关于促进我国养老金融发展的思考

唐滔 石果平

長寿时代到来，应对人口老龄化，金融可发挥重要的支持作用。养老金融包含养老金金融、养老服务金融和养老产业金融。其中，养老金金融是养老服务金融和养老产业金融的重要物质基础，主要涉及我国养老体系的制度化建设，即“三支柱”养老保险体系。落实国家有关政策部署，发展多层次、多支柱养老保险体系，加快养老金金融发展，是积极应对人口老龄化的重要举措，对推动“十四五”时期和更长时期内我国经济社会持续健康发展具有非常重要和深远的意义。同时，我国也要加快发展养老服务金融和养老产业金融，增加优良的养老服务供给。

我国养老保险体系正逐步完善

“三支柱”养老保险体系是保障老年生活的主要资金来源。第七次全国人口普查结果显示，2020年，我国60岁以上人口占比达18.7%，65岁及以上老人占比达13.5%。目前，我国已建立“三支柱”养老保险体系，这也是国际上应对老龄化、保障老年生活的主要做法。

从“三支柱”养老保险体系覆盖面看，我国初步形成以基本养老保险为基础，企业年金和职业年金为补充，个人储蓄性养老保险和商业养老保险为提升的“三支柱”养老保险体系，取得重大成效。第一支柱基本养老保险覆盖近10亿城乡居民，基本实现“全覆盖、保基本”的目标;第二支柱企业年金和职业年金覆盖一定数量的人口;第三支柱已起步发展，且越来越受到国家的重视，未来有较大的发展潜力。

第三支柱养老保险可定位于承担灵活就业人员养老保障重任。第三支柱是个人自愿参与、制度化的长期养老金融安排，一般采取预筹积累制，通过个人账户进行投资管理，具有目的明确、激励性强、透明度高、可获得性强等优点。随着新经济的兴起，我国就业形式发生很大变化，灵活就业比重不断提高，而第一支柱的替代率和第二支柱的覆盖范围均有限，第三支柱建设在新业态大量涌现的情况下显得尤为重要，能有效覆盖中小企业员工及灵活就业群体，增强多层次、多支柱养老保障体系的可持续性和灵活性。

“十四五”时期，我国第三支柱养老保险将迎来重要发展机遇。近年来，发展第三支柱养老保险的重要性日益凸显。2019年6月，人力资源社会保障部提出，为完善多层次养老保障体系，符合规定的银行理财、商业养老保险、养老目标基金等金融产品都可成为养老金第三支柱的产品。中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清在“2020金融街论坛年会”上表示，随着我国人口老龄化加速到来，发展第三支柱已十分迫切，金融业应发挥重要作用，发挥金融优势。2020年12月9日，国务院常务会议明确将商业养老保险纳入养老保障第三支柱加快建设。12月中央经济工作会议提出“要规范发展第三支柱养老保险”，首次专门就第三支柱养老保险发展进行部署。2021年政府工作报告也首次提及“规范发展第三支柱养老保险”。在国家自上而下的大力推动下，“十四五”时期，我国第三支柱养老保险将迎来重要发展机遇，有望得到快速发展。

第三支柱发展国际经验

实现与第二支柱互联互通

建立账户制，奠定联通第二支柱和第三支柱的基础。国际上第三支柱较为发达的美国、英国、澳大利亚等国家，个人养老金均采取账户制，有利于资金在不同支柱间转移和税收优惠的便利实施。

与第二支柱互联互通，有利于扩大第三支柱规模。美国第三支柱个人退休账户（IRA）具有重要的“转账”（rollover）功能，可将所有第二支柱养老金个人账户资金归集至个人退休账户，且不改变其税收优惠。跨企业换工作，可与第三支柱相衔接。美国传统个人退休账户（traditional IRA）中，约95%的资产来自第二支柱的转账。

鼓励小企业在第三支柱下发起养老金计划，扩大第三支柱覆盖面。美国为小企业、自雇者等创设了SEP IRA、SIMPLE IRA等雇主发起式个人退休账户，相当于第二支柱的简易版，为小企业提供了运行成本更低的选择，以鼓励小企业参与养老金计划。

配套激励政策

税收优惠是鼓励第三支柱发展的常用政策，提高居民养老投资储蓄的积极性，对第三支柱发展有较好的推动作用。第三支柱的整体运作一般包括缴费、投资、领取三个环节，对不同环节进行免税，形成了不同的税优模式，最常见的为EET（缴费、投资环节免税，领取时征税）和TEE（缴费环节征税，投资、领取时免税）型税收优惠。根据《中国养老金融发展报告（2020）》数据，在36个经济合作与发展组织（OECD）国家的39个个人养老金计划中，有14个采用了EET模式。其中，美国采用了EET和TEE互补的双向税收优惠模式，兼顾高收入与低收入群体，有利于扩大个人养老金的覆盖面。

