国际数字货币竞争趋势与中国应对策略

宋爽

央行数字货币（CBDC）的研发已经被世界主要经济体货币当局提上日程，数字稳定币也因逐渐被纳入监管框架而前景可期，二者皆成为数字货币发展的重要方向。这两类数字货币的逐步推出和广泛应用将对货币政策、资本流动、国际储备等产生影响，从而为国际货币竞争带来新的机遇和挑战。为了把握数字时代全球货币竞争的先机，增强国际货币体系的公平性和包容性，我国应积极推进数字人民币的跨境使用并加强国际数字货币合作。

央行数字货币和全球稳定币成为数字货币发展重要方向

近年来，世界主要经济体对央行数字货币的态度越来越积极。央行数字货币是主权货币的数字表示，由一国中央银行（或其他货币当局）发行并作为其负债。根据使用范围不同，央行数字货币分为批发和零售两类，前者主要在国家支付系统的成员间用于结算，后者则可由公众广泛获取并用于支付活动。主权国家对央行数字货币的探索可以追溯到2014年，不过早期只有厄瓜多尔、乌拉圭等少数小国在零售支付领域展开有限尝试。直到Facebook发布天秤币（Libra）计划后，主要经济体为维护自身货币主权，开始相继在零售CBDC领域展开行动。欧洲中央银行于2019年底成立CBDC专家工作组，2020年10月发布《数字欧元报告》，并准备在2021年启动数字欧元项目;日本央行则于2020年初在支付结算系统部成立了CBDC研究小组，2020年10月发布《日本央行的CBDC方法》并决定在2021年初启动数字日元的概念认证。2020年1月，欧盟、英国、加拿大、日本、瑞典和瑞士等6国的中央银行与国际清算银行（BIS）共同成立CBDC研究小组;同年10月，七国集团（G7）和BIS联合发布报告，提出央行数字货币发行的基础原则与核心特征，并对其未来的货币政策战略及国际合作阐明立场。

从权威国际组织的跟踪调研也可看出，越来越多国家的中央银行在央行数字货币领域取得积极进展。BIS的货币经济部从2019年开始已连续三年针对CBDC展开调研，调研报告标题的关键词依次为“谨慎行事”“即将到来”和“准备出发”。在2019年1月发布的报告中，63家受访央行中的大约70%表示正在（或即将）从事CBDC研发工作;约5%的受访央行认为可能在短期（3年内）发行CBDC，约10%表示可能在中期（4～6年）发行CBDC。2021年1月发布的最新报告则显示，参与调研的65家央行中有86%正在积极从事CBDC研发工作;约10%的央行表示可能在短期发行零售CBDC，20%的央行计划在中期发行零售CBDC。国际货币基金组织（IMF）也一直跟踪调查各国央行的CBDC进展。该组织在2018年11月发布的报告显示，全球约有15个国家正在积极尝试零售CBDC。2019年6月，IMF高级金融部门专家约翰·基夫（John Kiff）在参加国际电信联盟（ITU）法定数字货币焦点组工作会议时指出，全球有36个国家（地区）在探索零售CBDC，其中仅有两国完成试点，8个国家在研究后表示拒绝或暂缓零售CBDC项目。仅仅1年之后，约翰·基夫团队在2020年6月发布的报告显示，从事零售CBDC研发的国家（地区）已有46个，其中7个处于高级阶段。

与此同时，数字稳定币也在蓬勃发展，美国更是积极将数字稳定币纳入官方监管框架。数字稳定币是指相对某特定资产或一揽子资产保持稳定价值的数字货币，其稳定机制有三种：以法币或实物商品作抵押、以数字资产作抵押和由算法支持。目前市场上市值最高、使用最广泛的是以法币作为抵押的数字稳定币，如泰达币（USDT）。由于缺乏现实应用场景，早期数字稳定币主要被用作法币和加密货币（如比特币）的交易中介，使用范围非常有限。不过，近年来美国金融监管机构逐渐认可数字稳定币的运营活动并将其纳入监管，促进了数字稳定币的发展。2018年9月，纽约金融服务局（NYDFS）批准两家私人企业发行数字稳定币，要求他们按照1：1的比例向托管银行账户存入美元，并须满足该州反洗钱等监管标准。2020年9月，美国货币监理署（OCC）发布解释函，允许联邦特许银行和联邦储蓄机构合法持有数字稳定币的储备金，并为稳定币发行机构提供相关服务。2020年1月，OCC在解釋函中声明联邦特许银行和联邦储蓄机构可作为区块链稳定币的运行节点，在汇款期间利用区块链及其稳定币与法定货币进行转换，也允许银行发行自己的稳定币。这些政策体现出美国监管部门对数字稳定币的支持态度越来越清晰。对比美联储在央行数字货币领域的克制，可以看出，美国希望通过市场化机构发行基于区块链的数字稳定币来获取数字时代国际货币竞争优势。

