人口大迁徙加剧核心城市住房矛盾 “人地挂钩”亟待破局

苏志勇

新型城镇化背景下，人口向都市圈核心城市流动的趋势明显。大规模人口流动为当地经济带来活力的同时，人户分离现象和人地矛盾也越发突出。

根据第七次人口普查数据，中房智库选取4个一线城市及8个人口增量排名前十的城市，对这些城市10年来住宅用地供应情况进行了梳理和分析。显示部分热点城市人口增量与住宅用地供应严重不匹配，住宅供应跟不上人口增长节奏，成为热点城市房价持续上涨的重要原因。

人口加速向都市圈聚集

第七次人口普查数据显示，2020年我国常住人口城镇化率已经达到63.89%，与2010年第六次人口普查相比，城镇人口增加了2.36亿人，城镇化率提升了14.21个百分点。在全国人口中，人户分离人口达到4.93亿人，其中流动人口达到3.76亿人，流动人口中跨省流动人口达1.25亿人。与2010年第六次全国人口普查相比，人户分离人口增加2.31亿人，增长了88.52%。其中流动人口增加了1.54亿人，增长69.73%。

新型城镇化带来人口大迁徙和人口区域布局的大调整。第七次人口普查数据显示，25个省份出现了人口增长，长三角、珠三角两大区域的五个省份（广东、浙江、江苏、福建和上海）合计人口增量占全国人口增量的60%以上，其中广东、浙江、江苏三省人口增量分别达到2170.94万人、1014.07万人和608.81万人，排在人口净流入前三位。分城市看，深圳、广州、成都、郑州、西安人口增量排在前五位，10年来深圳、成都、广州年均常住人口增量超55万，郑州、西安、杭州、重庆、长沙年均常住人口增量超30万。北京和上海由于近年来主动疏解和控制人口，人口增量排名未进入前十。其中北京年均人口增量22.8万人，上海年均人口增量18.5万人。

分区域看，东部地区人口所占比重上升2.15个百分点，中部地区人口所占比重下降0.79个百分点，西部地区人口所占比重上升0.22个百分点，东北地区人口所占比重下降1.20个百分点。

城镇化水平的大幅提升和核心城市人口流入双重作用之下，热点城市住房需求持续增长，住宅用地供应压力加大。

部分热点城市人地矛盾突出

结合第七次人口普查数据，中房智库对四大一线城市以及成都、西安、郑州、杭州、重庆、长沙、武汉、佛山等人口增量排名前十的城市10年来住宅用地供应情况进行了梳理和分析。结果显示，这些人口流入大户大多存在住宅用地供应不足情况，深圳、广州等城市人地矛盾尤为突出。深圳10年人口增长近714万人，而同期住宅用地供应仅为488万平方米，如果仅考虑增量人口，人均供地面积也仅为0.68平方米，人地矛盾状况可见一斑;与之同为人口流入大户的广州，10年人口增量598万，住宅用地供应3322万平方米，按增量人口计算人均供地面积仅为5.56平方米;成都10年人口增量582万，同期住宅用地供应面积4698万平方米，按增量人口人均供地面积也仅为8.07平方米。

12座城市中住宅用地供应最为充分的是重庆，其人口增量321万，同期住宅用地供应却达到了28845万平方米，按增量人口计算人口人均供地面积达到89.9平方米。当然，重庆除了要满足321万增量人口住房需求外，城镇化水平的提升和本市内人口流动因素也不容忽视。按照第七次人口普查数据，重庆10年来市内流动人口也达到了262万，与2010年相比重庆城镇人口增加了696.82万人，城镇化人口比重上升了16.43個百分点。

住宅用地供应相对充足的还包括武汉，其10年人口增量为254万，同期住宅用地供应达到了9215万平方米，人均供地面积达到36.26平方米。

北京和上海两座一线城市近年来一方面主动疏解人口，另一方面加大住宅用地供应，住宅用地紧张的局面有了一定程度的缓解。特别是上海，在经历了2016年住宅用地供应的低迷之后，2017年开始住宅用地供应明显增长，4年累计供应住宅用地达到2547万平方米。北京同样是在2016年出现住宅用地供应低点，2017年至今大幅增加住宅用地供应，4年累计供应达1343万平方米。

与北京、上海相类似，几乎所有列入统计的城市均在2016年出现供地低谷，从2017年起纷纷大规模增加供应，这与2016年至2017年的房价上涨以及2017年开始的新一轮调控相吻合。例如广州2016年住宅用地供应仅为60.8万平方米，2017年之后逐年递增，到2020年住宅用地供应达到582.45万平方米;成都2016年住宅用地供应仅为89万平方米，2017年则暴增到405.7万平方米，至2020年增至581万平方米。由此可见，2017年开始的新一轮房地产调控，增加住宅用地供应是一个重要选项，这一举措对稳定房价也起到了积极作用，但面对大量的人口流入，像深圳、广州这样人地矛盾突出的城市，住宅用地供应仍面临较大压力。住宅用地更多从城市更新和旧城改造中获取，或将住房需求直接外溢到东莞、惠州等周边城市。

人地挂钩踟蹰难行

关于解决住宅用地难题，各界专家纷纷开出“药方”。在6月6日举办的清华大学中国与世界经济论坛上，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵表示，解决住房问题根本在于增加住宅用地供应。具体做法是，把部分商业土地转向住宅用地，工业园区和科技园区与住宅应该配套，这样才能稳住房价，增加一个地区实体经济发展的后劲。

著名经济学家任泽平近年来则一直呼吁，“人地挂钩”是解决大城市住房问题的关键。他认为，现在部分城市高房价，而三四线城市高库存，根本原因就是人地分离，“人在源源不断向都市圈和城市群迁移，就要把指标配过来”。

关于“人地挂钩”说起来简单，实施却不是一件容易的事。早在2016年，国土部、国家发改委、公安部、住建部、人力社保部就联合下发了《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，明确城镇建设用地与落户人口数量挂钩、允许进城落户人员有偿转让宅基地。并提出“到2018年基本建立人地挂钩机制，2020年全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系，为如期实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户提供用地保障”。但是截至目前，关于这一政策的实施进展尚没有更多的官方信息，各地也多是在本省市一级行政区域内试点，实施范围也仅仅局限于农业转移人口落户数量与城镇建设用地供应挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾。

从目前人口区域分布情况看，人口向长三角、珠三角、成渝以及中部核心城市聚集的趋势十分明显，而东北区域和中西部部分城市则面临着严重的人口流失，由此造成人口流出地区土地资源大量闲置浪费，人口流入城市人地矛盾突出的局面。

人口的跨省流动需要土地资源的跨省调节，如何实现土地资源特别是住宅用地资源的跨省调节，还需要一系列更为详尽的制度安排。例如，完善社保和户籍制度，以及与户籍相关的教育、医疗、劳动就业、住房、社会福利等配套制度改革。再如，对人口流动状况建立完整的动态监测机制，以便准确了解人口流动去向。

（文章来源：中国房地产网）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.21

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