政策工具视角的浙江省海洋环境污染治理政策分析

陈莉莉,朱小露

(浙江海洋大学 舟山 316000)

据《2020年浙江省生态环境状况公报》与《2020年中国海洋生态环境状况公报》,2020年浙江省近岸海域水质中四类和劣四类海水共占比43.2%,东海海区劣四类水质海域主要分布在杭州湾、浙江沿岸、长江口等近岸海域,浙江近岸海域水质极差。显然,浙江省海洋环境污染治理仍面临着严峻形势。本研究基于政策工具视角,采用内容分析法对浙江省海洋环境污染治理相关政策文本进行定量分析。首先选取了近5年来浙江省出台的政策文本20份,再对政策文本内容进行编码,然后进行统计分析,以期探讨浙江省海洋环境污染治理政策工具使用状况,并针对存在的问题提出相应的政策建议。

1 政策工具及类型阐述

政策工具(policy instruments)是指执政党和政府部门为解决社会公共问题,或达成一定的政策目标,选择并确定的针对政策对象的具体路径和机制[1]。政策工具是政策目标与政策结果之间的媒介,有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。学者依据不同标准,对政策工具进行了多类型的分类,常见的分类方式有:加拿大学者豪利特和拉梅什根据国家干预程度,将政策工具划分为自愿性工具、混合性工具和强制性工具三大类[2];陈振明[3]教授将政策工具划分为社会化手段、市场化工具、工商管理技术。经济与合作发展组织(OECD)将政策工具分为3类:直接管制、市场机制及劝说式[4]。美国政治学家洛维、达尔等将政策工具划分为规制性和非规制性两种类型[5],萨拉蒙[6]在此基础上增列了开支性和非开支性两种工具。大多数研究是基于政策工具本身的强制性,将其分为管制型、市场激励型、公众参与型三大类。本研究延续这种划分方式,认为环境政策工具可分环境管制、市场机制和公众参与三类。

1.1 环境管制型政策工具

管制是指政府对个人、机构及某种行为做出规定或提出要求,并进行持续性的行政管理活动。管制工具主要表现为一系列规则、标准、特许、法令、执行令等。管制工具在实践运行中,由于以强制执行力为后盾,因而结果具有较高的确定性,同时也是危机应对的有效工具。

1.2 市场机制型政策工具

世界银行将市场机制政策工具细分为利用市场和创建市场[7]。利用市场基于“庇古税”的逻辑定义,以补贴鼓励正外部性,以征税扼制负外部性。创建市场基于“科斯定理”的逻辑定义,以产权明确界定的前提进行市场交易,使相关主体通过交易和谈判实现外部性内部化。市场机制政策工具可以细分为补贴、产权拍卖、税收和使用者付费等方面。

1.3 公众参与型政策工具

公众参与政策工具主要包括环境信息公开和社会参与。环境信息公开是指掌握信息主体将污染行为相关信息公开,通过社会舆论发酵,产生改善污染行为的动力。社会广泛参与污染治理,能够拓展环境污染治理的广度和深度,从而有助于降低政府的行政成本,同时也有助于培育公民的主体性意识。

2 浙江省海洋环境污染治理相关政策选择

2016年是我国“十三五”规划开局之年,浙江省海洋与渔业局印发了《浙江省海洋生态环境保护“十三五”规划》,实施期限为2016—2020年,提出要通过各项工程,切实改善海洋生态环境质量,着力构建海洋生态建设新格局。本研究以“十三五”规划为时间范畴,试图分析浙江省海洋生态环境保护“十三五”规划期间出台的政策,以期通过政策文本探究浙江省海洋环境污染治理使用的政策工具状况,为浙江省海洋环境污染治理的政策工具选择提供参考意见。以近5年的政策文本作为研究对象,可以缩短与政策现状的距离,更贴合政策现实。同时,从省级层面来考查海洋环境污染治理,有助于从整体上更好地把握浙江省海洋环境污染治理的政策工具选择状况。

因此,本次研究政策的选取遵循以下原则:发文机构为浙江省级人民政府和省级部门;发布时间为2016—2020年;政策内容与海洋环境污染治理直接相关。本研究选取的政策文本均来源于互联网公开数据,主要从浙江省人民政府网站搜集,考虑到政策文本的可获得性限制,最终收集整理有效政策文本20份,具体见表1。