2019年6月，Facebook发起的天秤币计划引起广泛关注，也引出了全球稳定币的概念。全球稳定币是指由跨国科技企业或金融机构推出、建立在现有大型和（或）跨境客户基础上、在全球范围内具有应用潜力的数字稳定币。鉴于全球稳定币可能产生的广泛影响，二十国集团（G20）、金融稳定委员会（FSB）、IMF等国际组织均予以充分重视，针对全球稳定币的国际监管框架正在研究和确立当中。2019年10月，G7、IMF和BIS下设支付与市场基础设施委员会（CPMI）共同组建的稳定币工作组发布报告，分析了全球稳定币给公共政策和监管带来的挑战，探讨了全球稳定币适用的法律、监管框架。2020年，FSB在G20授权下审查全球稳定币相关监管议题，并在当年10月发布的报告中就全球稳定币的多边监管合作及其进程安排提出建议：截至2021年12月，国际标准制定机构（SSBs）完成对现有标准和原则的审查、修改和补充;各国监管当局同时建立、调整国内法规和跨国合作协议以适应国际标准和原则，并在2022年7月前确立与国际标准一致的监管框架;在2022年1月至2023年7月，FSB将与其他国际标准制定机构一同审查国际标准的执行情况并评估是否有必要作进一步修改。

央行数字货币和全球稳定币可能对国际货币竞争格局产生较大影响

2020年10月，IMF在提交其执行董事会的报告中，讨论了央行数字货币和全球稳定币参与国际货币竞争可能在货币政策、资本流动、国际储备等方面产生的宏观金融影响。

央行数字货币和全球稳定币可能在部分国家产生货币替代。在一些通胀水平很高的国家，本币作为交易媒介和记账单位的功能可能受到阻碍，国内居民会尽量减少持有贬值中的本币，而倾向于持有强势货币。央行数字货币和全球稳定币的数字形式使它们更具易获得性，因而可能加剧货币替代的问题。

央行数字货币和全球稳定币可能在长期影响各国货币政策执行。CBDC发行国自身的货币政策效力将得到增强，而接受他国CBDC的国家则将面临本国货币当局对国内流动性控制力的减弱，由此导致货币政策对宏观经济变量的影响程度下降，还易受到外币CBDC发行国经济周期的干扰。全球稳定币的使用将促进其发行企业及所属国家的国际经济活动，而接受全球稳定币且发生了货币替代的国家则易受到货币发行企业商业周期的影响，降低国内货币政策应对外部冲击的能力。

央行数字货币和全球稳定币可能对跨境资本流动产生影响。货币的数字化及相关资产的通证化（tokenization）有助于降低跨境交易成本，使投资者更易进入外国金融市场。通过大数据分析，CBDC和全球稳定币可以提供跨境信贷分析，减缓信息不对称，使借款人更易从国际资本市场融资，提升对欠发达国家和全球中小企业的金融包容性。同时，分布式平台促进了投资者和借款人的分散化，可能导致更多的噪音交易和羊群行为。

央行数字货币和全球稳定币还可能在长期中影响国际货币储备。数字货币的扩展性比传统货币更强，可能达到前所未有的使用范围和市场流动性，因此率先在国际上获得推广的CBDC和全球稳定币将会带动以其计价的国际贸易和金融交易规模的增长，并可能在一定程度上改变国际储备货币结构。当然，数字货币对货币国际化的影响总体还是有限的、长期的，且能起到锦上添花的作用。

综上所述，央行数字货币和全球稳定币对国际货币竞争格局带来影响，机遇与挑战并存。

一方面，这两类数字货币的兴起为打破美元在国际货币体系中的强势地位创造了一定机遇。特别地，以跨境支付基础设施为载体，非美元的CBDC和全球稳定币在跨境支付中的份额有望显著增加。基于数字货币和区块链的新型跨境支付系统打破了原来的代理行模式，能够实现点对点交易、信息流和价值流的合一——支付即结算，不仅支付效率高、成本低，而且在联盟链的多中心架构下还可实现多国平等联合治理，打造一个高效、公正、包容的新型全球跨境支付体系。对于国际货币而言，交易媒介是最重要、最根本的职能，因此以跨境支付为支点动摇美元主导体系将比仅在制度层面推动改革更具实质性意义。此外，对于一些经济实力弱小的国家，通过搭建央行数字货币网络也可提升国内支付基础设施的效率和普惠性，更好地抵御“美元化”冲击。

