“十四五”时期上海租赁住房发展的趋势特征——基于规划纲要的分析研究

文/沈皓彬

以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，国家和地方层面历次发展规划编制，都体现了在不同的发展阶段对经济社会发展重大问题的判断和关键战略举措。梳理发展规划中关于租赁住房内容，有助于理解其发展脉络和内在逻辑，从而更好把握未来发展方向。

一、21世纪以来发展规划中相关内容的回顾

进入新世纪后，随着上海住房保障体系迎来重大改革，租赁住房作为保障市民住房的重要途径，开始进入五年发展规划（计划）的编制之中，在解决住房问题中的重要性日益提升。

（一）“十五”时期：住房改革背景下探索廉租房保障机制

2000年前后，上海逐步推动住房保障制度改革，从以福利分房为主转变为以住房市场化背景下的保障房为主，正式开启住房货币分配市场化改革。作为与之相配套的保障机制，上海在全国率先探索廉租住房制度，颁布《上海市城镇廉租住房试行办法》（沪府发〔2000〕41号）。推出廉租房的目的是在住房商品化改革的背景下，解决最低收入家庭的租住问题。在此背景下，上海在“十五”计划纲要中首次提出“发展廉租房，继续促进低收入家庭生活水平的改善”，开始利用廉租房解决最低收入家庭的住房困难问题。

（二）“十一五”时期：以租赁住房为组成，构建住房保障体系

“十一五”时期，上海在前期改革的基础上，进一步优化完善住房保障体系，其中的重点正如上海市“十一五”规划纲要所指出的，是“改善困难家庭和中低收入家庭居住条件”，而主要手段则是“扩大廉租住房，以及实行公有住房低租金政策”。值得一提的是，“十一五”期间，上海根据市民收入和住房情况首次明确提出构建多层次、多渠道的住房保障体系，租赁住房在其中占据了非常大的比重，逐步呈现出分类分层的特点：一是针对“双困”家庭的廉租房，提出到2010年享受廉租住房保障家庭达到3万至5万户；二是针对“双困线”以上居住困难家庭，实行公有住房低租金政策；三是针对无力买房且经济条件较差的家庭，建立住房租赁新机制，扩大中低价商品房和普通商品房的租赁比例。

图1 “十一五”时期上海多层次、多渠道的住房保障体系

（三）“十二五”时期：面向“夹心层”实施公租房政策

到了“十二五”时期，经过十多年的努力，上海市民的住房困难得到了很大改善，但与此同时仍然有一些难以解决的问题困扰上海城市发展，特别是大量收入高于最低收入标准又低于中低收入标准的“夹心层”家庭，住房困难非常突出，他们既不能享受廉租房的优惠，也没有能力购买经济适用房。同时，上海的快速发展吸引大量外省市人才来沪发展，仅靠数量稀少的人才公寓、单位租赁公寓，根本不能满足庞大的住房需要。为此，上海借鉴新加坡和中国香港等国际大都市做法，探索推出了公共租赁住房。2010年，市政府出台《关于本市发展公共租赁住房的实施意见》，正式提出在全市范围内积极推进公共租赁住房工作。也正是在上海市“十二五”规划纲要中，有关租赁住房的内容大幅度增加，正式明确提出廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房和动迁安置房“四位一体”的住房保障体系。“十二五”时期，上海还明确了各类租赁住房的增量目标，提出到2015年新增供应廉租住房7.5万套，新增供应公共租赁住房18万套（间）。根据全市统一部署，各区相继组建公共租赁住房运营公司，筹集公共租赁住房房源，相关内容也被纳入区级“十二五”规划之中。

（四）“十三五”时期：推动租赁住房保障体系和市场体系同步发展

如果说，在新世纪的前三个五年中，对租赁住房的关注主要在于夯实“四位一体”的住房保障体系，那么“十三五”时期，租赁住房市场进入了城市规划者的战略视野。长期以来，上海租赁住房市场呈现出以“个体出租人+中介机构”为主的发展模式，暴露出住房租赁供给不够完善、专业化租赁机构发展滞后、租赁市场监管体系不够健全等问题。在贯彻落实中央“房住不炒”方针、满足各类群体多样化租赁需求的背景下，“十三五”时期，上海租赁住房发展迎来重大转折，盘活存量住房资源，优化住房市场结构，提高租赁住房比重。在《上海市住房发展“十三五”规划》中，突破性地提出大幅增加租赁住房供应：租赁住房用地供应1700公顷，占住房用地供应总量的30%以上；新增70万套、4250万平方米租赁住房，租赁住房供应套数占新增市场化住房总套数超过60%。经过几年的持续努力，上海租赁住房市场取得长足发展，也为下一阶段明确租赁住房发展的政策方向积累了充分的经验。