表1 浙江省省级海洋环境污染治理政策

3 浙江省海洋环境污染治理相关政策分析

本研究以20份浙江省海洋环境污染相关政策为分析样本,首先对政策文本内容进行分析单元编码,然后再对符合的政策编码进行定量统计。

3.1 政策文本内容分析单元编码

政策文本的分析类目具体包括:环境管制、市场机制、公众参与、排污总量控制、海洋生态保护红线、海洋生态保护区、三线一单、专项执法行动、排污单位行为规制、海洋工程建设项目审批、用海申请、湾滩长制、环境税、排污许可证、污染第三方治理、海洋生态损害补偿、绿色财政奖补、环保教育宣传、信息公开。分析单元为政策文本中对应内容。本研究对20份政策文本内容进行编码,最终形成了基于政策工具的浙江省海洋环境污染治理政策文本内容分析单元编码表(限于篇幅原因,分析单元及编码省略)。

3.2 基本政策工具的分析

基于环境管制、市场机制、公众参与划分方式,通过统计分析得到20份政策文本中基本政策工具分布结果如表2和图1所示。

图1 基本政策工具使用比例

4 基于政策工具的浙江省海洋环境污染治理政策实效

总体上看,浙江省海洋环境污染治理兼顾了环境管制、市场机制和公众参与在政策工具的使用。从统计分析结果看,环境管制工具占了超一半比例(60%),其次是公众参与工具(25%),市场机制工具只占比例最低(15%)。具体来看,在环境管制工具中,排污总量控制所占比例最大(33%),其次是海洋生态保护红线(18%)和排污单位行为规制(13%);在市场机制政策工具中,污染第三方治理占了一半比例(50%);在公众参与政策工具中,环保宣传教育占比57%,信息公开占比43%。

表2 基本政策工具分布

4.1 环境管制政策工具使用过溢

依据统计分析,环境管制工具占比60%,在海洋环境污染治理中占据着主导地位,一定程度上反映出管制仍是政府固有的路径选择。

海洋环境治理是一个公共产品,公共产品本身的特性使得“搭便车”问题普遍存在。政府是社会这个有机体的“心脏”,掌握着资源、法律、权威等多方面优势,政府在海洋环境治理中便承担起了最大责任。同时,我国仍是一个以依附型行政文化为主的国家,社会习惯性依赖政府,愿意服从政府,政府的管制措施对公众而言具有强大政治感染力。民众对政府的依赖为政府管制政策工具的施行提供了良好氛围。管制工具本身的优点也使其在浙江省海洋环境污染治理中得到广泛运用。政府管制具有以下优点:①比其他工具(例如,补贴)的成本更低,管制需要只是一个管理机构来保证相关管制得到遵守;②建立管制所需要的信息相对较少。政府事先不必弄清政策客体的偏好,管制是“我想你怎么做”,而不是“你想做什么”;③在运行管理中,管制的不确定性较低。

根据统计显示,浙江省在海洋环境污染治理中使用的管制工具类型多样,内容涉及排污总量控制制度、三线一单制度、划定海洋保护区和海洋生态保护红线等,积极出台各项制度举措,一定程度上表明政府对海洋环境污染治理的重视程度高。

综合三类政策工具使用情况,环境管制在浙江省海洋环境污染治理中占超一半比例,某种程度上反映出该类型政策工具使用过溢,在今后的治理实践中应进行相应的调整与完善。

4.2 市场机制工具有待完善

市场机制政策工具占整个政策工具的15%,比例较低,同时与管制政策工具相比,细化形式较少。市场机制政策工具的使用低频原因主要有以下几个方面。

首先,难以确定污染行为收费水平,收费价格低起不到控制作用,价格高则会导致相关企业难以承受。其次,市场机制政策工具主要是通过市场中介来发挥作用,然而目前浙江省海洋环境污染治理市场的发育程度还较低。例如,在污染第三方治理中,存在各方责任不明晰,监管对象不明确,容易出现问题推诿扯皮现象。市场机制工具增加了政府行政成本。政府需要成立相应职能机构和人员收费收税,建立相应的设施来保障税费机制的顺畅运行,从而增加了政府的人员和管理成本,同时这些机构还存在“膨胀”的可能性。