一些国家也通过财政补贴鼓励第三支柱发展。一类是固定额度补贴。如德国政府对参与第三支柱里斯特养老金计划提供基础补贴和儿童津贴，其中，基础补贴方面，只要具有补贴资格的个人每年按时缴费并提交补贴申请，即可获得，并计入缴费总额;儿童津贴方面，有子女的缴费者可额外享受儿童津贴。另一类是缴费配比补贴，即根据缴费额度按比例进行补贴。如澳大利亚对低收入群体在第三支柱自愿型超级年金的缴费提供共同缴费补贴（super co-contribution），补贴比例最高可达50%。

引入默认投资工具，提高投资有效性

个人投资者的投资经验与投资能力往往弱于机构投资者，让其自主选择、持续进行有效资产配置的难度很大，在养老账户中引入产品默认投资机制，可帮助个人投资者完成养老资产的标准化、长期化配置，提高养老金投资的整体有效性。国际上，目标日期基金和目标风险基金一般被纳入默认投资产品。

促进我国养老金融发展的相关建议

重视第三支柱保障作用，加强养老金融教育宣传

一是加强基础养老金融知识普及，如组织开展养老金融教育活动、播放养老金融教育宣传片等。二是探索将养老金融业务纳入金融消费者教育，明确金融机构在金融消费者教育方面的责任，提高消费者认知。三是引导养老保障教育进学校，从小培养科学的养老理念，树立正确的消费、储蓄和投资理财观念。四是强调第三支柱的重要作用，加强商业养老保险产品宣传，尤其是面向新型就业群体的宣传，引导国民形成长期积累的消费理念，并认同接受养老金的专业管理和长期领取安排。

優化财税政策，增强政策激励性

一是考虑向中低收入群体提供财政补贴，鼓励其参与第三支柱缴费，提高第三支柱覆盖面。二是考虑对高收入人群提高税前扣除额度。三是为兼顾对高收入群体和中低收入群体的激励性，可考虑采取EET与TEE相结合的双向税收优惠。EET型税收优惠对低收入者的激励作用有限，更适合高收入群体;而TEE型税收优惠对于低收入群体则更有吸引力，尤其是对于收入在个税起征点之下的群体，相当于享受免税待遇。四是个人所得税税率政策也有优化空间。例如，调整领取时税率，在25%部分免税的基础上，剩余部分领取时按照边际税率缴纳税费，既提供税收激励，又保证税收公平;实行差异化税率，如超过一定年限领取或是按年金终身领取，适用低税率，确保资金的养老用途。五是对养老金融机构，可适时探索向养老金融业务参与主体提供优惠政策。如实施差异化的增值税减免措施，降低机构提供养老金融业务的税负水平等。

打通第二、第三支柱，扩大第三支柱覆盖面

一是加强顶层设计，探索建立第三支柱专属账户体系，加强与其他两支柱的衔接，提高第三支柱的便利性与运行效率。二是打通第二、第三支柱个人账户，允许第二支柱向第三支柱转入资金，既能提高第二支柱的可携带性，也有利于扩大第三支柱的规模与覆盖面，推动第三支柱发展。三是打通第二、第三支柱税收优惠，提高第三支柱的灵活性、有效性与吸引力，增强个人参加第三支柱的积极性。四是鼓励未建立第二支柱企业年金的小微企业以较低成本设立养老金计划，实现第二支柱的衍生功能，扩大第三支柱的覆盖面。

丰富第三支柱投资产品

第三支柱产品市场化程度高，金融属性鲜明，应努力构建丰富的第三支柱产品体系，满足不同生命周期阶段、不同消费能力、不同风险承受能力群体的养老金融需求。

明确第三支柱养老产品标准、范畴，规范发展养老金融产品。将符合第三支柱养老金融产品准入要求、符合一定期限要求、以养老为目的的各类养老金融产品均纳入第三支柱范畴，增加第三支柱产品类型，扩大产品供给，方便个人根据自身经济情况、投资能力和风险承受能力自由选择养老保障产品。明确标准也有利于加强监管，同时，清理整顿打着“养老”旗号的短期投融资工具或其他不匹配的产品，可以净化市场环境。

根据实际养老需求，合理进行机制设计。如在缴费方式、投资运营、领取条件等方面进行合理的评估与设计，提供灵活便捷的养老金积累和领取服务，创新发展可长期直至终身领取功能的养老年金保险等，提高个人参与第三支柱的积极性。

