中马南海争议的现状及管控前景

陈相秒

今年6月，马来西亚对中国军用运输机飞越南海及中国海警船在南沙群岛海域正常巡航做出了罕见的强烈反应，中马围绕南海问题的分歧再次引起舆论关注。

马来西亚在南海的权益主张

马来西亚是中国周边邻国当中最后卷入南海争端的国家，直到20世纪70年代末才渐渐明确岛礁领土主权和海域管辖权主张，大致内容包括：

第一，大陆架主张。马1964年加入1958年日内瓦海洋法会议通过的《大陆架公约》，并在1966年通过《大陆架法案》。根据这两个文件及1982年《联合国海洋法公约》，马方不断提起大陆架划界申请，并逐步将管辖区域向南海断续线内延伸。2009年5月，马来西亚和越南联合向联合国提交南海南部地区的外大陆架划界申请，其中部分主张进入中国断续线内。2019年12月12日，马来西亚又以此向联合国大陆架界限委员会提交外大陆架划界申请，此次主张范围最北到达北纬13度20分、东经116度30分位置，距中国中沙群岛黄岩岛仅约125海里。据粗略估测，马方主张的大陆架范围有超过30万平方公里与中国断续线内面积重叠。

第二，专属经济区主张。马方于1984年通过《专属经济区法案》，并在2006年出台《领海基线法案》，在南海采用直线基线，主张200海里专属经济区。但马方迄今并未真正宣布划设领海基线，也没有向联合国提交领海基点坐标清单、图标等信息。在实践中，马政府1979年公布的“领海”和“大陆架”的边界仍是其推定领海基线的主要依据。马方在南海主张的“专属经济区”范围大都与中国主张的管辖海域重叠。据初步估计，两国在面积约20万平方公里的海域存在争议。马方认为中国依据断续线和历史性权利提出的主张是“荒谬”的，或明或暗地拒绝承认两国存在“主张重叠区”。

第三，南沙群岛部分岛礁领土主权主张。有别于菲律宾和越南，马方依据大陆架和专属经济区制度对南海岛礁提出领土主权主张，认为凡是在其“大陆架”和“专属经济区”内的岛礁皆为其所有。20世纪70年代末期马方开始在公开出版的地图中将中国南沙群岛的南海礁、司令礁、安波沙洲一线以南部分岛礁划入其管辖版图。此后，伴随着1982年《联合国海洋法公约》的通过，马方陆续非法占据了属于中国的南海部分岛礁。目前，马来西亚在中国南沙群岛弹丸礁、光星仔礁、南海礁、榆亚暗沙、簸箕礁非法建有永久设施并驻军，在光星礁和琼台礁（南康暗沙一部分）树立所谓“主权碑”，还对安波沙洲、司令礁、柏礁、曾母暗沙、南康暗沙和北康暗沙、南通礁等提出主权主张。

马来西亚南海政策的“两面性”

马来西亚在南海利益诉求主要包括主权和海洋管辖权主张，以及油气开发带来的巨大利益。维持稳定的周边环境和东盟的“中心地位”在马内政外交中占据同等重要的地位。因此，马来西亚的南海政策呈现鲜明的两面性。

一方面，出于维护中马关系和保全油气利益的需要，马方对中马海上争端表态谨慎、模糊，有意淡化冲突，避免刺激中方。马方从20世纪60年末开始在南海区域从事油气勘采活动，同必和必拓、康菲石油、埃克森美孚、日本石油等全球几乎所有能源巨头建立了合作关系。据美国能源署保守估计，目前马来西亚从南海开发石油日均约6.8万吨，多数来自油气富集且位于断续线内的沙撈越盆地和文莱-沙巴盆地。不完全统计，马来西亚年石油出口量的一半以上来自中国断续线内海域。中国从2009年起一直是马来西亚的最大贸易伙伴，马对华经济依赖度越来越高。因此，马一直本着“淡化冲突、保持对话、推进合作”的原则处理中马海上争议。2020年4月马政府公开声明坚持通过对话解决中马围绕油气开发的分歧，同年8月进一步表态称，马必须确保在南海问题上不会“被拖入”大国之间的地缘政治争斗。

2014年1月26日，中国人民解放军海军南海舰队远海训练编队在曾母暗沙海域举行宣誓仪式。

另一方面，马方对岛礁和海域管控的强硬立场从未改变。马近来对南沙群岛琼台礁主权的觊觎之心有所膨胀，频频毁坏中方在礁上设立的主权碑且有意实际占领。自2013年以来，马海空军及海事执法局（即马海岸警卫队）以沙巴和纳闽地区为主要基地，加强对重点地区、特别是琼台礁海域的巡逻监视。2020年初中马因马方在南康暗沙海域单边油气开发行为发生对峙后，马方派数艘海军军舰进入事发海域监视干扰中国海警船。马方也曾多次扬言，可以通过外交方式处理外国军舰在南康暗沙等地区的活动，但对渔民将直接采取强制措施。

马来西亚是中国与东盟国家商谈“南海地区行为准则”（COC）的积极推动者之一，对早前《南海各方行为宣言》（DOC）的签署也发挥了重要作用。2019年8月，马时任外交部长赛夫丁·阿卜杜拉公开表示，南海有关争议已经侵蚀中国与东盟国家间的互信，马有信心也迫切希望东盟国家能与中国达成COC。

避免“南海考验”继续升温符合中马两国利益

面对愈演愈烈的南海地缘政治竞争，马来西亚虽有意“置身事外”，但中马海上纠纷再度升温的风险却始终存在。

首先，油气矛盾还将继续。除继续推进南康暗沙、北康暗沙及弹丸礁附近海域的油气开发外，马还有意启动位于南海断续线内富含天然气的SK316区块等海域的单边勘采活动。争议区油气开发矛盾将是未来中马在南海主要争议点之一。

其次，马方对“南海仲裁案”始终采取模糊立场，但其实际行动已显露利用国际仲裁机构的不公“裁决”强化对所占岛礁权利主张和实际管控的意图，加之对2019年12月向联合国提交的南海北部外大陆架划界申请并未死心。

第三，马方持续干扰中方海警、海军和渔民在曾母暗沙及琼台礁、南（北）康暗沙等区域正常活动从而酿成海上对峙或冲突的可能性也继续存在。

中马建交已经47年了。在近半个世纪的时间里，两国以高层交往、战略引领为基础，延续“切水不断”的千年友谊。双方牢牢把握住协商对话、推进合作的主轴，对南海有关争议做出了妥善的处理。今年4月1日，王毅国务委员兼外长在福建南平同马外长希沙慕丁举行会谈时将中马关系形容为“跨越千年的好邻居、好兄弟、好伙伴”，同时指出，中方愿同东盟国家加快推进“南海行为准则”磋商，共同维护好南海和平稳定。希沙慕丁则强调，马将永远做中国的好朋友、好伙伴，希与中方共同维护地区和平稳定。近期两国通过及时有效的沟通化解了“军机事件”等风波，再次证明中马在处理海上分歧方面选择了正确道路。当然，两国还需继续努力，查漏补缺，以问题为导向，针对一些潜在的风险点建立更有效的沟通和危机管控机制。