另一方面，央行数字货币和全球稳定币的发展也可能给建立公平国际货币体系的尝试带来挑战。当前，美国一直保持着区块链和数字稳定币创新领域的全球领军地位，且其监管机构也在为数字稳定币发展扫清障碍不断作出努力，目前备受关注的全球稳定币计划均由美国企业发起并以锚定美元为主。通过大力发展锚定美元的全球稳定币，美国将为美元参与国际货币竞争开辟新天地。与此同时，美国也没有忽视CBDC的研究及参与相关国际监管标准的制定。例如，在G7国家央行与BIS组成的CBDC合作小组中，美联储就赫然在列。如果未来美联储发行的数字美元与私人机构发行的美元稳定币相辅相成，美国的货币政策效力和跨境资金监测能力都会进一步增强，这将对国际货币体系的多元化改革造成阻碍。

推动数字人民币跨境使用并加强国际数字货币合作

在央行数字货币和全球稳定币迅速发展且竞争日渐激烈的背景下，我国应重视数字人民币的跨境应用，并加强与其他国家在这一领域的合作。

在“一带一路”沿线国家推广数字人民币的跨境支付结算。数字人民币（e-CNY）已进入试点阶段，未来可以考虑将其应用延伸到“一带一路”沿线国家。在“一带一路”倡议框架下，搭建基于数字人民币和区块链的跨境支付平台，不仅能够创建全新的分布式国际数字经济生态，促进我国与沿线国家的贸易和投资合作;还可以推动新一轮全球金融基础设施建设，帮助沿线各国减轻对美元跨境结算的依赖。与e-CNY在国内同支付宝、微信支付等第三方支付平台的合作类似，在国际上推广数字人民币也可以采取公私合作的模式，通过民营企业建立零售支付网络和开展用户服务。目前，支付宝和微信支付已经具有在国际上搭建第三方人民币支付系统的丰富经验，有能力支持数字人民币国际零售支付网络的建设，在帮助“一带一路”沿线国家改善金融基础设施的同时实现自身的国际化发展。

在跨境电商平台上使用数字人民币进行支付结算。这既是推进人民币国际化的有效途径，也是中国在后疫情时代持续赢得全球化红利的一个抓手。跨境电商是全球化的产物，也是全球化的推动者。在后疫情时代，人类的生产和消费活动会出现较大变化，线上经济快速增长，跨境电商将进入新一轮发展轨道。此时推动数字人民币在跨境电商平台的支付结算，时机恰当，发展前景广阔。目前，数字人民幣的跨境支付结算不存在技术上的障碍，主要取决于国内跨境电商平台建立数字人民币跨境支付系统并接收境外数字人民币的意愿，以及境外消费者持有和支付数字人民币的意愿。后者是市场自然选择的结果，伴随人民币国际化的持续推进和数字人民币应用场景的不断拓展，会有越来越多境外消费者持有和使用数字人民币。对我国政府而言，最重要的是通过适当的政策措施，鼓励国内跨境电商使用数字人民币跨境支付系统。人民银行可以与第三方支付企业以及商业银行合作开发，由人民银行建设系统底层架构并提供数据接口，由各商业机构开发多样化的应用系统，形成良性的市场竞争机制。在推广阶段，对于使用数字人民币跨境支付获得的电商业务收入，可以给予一定的税收优惠。

在区块链平台上利用数字人民币开展国际援助。我国已经成为世界上重要的援助国之一，为帮助受援国减少贫困、改善民生作出了突出贡献。然而，近年来国际上关于中国对外援助透明度和有效性的质疑不绝于耳。打造国际援助的区块链平台，以数字人民币开展国际援助，将有助于缓解外界对中国对外援助的争议。区块链具有不可篡改与可回溯的特性，而基于区块链的数字货币在跨境支付中具有低成本、高效率的优势，可以更有效地进行资金转移、资源分配与任务安排，并实施公正、透明、严格的监管。不少国际多边机构、各国企业与慈善机构已经对此进行应用试点并取得一定成效。中国可借助国际经验，以数字人民币在区块链平台上开展国际援助，实现对外援助的全程可追踪和援助资金的精准到位，令西方国家对我国对外援助的负面指责不攻自破。

积极参与数字货币的国际合作与全球治理。为了更好地支持数字人民币的跨境使用，我国须加强国际数字货币合作，积极参与和引导数字经济时代的全球金融治理。数字货币的互操作性（即不同数字货币系统之间共享信息、协同工作的能力）决定了其广泛的全球应用范围和前景，已成为全球金融治理的一项重要议题。如前所述，G7国家央行已经在CBDC领域展开合作，实现彼此跨境系统的互操作性。我国应于变局中开新局、赢先机，积极参与以央行数字货币和全球稳定币为主要议题的多边合作机制和研究论坛，就国际标准和跨境监管等问题与其他国家广泛沟通。同时，人民银行可与有意愿同我国开展跨境支付合作的国家央行开展对话，共同探讨和推动实现数字货币互操作性的双/多边解决方案。

（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）