调动市场主体积极性，鼓励各类金融机构积极进行养老产品创新，增强供给能力，丰富养老金融产品的选择。考虑到养老金的职能，安全可靠的长期回报是关键，可针对第三支柱养老金融产品的长期化地位，配套出台机制相容的期限要求、绩效考核方法、监管要求等，并适当提供政策激励，与其他金融产品作出实质区分，强化养老金融产品的专属属性，为行业长期发展营造良好环境。

积极做好养老金融投资，增强养老金体系可持续性

国际上，延迟退休、降低待遇、提高缴费率等措施往往遇到阻力，而增强资金积累特征，搞投资、做增量，用投资收益弥补养老缺口，相对来说最有共识。加拿大通过提高缴费率积累大量养老资金后，积极在多类别、多地区进行分散化资产配置，并重视ESG投资，有效抵御风险、实现了保值增值。此外，美国第二支柱401（K）和第三支柱个人退休账户（IRA）均是养老金投资成功案例。虽然智利养老金投资运营不太成功，遭受了较大损失，成为一个反面案例，引发市场对养老金投资的担忧;但是我们也要看到，其主要原因在于智利国内金融市场投资空间不足，海外投资则恰好先后受到亚洲金融危机、美国次贷危机等几次经济危机的冲击。

看准未来经济发展形势，我国可积极做好养老金融投资。我国国内市场广阔，展望未来，中国经济大概率仍将处于上升期，实体经济发展必然带来金融市场发展，为做好养老金投资提供良好条件。我国应抓住宝贵的窗口期，积极推动养老金入市，用投资收益弥补养老金缺口，增强养老保险体系的可持续性，充分分享经济发展的红利。当个人看到账户积累的养老资产后，还能加大当期消费的信心。同时，养老金入市也为资本市场提供了海量的长期资金，有利于与资本市场形成良性互动。

具体来看，一是积极推动养老金投资，扩大三支柱养老金投资范围，分散化投资，降低风险;放开投资端限制，提高权益类、另类资产的投资比例，实现超额收益，提高养老金吸引力。二是坚持投资的长期性，适当降低养老金产品的资本金要求，拉长投资业绩的考核周期。三是鼓励养老金投向国家建设重点项目，适当提供优惠政策。四是借鉴国际经验，对于个人养老金投资能力可能较弱的问题，可推行默认投资工具机制，有效提高个人养老金投资效率，提高投资收益。

提高养老服务金融市场活力

养老服务金融主要服务于两个目的，即养老财富积累和养老财富消费。政府部门与金融机构均应发挥重要作用，大力提高养老服务供需双方的积极性，提升养老服务金融市场活力。

对政府部门来说，一是要明确监管框架，制定相应的行业规范、产品标准、风险监控等，促进养老服务金融蓬勃发展。二是要鼓励金融机构创新产品，及时出台配套优惠政策，为金融机构发展养老金融提供良好的政策环境，如财政贴息、专项补助资金等。三是完善金融监管，监督产品质量，保障老年群体的合法权益。四是关注特殊领域、特殊群体的养老服务问题，如失能、失智、失独老人以及生育独生子女的群体等，尽早进行规划，进行一系列制度建设。五是综合施策，提高居民可支配收入，从而提高居民养老储备能力和增加居民对养老金融服务的需求。

对金融机构来说，一是要创新各类养老金融产品，解决当前养老金融产品数量少、短期化、同质化的问题。二是关注生命周期，根据处于不同生命周期阶段人群的不同需求，提供更有针对性的养老金融服务。三是积极探索与养老服务行业的合作，拓展养老金融服务功能，如可与保险行业合作，利用其在医疗养老行业的资金优势，打造“保险+医养”产业链，培育完整的服务体系，促进养老市场和保险业的融合发展。

加大养老产业金融支持力度

一是加强政策性支持和引导，明确养老产业发展方向，鼓励社会资本积极投资养老产业，形成“政府引导、市场运作”的良好模式。二是积极运用PPP、产业专项债、政府产业引导基金等政策性金融工具，可适当向中小企业、社区养老、居家养老等缺乏资金的群体和领域倾斜，培育养老产业。三是除传统养老服务业外，加强对老年文娱、智慧养老、医养结合、旅居养老等新兴产业的金融支持，推动养老产业多元化发展。四是综合运用货币和财政政策工具，降低养老产业中小企业融资成本，鼓励其积极参与养老产业发展。

（本文仅代表作者个人观点，与所在单位无关）

（作者单位：中国人民银行金融研究所）