新时期国土综合整治规划体系初探

赵玉华

【摘要】土地整理致力于优化土地空间，改善生态功能，促进自然资源与环境的保护利用，促进人地关系协调。因此，要改变我国传统的土地整理的传统做法，以单一因素为中心，以土地空间为基础进行综合整地和恢复。促进土地整理的转型发展，对于全面建设小康社会，促进人与自然和谐共处具有重要的理论和现实意义。

【关键词】国土;综合整治;规划体系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.019

1、新形势下传统土地整治需要改进的问题

1.1整治规划实用性不足

此前的土地整理规划分为国家、省、市、县四级。自上而下编制，约束性指标逐步落实。规划的重点是安排高标准基本农田和补充农田工程。在两轮土地整理规划的编制和实施方面，存在四个方面的不足。一是规划层次多，国家和省级规划作用较弱，且优先发布指标;市县规划的内容是相似的，但没有体现出差异。二是土地整理属于鼓励扶持政策，其规划约束性不强，地方规划积极性不高。三是规划内容包括高标准农田建设、补充耕地、农村建设用地整理、城镇建设用地整理等，但由于编制时间和资金的限制，编制深度不够。四是缺乏有效的考核机制，除了高标准农田建设目标外，其他规划目标的落实也参差不齐。

1.2土地整理工程重点

土地整理注重对工程项目的管理、监督和评价，并以此作为土地整理效益的评价标准，由此产生了“土地整理工程”。项目化土地整理虽然在优化城乡资源配置、优化城乡空间布局等方面发挥了积极作用，但由于缺乏对农村的统筹规划，功能注入不足，土地整理的作用有限。地方政府更加注重争取资金投入和政策红利。

1.3土地整理保障体系不完善

目前，我国还没有土地整理方面的法律法规，大多是规范性文件。土地整理现状不高仍是客观现实。同时，目前的土地整理主要停留在项目管理层面，与综合需要相去甚远。相关标准的宣传、培训和跟踪评价不及时，存在标准使用有限、应用转化效果不高等问题。此外，地方土地整理机构人少事多，专业技术人员缺乏，土地整理机构水平参差不齐，技术力量分散，技术水平差异大，技术推广应用不足。

2、构建国土综合整治规划体系的思考

2.1规划体系构建的整体思路

一是借鉴我国国土空间规划体系“四梁八柱”的顶层设计，结合地方实际，建立“分类、分级”的土地综合管理规划体系，其中可以包括规划体系，政策管理体系和技术标准体系。其次，总结现行土地整治规划体系的不足，明确土地综合整治与生态修复的关系，简化现有的四级体系，体现各级规划的定位。三是明确各级土地综合和土地管理职能定位。自然资源部可重点开展政策引导、标准修订、动态监管、技术推广等工作;省自然资源厅应注重政策细化和绩效考核;市自然资源部门重点做好专项规划编制、实施方案审查、工程进度监督和总体验收等工作;县级自然资源主管部门重点做好项目申报、实施方案编制、总体规划和项目推进工作。

2.2构建“专项规划+改造单位规划+工程规划”的分级规划体系

一是定位市专项规划，指导改造项目选址、资金协调和项目整合。规划期为五年，由市自然资源部门组织编制，报同级人民政府批准。主要内容是根据资源环境承载力、现有发展密度和发展潜力划分农村主体功能区;在功能区划的基础上，以行政村为单位确定土地综合整治单元;提出土地综合整治的目标是构建农村生态景观体系;与农业、水利、园林等相关规划衔接，明确土地综合整治重点领域，建立土地综合整治项目数据库。二是县级整修单位规划是深化乡一级土地和土地空间总体规划，实施村规划一体化运作的“产业规划实施”。县级自然资源主管部门或者乡政府组织编制，报市自然资源主管部门审核。规劃的主要内容是明确功能定位、建设目标、产业发展、用地布局、生态修复、农村风貌、资金需求、时序安排等，为改造单位实施和农村发展提供前瞻性、系统性的指导。三是项目规划，是指为指导具体项目建设而编制的相关规划、设计和方案，如城乡建设用地增减挂钩工程实施方案、高标准农田工程规划设计等，建设区域规划设计、绿色建设规划等，由县级有关职能部门或者乡政府组织，按照审批权限报批。

2.3健全政策管理体系

按照全生命周期“闭环”管理思路，完善相关管理制度，明确国土综合整治项目立项、施工、变更、竣工验收等各环节的工作流程及任务要求，规范国土综合整治项目运行;依托国土空间基础信息平台，搭建“全国—省—市—县”互联互通的国土综合整治项目信息系统，实行全生命周期监测与信息化管理，实现数据共享与信息交互。

2.4完善技术标准体系

为适应新时期国土综合整治需要，应对现有涉及土地整治的国家标准、行业标准、地方标准等技术标准进行评估，及时优化提升。建议国家标准或者行业标准中增加生态型整治技术、工艺、材料、设备等内容，推动土地整治生态转型。同时，响应生态文明建设要求，市级专项规划应重视大地景观规划，构建“点、线、面”结合的乡村景观体系，塑造具有地域特色的乡村风貌;整治单元规划应强化产业谋划和乡村景观设计，解决农业发展内生动力不足的困境，以及乡村劳动力减少导致农田景观均质化问题。此外，各地应根据实际，制定整治项目后评价指南，提升项目监督管理、资金使用水平，提高投资效益和实施效果。

2.5统筹规划，发挥“土地整治+”综合效应

加强规划指导，树立综合规划设计理念，统筹农业、旅游、文化等方面的产业发展规划，综合考虑结合乡村发展、乡村旅游、农业业态、地方文化传承等方面。结合当地特点和群众需求，主动发挥土地综合整理平台作用，开展项目区总体功能区划布局、总平面设计、土地利用规划、基础设施规划和特色项目设计，明确建设蓝图，发挥“土地整理+”的综合效应。最后，要严格执行村庄规划，严格控制村外建房和审批前建房的行为，严格审批农民按村庄规划建房，引导农民到新城镇、新社区建房，探索建立保障房基地有偿退出机制。

结论：

按照生命共同体的理念，创新自然资源管理体制，实行自然资源统一配置，实行分区控制，完善使用控制，加强对土地空间规划的指导和约束，科学布局土地空间生产生态空间。随着我国生态文明建设的战略部署，生态环境部等部委全面落实全面保护和综合治理责任，形势更加严峻，突破科学技术，拓展专业学科内涵迫在眉睫。

参考文献：

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