和中美博弈加剧等因素叠加影响下，澜湄合作也面临不少挑战。未来，澜湄合作需在深化抗疫合作、共促疫后复苏的基础上，开拓思路，砥砺前行，推动合作不断深化拓展，為次区域和本地区发展繁荣注入更多活力，开启澜湄合作新的“金色5年”。

首先，加强顶层设计和规范建设，进一步提升机制化水平。应系统梳理澜湄合作五年成果，建立澜湄合作示范案例库、项目库和专家库，总结合作经验，形成五年进展报告并积极进行公开宣介。紧密结合区域次区域合作新形势和澜湄国家最新发展规划，加快制定澜湄合作第二个“五年行动计划”，以进一步加强战略协同和利益融合，为未来合作指明方向。着力将双边合作共识、合作规划有机融入澜湄多边合作，推动中缅、中老经济走廊建设纳入澜湄流域经济发展带建设。酌情提升澜湄合作五大优先领域的合作层级，加强优先领域间的协调互动，发挥协同效应，以共识较多、进展较大的领域撬动面临更大困难的相关领域合作进程。探索设立澜湄合作国际秘书处，以共同利益为基础，基于六国共识“共同设计、制定和遵守兼具规范性和灵活性的地区规范”。国际秘书处作用有两方面，即对内协调六国，对外协调与其他机制或域外国家的交流合作。

在此过程中，可着重推动构建“澜湄发展观”，引领次区域可持续发展进程。目前，澜湄地区面临的很多问题实质上仍为发展问题，需通过发展来促进解决。但也应避免片面强调经济增长，应以2021年“中国-东盟可持续发展合作年”为契机，有效落实《关于加强澜湄国家可持续发展合作的联合声明》，基于澜湄各国文化传统、发展现状和未来发展，打造以人为本、绿色高效、勇于创新、共同繁荣的“澜湄发展观”，加强澜湄国家在发展问题上的议题设置和把控能力，提升自主性。

其次，坚持开放包容，加强与其他次区域合作攸关方的协调合作。加强与中国-东盟“10+1”等合作机制间的联系。以落实《中国-东盟战略伙伴关系2030年愿景》为主线，以《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021-2025）》为重点，加强澜湄合作“3+5+X”合作框架与东盟共同体三大支柱、中国-东盟“2+7”合作框架对接，支持东盟缩小成员国间及成员国内部发展差距，促进东盟一体化，助力打造更高水平的中国-东盟战略伙伴关系。在具体领域中，澜湄互联互通合作规划可与《东盟互联互通总体规划2025》兼容发展，减贫领域也可继续落实“东亚减贫合作倡议”，充分发挥柬埔寨、老挝、缅甸项目村的试点作用。在经贸领域，澜湄国家可在中国-东盟自贸区和《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等框架下加快节奏，先行先试。加快澜湄国际贸易“单一窗口”建设，推动六国海关、税收、审计、外汇、检疫等相关部门跨领域协调合作，促进数据信息互换、规则标准互认、检验监管互助。探讨建设澜湄多式联运综合运营平台，尝试共设“白名单”或“负面清单”，简化查验环节，实质推进贸易便利化水平。

尽快推动澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”的对接合作。以澜湄合作第三次领导人会议《关于澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接合作的共同主席声明》（以下称《声明》）为指导，加快研究规划和实际推动节奏。适时推动澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”多层次政策对话，依托“国际陆海贸易新通道”高官会、澜湄合作高官会及各联合工作组等现有平台，逐步建立两者定期协调机制。创新对接方式和具体路径，探讨设立“3+X”框架，将《声明》着重提及的贸易联通、互联互通和产能合作作为三大优先对接领域，将数字经济、人力资源、中小微企业等设为“X”鼓励对接领域，视情调整，制定细化对接方案。在贸易联通层面，农产品出口对湄公河国家而言尤为关键，澜湄合作与“国际陆海贸易新通道”对接可给予其更多关注，如鼓励发展澜湄冷链、跨境电商等特色物流，打造更多澜湄农产品贸易路线，并为私营部门投资提供更多支持。鼓励湄公河国家更多通过“国际陆海贸易新通道”开展与中国中西部贸易，通过“国际陆海贸易新通道+中欧班列”开展与其他欧亚国家贸易，遵循以通道促贸易、以贸易聚产业、以产业促全面发展的思路，进一步扩大完善区域产业链供应链，推动次区域经济融合发展。