总体而言，新世纪以来，上海租赁住房快速发展，租赁住房在上海经济社会发展中的重要性不断提升，在满足人才安居和保障中低收入群体住房等方面发挥了重要作用。

二、“十四五”时期国家对租赁住房发展的引导方向

从国家“十四五”规划纲要、近期中央和国家部委印发的相关文件来看，未来五年租赁住房仍将作为保障全体人民住有所居的重要举措。同时，针对租赁住房保障性不足等问题，将向中低收入群体提供政策性租赁住房，满足不同阶层租赁住房的需要。

（一）坚定“房住不炒”“租购并举”主基调

2016年中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的,不是用来炒的”，此后“房住不炒”成为我国房地产市场发展的核心原则，租赁住房正是在此背景下得到不断强化并大力推进。

自2015年住建部首次提出“租购并举”以来，从中央到地方接连出台政策文件，不断强化对住房租赁市场的引导和对相关行为的支持。

2020年以来，尽管新冠肺炎疫情对地方财政造成了巨大影响，但中央始终明确坚持“房住不炒”的主基调，严控资金流入房地产市场。2020年以来，住建部联合人民银行着力推进头部房企试点“三条红线”融资新规，进一步削弱房地产行业金融属性。在此背景下，租赁住房仍然是满足市民居住需求的长期努力方向，“有效盘活存量住房资源，有力有序扩大租赁住房供给”成为国家“十四五”规划纲要在有关论述中最先强调的内容。

（二）进一步加强对租赁住房市场的法治化、规范化管理

针对近年来长租房市场暴露出的一系列问题，国家“十四五”规划纲要中特别指出“加快住房租赁法规建设，加强租赁市场监管，保障承租人和出租人合法权益”。实际上，租赁住房市场的法律和制度体系正在加快完善。2019年12月，国家六部委印发《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见》，明确规定住房租赁企业租金收入中，住房租金贷款金额占比不得超过30%，超过比例的应当于2022年底前调整到位。此后，住建部公开发布《住房租赁条例》（征求意见稿），从行政法规层面对住房租赁市场进行全方位规范，彰显了政府促进住房租赁市场健康发展的决心：重点保障出租人与承租人权益，打击租金贷的违规使用；提高对住房租赁企业及房产经纪机构的监管要求，降低承租人租房风险；加强网签平台作用，强化备案房源信息，提高信息透明度；加大政策扶持力度，增加市场热度；通过制定租金指导价稳定租金；等等。

（三）持续加强对新市民等中低收入群体住房需求的保障

当前我国新型城镇化进入新阶段，从传统的以农民市民化进城为主转变为以市民中小城市向大城市和特大城市转移为主，大量新市民群体住房需求激增。2019年全国住房和城乡建设工作会议对2020年重点工作进行部署时，首次提出“政策性租赁住房”概念，强调要“着力培育和发展租赁住房，促进解决新市民等群体的住房问题”，“探索政策性租赁住房的规范标准和运行机制”。目前，率先在沈阳、南京、苏州、杭州、合肥、福州、济南、青岛等13个城市开展试点。国家“十四五”规划纲要也专门强调，“以人口流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决困难群体和新市民住房问题”。以此为指引，“十四五”时期包括政策性租赁住房在内的保障性租赁住房将进一步加大供给，以新建配建租赁住房、改建存量住房为供应方式，满足新市民群体等的住房需求。

三、上海“十四五”时期租赁住房发展的若干特征分析

上海“十四五”规划纲要在积极响应国家有关要求的基础上，结合城市自身特点及现有租赁住房发展基础，提出了更具上海特色的租赁住房发展要求。整体来看，本轮规划中有关租赁住房的内容远超以往，既有对“十三五”工作的坚持和延续，也针对前期暴露出的问题，对政策进行优化完善，主要具有以下四方面特点。

