法定数字货币的法律地位、作用与监管

袁曾

内容摘要：全球货币体系面临着巨大变局，货币是金融基础设施，作为数字时代的战略选择，法定数字货币将在新基础设施建设中发挥至关重要的通道作用。法定数字货币由中国人民银行（以下简称央行）发行，以国家主权信用作为背书，央行拥有绝对和完整的货币发行权，其法律性质属于基础货币，具有成本低、效率高、币值稳定等先天优势。法定数字货币的流通发行将改变金融科技生态，对现行支付清算机制产生巨大影响，央行将有效监测资金的准确动向，通过大数据分析宏观经济的整体走向和微观经济的客观需求。依托于区块链、5G等技术建立的法定数字货币体系，可以实现更为精准的货币政策效果，对抢占数字空间铸币权乃至维护国家金融主权安全稳定具有重要意义。但法定数字货币并非毫无缺陷，其发行使用可能造成更大的金融风险敞口，必须对其予以充分规制，建立立体监管机制，加强数字空间下法律与工程的结合应用，确保法定数字货币在正确的轨道上发展。

关键词：数字货币 新基建 金融安全 长臂管辖 法律工程学 数字经济

中图分类号：DF438  文献标识码：A  文章编号：1674-4039-（2021）03-0095-107

全球金融秩序正随着科技进步和国际形势变幻而产生巨大变化，以国家信用为基础的现金社会正面临着数字货币的不断冲击。美国脸书公司（Facebook）已联合其他金融寡头开发天秤币（Libra），以期解决跨境支付面临的复杂监管，并将数字货币作为新一代金融基础设施建设。〔1 〕在比特币等非官方发行的数字货币影响下，不受法律监管、缺少主权信用背书的金融科技，正不断蚕食自20世纪以来保持相对稳定的当代货币与交易体系，以金融安全为重要支撑的国家安全面临着地下金融链条的强烈冲击。数字货币在区块链等新技术的加持下，具有传统货币无法替代的强大优势。〔2 〕基于维护国家金融主權安全稳定和抢占未来金融制高点的目的，目前包括中国、日本在内的一些国家已开始着手研究由央行发行以加密数字货币技术为基础的主权货币，涉及支付清算、交易安全、数据认证、身份识别、运算维护等诸多新兴领域。〔3 〕

法定数字货币（Central Bank Digital Currency，简称CBDC），是基于央行的信用发行代表具体金额的加密数字串，以国家信用作为背书，作为纸币的数字化形式，承担货币的市场流转义务，具有主权性、法偿性等法币基本特征。中国人民银行数字货币研究所自2014年起正式开展法定数字货币研究，研究区块链技术在金融领域的创新应用。除官方的研究应用外，各大支付平台均已开展了有关数字货币的研究与建设。〔4 〕在“百年未有之大变局”的时代背景下，法定数字货币作为新基础设施建设的重要内容，可以发挥新的战略支点作用。但为何要发展法定数字货币、法定数字货币有何独特优势以及如何规制并确保法定数字货币在合理的轨道内健康发展，是必须予以重点研究的现实问题。

一、法定数字货币的法律地位

关于数字货币的定性，各国对其的法律规制存在较大差别。我国不承认数字货币的合法地位，更不认为其具有货币属性。而美国政府不同部门对数字货币的认定存在差异，美国税务局将其认作个人资产并对其课税，而美国商品期货委员会将数字货币认定为大宗商品进行监管，并承认比特币等加密货币属于期权交易的种类。但无论是作为个人财产还是期货，均排除了普通数字货币成为法币的可能性。

（一）属于基础货币M0

法定数字货币性质的决定，与发行系统的关系密切。法定数字货币是基于国家信用发行的基础货币，法定数字货币的法律性质决定了对其体系设置的法律基础。由央行发行的法定货币是广义货币中的基础货币M0，由于基础货币无法满足实时、跨区域的现实需要，央行必须授予商业银行部分货币发行权，由此产生了涵盖活期存款等在内的广义货币M1。基于法定数字货币由央行依法发行的特点，其应属于基础货币M0的范畴，并通过相应的存取结算等活动进入商业银行系统。〔5 〕

由于法定数字货币属于法币，因而具有刚性的兑付特性。发行法定数字货币后，现金的需求将进一步减少，央行将逐渐以数字货币的形式替代传统现钞。货币结构将发生变化并提高支付结算的整体效率，客观上将促进经济活动的活跃程度，提供更为充足的货币流动性并降低交易成本。