针对其他区域次区域合作机制，以“制度竞合”而非“制度竞争”为路径，加强互补发展，实现双赢甚至多方共赢，如与大湄公河次区域合作加强交通和经济走廊建设、与湄公河委员会在水资源开发及保护领域加强交流合作等。对域外国家也可采取灵活、差异化的态度，有选择地与相关机制或国家在特定领域开展合作。优先与东盟国家（如新加坡）或“10+3”国家（如日本、韩国）在湄公河地区开展第三方市场合作。以应对气候变化为起点，探索与美欧在《巴黎气候协定》框架下在澜湄次区域开展相关合作项目的可能性，并逐步拓展至其他领域合作。

再次，丰富合作内涵，创造新增长点。数字经济是近年热点。澜湄国家可加强数字经济合作，打通数字澜湄之路，助力“东盟智慧城市网络”试点城市建设，推动传统产业数字化转型，促进5G技术应用，着力打造智慧物流、在线旅游、移动支付、分享经济等新型服务业;探索建设澜湄跨境电商平台，孵化澜湄电商企业;推动成立澜湄数字经济产业联盟，共建联合科研平台，提升次区域长期竞争力。在疫情背景下，澜湄国家可关注次区域公共卫生合作，积极落实《关于在澜沧江-湄公河合作框架下深化传统医药合作的联合声明》，加快在澜湄合作专项基金框架下落实公共卫生专项资金项目，加强物资、技术支持及新冠疫苗合作;开展重大突发公共卫生事件信息通报和联合处置，加强传染病早期预警合作，实施好“澜湄热带病防控行”“本草惠澜湄”“中医针灸进澜湄”“健康心行动”等项目;协助实力较弱的湄公河国家改善医疗卫生基础设施，加强公共卫生人员培训，支持医疗企业产能合作，夯实澜湄卫生健康共同体建设。此外，中小企业、交通物流、海洋合作及诸多非传统安全领域等均有潜力成为澜湄合作新的发力点。

同时，加强支撑体系建设，为深化澜湄合作奠定坚实基础。其一是深化金融合作，打造立体化、全方位的金融支撑体系。用足用好澜湄合作框架下的“两优”贷款和澜湄合作专项基金，推动发挥中国-东盟银联体、中国-东盟基础设施专项贷款基金及其他发展伙伴作用;推进澜湄货币稳定体系、投融资体系和信用体系建设，提升投融资可持续性。探讨在成员国间建立长期、稳定、可持续、多样化的融资体系，如打造“澜湄发展基金”，积极争取亚开行、亚投行、丝路基金、世行等金融机构支持，并尝试调动市场资源开展公私合营等新模式。其二是加强澜湄人力资源发展合作。前期可以职业技能培训为核心，依托澜湄职业教育培训中心等机构，以各国发展亟需的专业为重点;鼓励次区域专业技校“走出去”，面向市场培养人才;注重培育造血功能，坚持“授人以渔”，提高湄公河国家自身运营及治理能力。其三是建立完善社会支持体系。提升澜湄智库和学界合作水平，鼓励次区域各国贸促机构、商协会深化合作，重视发挥私营部门和非政府组织作用，尝试建立一种涵盖多方、稳定有效的利益分享机制。加强媒体交流，促进青年交往，推动民心相通，提升共同体意识。

最后，进一步发挥地方的内生动力，調动更多资源推动合作进程。国家规划依靠地方推进，地方发展也依托国家统筹。以《关于深化澜沧江-湄公河国家地方合作的倡议》为指导，适时举办澜湄地方政府合作论坛，制定并持续更新“澜湄地方政府合作意向清单”，推动六国地方政府充分发挥各自优势，积极参与澜湄合作。提升边境省份社会经济交往和互联互通水平，充分利用各国针对边境发展的鼓励政策，构筑沿边开放新高地。此外，通过对接“国际陆海贸易新通道”等机制，构建联通六国国内各省份的经济新动脉，主动寻求与中国粤港澳、长三角、成渝城市群、泰国东部经济走廊等开展战略合作，激发六国经济发达省/府对澜湄合作的认知、兴趣和投入，在国内加强统筹，为澜湄合作注入更多“源头活水”。通过建立姐妹城市、友好省府关系等途径，打造澜湄地方政府合作网，鼓励合作项目精准对接。高度重视地方性国企和中小企业的基础性作用，鼓励地方政府出台配套措施，保护并激发中小企业积极性，因地制宜，灵活推进。

【完稿日期：2021-6-28】

【责任编辑：肖莹莹】