（一）增强要素资源保障，持续加大租赁住房供给

从数据上看，截至2020年末，上海完成了“‘十三五’时期预计新增供应租赁住房70万套”这一目标，不过相较国际大都市的住房结构，上海租赁住房供应仍需要进一步扩容。《同策2020住房租赁年报》数据显示，在当前上海市住房自有率63.2%的情况下，2400万常住人口中有近880万租赁人口，按人均租赁面积25平方米来计算，上海租赁人口所需要的住房租赁面积约为2.23亿平方米。但目前6.87亿平方米的居住房屋中，除去居住房屋空置面积与居住房屋自有面积，仅有0.33亿平方米用于租赁，存在1.9亿平方米的供需错配。为解决供应不足的问题，上海市“十四五”规划纲要对租赁住房供应规模提出了非常具体的目标，即“到2025年形成租赁住房供应40万套以上”。为了完成这一目标，“十四五”时期上海将通过土地资源集约高效利用，加强要素资源配置，从而加大租赁住房供给。如充分利用农村集体经营性建设用地入市的改革红利，优先支持用于租赁住房建设，从土地资源要素上保障租赁住房发展；又如在央企、国企和部分规模化民企的带头下，鼓励产业园区、大型企事业单位利用自有闲置土地建设租赁住房。

（二）支撑城市重大战略，满足多样化租赁住房需求

与以往相比，“十四五”时期租赁住房发展已经成为上海推进城市重大战略实施的重要支撑力量。在支撑人才战略方面，为持续增强对人才的吸引力，加大对各类青年才俊扎根上海的服务保障，上海市“十四五”规划纲要提出全面构建青年友好的创新创业生态和工作生活环境，吸引更多青年才俊选择上海、扎根上海、书写梦想、成就事业，其中包括在青年人才集聚度高的园区社区，围绕青年人才创意交互、工作交流、生活交往需求，建设面向青年的人才型公寓，打造24小时青年创新生态社区。在支撑新城发展战略方面，上海市“十四五”规划纲要以及有关新城发展的一系列规划、政策文件都提出了大量关于租赁住房的内容，明确租赁住房将成为新城未来居住的主要形态，优先保障新城租赁住房用地需求。在支撑乡村振兴战略方面，上海市“十四五”规划纲要提出要发挥各类城镇对乡村的带动联接作用，在中心镇建设人才租赁住房及配套设施，吸引人才投身乡村振兴建设行列。

（三）强化基础保障功能，提升租赁住房政策精度和效度

经过近年探索尝试，大力发展租赁住房的既定策略将在“十四五”时期继续深化。在此基础上，从全国、上海以及其他省份的发展导向看，租赁住房的“保障性”和“公益性”属性在不断放大，不仅进一步强化保障性租赁住房建设，同时也积极引导租赁住房市场增强居住保障功能。在2021年全国两会上，“解决好大城市住房突出问题”、“切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给”首次出现在政府工作报告中。上海作为超大城市，始终处在全国探索租赁住房发展的最前沿，增强租赁住房的保障属性也是当前上海处于目前发展阶段的迫切之需。在“十四五”规划纲要中，上海不仅突出强调了增加保障性租赁住房供给，更着力提高租赁住房供给的精度，对需要解决住房问题的重点群体分别作出了有针对性的论述，包括发展面向城镇住房和收入“双困”家庭的公共租赁住房、面向新市民群体的政策性租赁住房、面向城市运行基础服务人员的宿舍型租赁住房等。

（四）完善市场监管体系，保障承租人和出租人合法权益

“十三五”期间，租赁住房市场呈现快速发展态势，但在此过程中，也暴露出一些发展中的阵痛，最突出的是一批租赁住房平台型企业“暴雷”，导致承租人和出租人权益严重受损，严重影响社会公众对租赁住房发展的信心。为此，上海市“十四五”规划纲要贯彻了国家规划纲要中关于加强行业监管的相关内容，明确提出要加快完善长租房政策，规范发展租赁住房市场，加快推进住房租赁立法，健全市场规则明晰、政府监管有力、权益保障充分的住房租赁法规制度规范。同时，市有关部门陆续发布一系列具体的政策举措，特别是2021年1月发布的《关于进一步整顿规范本市住房租赁市场秩序的实施意见》，严格限制“租金贷”和“高进低出”“长收短付”等不正当行为，并从市场主体、租赁房源信息发布、合同网签备案、交易服务、交易资金和房屋安全六个方面进行监管和管理。

四、结语

通过对上海近几次五年发展规划的梳理回顾可以发现，上海在我国租赁住房发展中始终勇立潮头，在租赁住房保障体系和市场体系建设中始终担负着率先探索的使命。科学规划、切实落地和动态优化是上海租赁住房发展的重要经验，上海在历次发展规划中都对未来五年租赁住房的发展路径进行了清晰描绘，并根据出现的新问题和面临的新形势不断加以调整完善。面向“十四五”，为了建设人民城市，实现让所有人“住有所居、住有宜居”的目标，上海在发展规划中前所未有地提出了庞大的租赁住房发展构想，相信这些努力不仅会在五年后结出硕果，更将为上海中长期发展和打造社会主义国际大都市积蓄蓬勃力量。