4.3 公众参与工具使用不足

公众参与政策工具占整个政策工具的25%,比例较低。政府资源毕竟有限,要想建立长效的海洋环境保护机制,需要依靠公众的广泛参与。目前浙江省在海洋环境污染治理公众参与方面存在着缺乏完善的激励与引导公众参与环境治理的机制问题,相关环保行动的开展仍以政府强制执行为主,形成“政府在做,公众在看”局面。同时,政府部门的信息公开机制仍有待完善,社会公众仅能通过公开的环境信息中了解相关污染指数,却无法获得污染源、污染构成等方面的权威信息。此外,相关非政府组织发展的不成熟一定程度上制约了公众参与环境政策工具的实施。

市场机制政策工具和公众参与政策工具在整个政策工具中占比40%,某种程度上反映了这两种类型工具的使用力度不足,因此,加强和完善这两类工具的使用应成为未来政府工作的侧重点。

5 基于政策工具完善浙江省海洋环境污染治理政策建议

浙江省在未来海洋环境污染治理中,应继续完善环境管制政策工具的运用,降低其实施成本,同时加快构建以市场机制政策工具为主的政策工具结构,细化市场机制政策工具,实现“环境有价”,并积极拓展公众参与型政策工具,构建“全民环保”的社会氛围。

5.1 降低环境管制政策工具实施成本

在未来很长一段时间内,环境管制工具将仍是浙江省海洋环境污染治理主导型政策工具。完善环境管制政策工具应从以下几个方面着手:一是要注重“差异化”,关注各主体之间的实际情况,避免以“一刀切”方式进行规制从而带来的制度成本。二是加强政府信息搜集、分析、整合能力,建立省内统一的海洋环境污染信息平台,破除“信息孤岛”,为环境政策工具实施夯实信息基础。三是要注重结合其他政策工具,增强政策工具运用的协同度,适当降低管制型政策工具使用频率。环境管制政策工具会产生较高的强制成本,辅之以其他类型的政策工具,可以降低执行成本。四是要完善管制政策工具的执行力度,辅之配套的制度举措,对环境污染行为“零容忍”,确保管制的执法刚性,提高环境污染违法成本。

5.2 完善“环境有价”市场机制政策工具

市场型工具相较于管制型工具具有“效率”上的优势,即在市场机制的作用下,能够促使多个污染者的边际控制成本相等,满足“等边际原则”[8]。浙江省在海洋环境污染治理实践中应加大并完善市场机制政策工具的使用,构建起以市场机制政策工具为主的工具体系,具体可以从以下几个方面进行:①加快完善相关法律,修订浙江省海洋环境污染治理的办法、条例等,为市场机制政策工具的应用提供制度保障。②积极引导污染治理市场的发展,将市场引入到海洋环境影响评价、环境监测、环境治理等方面,发挥市场的决定性作用,减少政府直接干预,减少少数决策者的“寻租”空间。③细化市场化工具。在财政补贴方面,加强对海洋环境污染监测技术发展等的扶持力度。在环境税方面,应对塑料、织物、木制品等海洋垃圾进行征税。同时探索合理的税率水平,使其能最大限度地反映减少海洋环境污染物排放的边际成本,激励污染主体采取环保技术及设备,同时也要考虑税率水平对省内相关企业竞争力的影响,减少对其发展造成的冲击力与阻力。

5.3 营造“全民环保”公众参与工具政策氛围

加大公众参与政策工具使用力度可以从以下几个方面进行:①不断加强宣传教育,使“海洋环保”意识内化为公众的内在动力,同时加强对污染主体的技术指导和法律宣传。②加快完善环境信息发布机制建设,保证信息及时、准确地公开,保障公民的知情权。③积极拓宽公众参与渠道,加强公众参与的制度化建设。例如,在政策规章制度制定环节广泛征求群众意见,建立污染举报奖励制度,引导公民、非政府组织(NGO)、媒体等积极参与海洋环境污染治理监督。