（二）以国家主权信用作为担保

现代货币体系中，央行拥有绝对和完整的货币发行权，货币的有效供给与稳定关系着主权国家的存在基石。比特币等数字货币的兴起依靠的是区块链技术迅猛发展，通过分布式记账技术实现所有节点的共同参与，在实现去中心化的同时实现信任的目标。这种技术链条实际上在数字世界中替代了央行的两大功能——取得货币共识与发行货币。由于区块链中并不存在中心，实际上每一个参与了区块链网络的个体均可以通过俗称“挖矿”的劳动获得数字货币的奖励，因此每个参与者均可成为独立的货币发行者。但是此种分布式技术造成的关键法律问题，是如何确定什么主体具有货币发行权、所有权。囿于缺少国家信用的背书，这种模式下的数字货币实际无法解决广泛社会生活应用场景下的共识困境。

目前市场上存在种类繁多的加密数字货币，而新型商业个体通过此类非法定数字货币已累积了众多的非官方支付系统，直接对央行货币体系的监管和管控产生威胁，影响金融稳定和官方政策传导。〔6 〕法定数字货币必须根据法律的规定，由央行发行并由其保证绝对控制权，以国家信用作为担保支撑其保持稳定。〔7 〕基于国家主权信用发行数字货币，有助于限制非法定数字货币的应用，保证货币供应和使用的稳定。因此，法定数字货币是法币的数字化形式，其币值、利率与本国纸币保持一致，并在央行的统一发行下，以国家主权信用为担保履行货币职能，逐步实现构建高质量货币体系的目标。

（三）与现有货币的对比优势

与现钞相比，法定数字货币的币值稳定、公信力强、交易成本低、交易效率高、易于监管。〔8 〕法定数字货币的投入使用回应了现实生态的变化，对现行支付清算的机制产生了颠覆性影响。随着高速网络的发展和智能移动终端的普及，经济主体之间的交易规模、频次、金额已呈爆炸式增长，传统的现钞式金融结算模式已客观上限制了现实需求。若高频交易可以使用记账式清算，将可以在减少现金流动的同时，保证交易的低风险性。另外，法定数字货币可以直接强化货币政策的效果。货币的运行有其完整脉络，背后蕴藏着复杂的货币与金融政策考量，牵涉的是国家整体经济活动命脉。而法定数字货币利用的区块链、云计算等新兴技术，有助于央行获得交易过程中的各类大数据，从而更加精准地掌控国内与国际真实金融态势，并作出及时甚至超前的调整，保证货币供给调节和货币政策目标的实现。

与其他数字货币相比，法定数字货币具有主权信用背书。由私人机构或个人发行的数字货币，虽然也具有复杂的加密技术，但其去中心化的发行模式以及缺少法律规范支撑，导致其无法具有国家信用。〔9 〕而金融监管当局无法同时控制其他数字货币的发行量以调整相应的货币政策，数字货币在暗网或小范围内可能在某时提供相应的价值等量，但绝对无法实现法币的相同效果。从金融创新的角度分析，货币是金融业的基础设施，比特币等数字货币的诞生，对货币结构、货币形式、货币效应等方面产生了宏观而深远的影响。〔10 〕但当出现系统性的流动性问题时，这些非法定数字货币无法承担央行的最终贷款人角色，无法有效应对通货膨胀或通货紧缩，因此无法替代法定数字货币的地位。

二、法定数字货币在新基建中的通道作用

习近平总书记强调，在当前外部环境下，必须充分发挥国内超大规模市场优势，通过繁荣国内经济、畅通国内大循环为我国经济发展增添动力，带动世界经济复苏。鉴于法定数字货币的技术特点，其广泛投入使用后可以有效监测资金的准确动向，通过大数据分析宏观经济的整体走向和微观经济的客观需求，有效放大货币政策的传导效应，保证货币的精准走向。“发行法定数字货币，将从货币政策工具、金融系统传递渠道、实体经济作用机制三个方面影响货币政策传导渠道。” 〔11 〕央行通过法定数字货币的大数据汇集，可以有效地实现对于商业银行落实中央政策和法律规定的高效监管，及时制止对于货币的违规违法利用和恶意违约行为的产生。更重要的是，法定数字货币可以发挥通道作用，增强企业和个人的真实融资需求和路径，减少“影子银行”存在的空间。〔12 〕例如当前受新冠肺炎疫情影响而对中小企业进行的大规模贴息，可以通过系统自主记录资金走向，减少救市资金违规进入楼市股市等投资性市场的机会，促使纾困资金及时直接进入真正有需要的主体账户中，保证国家总体金融安全和战略意图的实现。

（一）实现更为灵活且触角更长的货币政策

法定数字货币在新基建逐步成熟后，将促进金融监管机构在新的纵深领域和市场维度上进行新的货币政策创新，完善人工智能识别风险、大数据计算货币发行量、货币“条件触发机制”等金融科技。以条件触发机制为例，央行通过人工智能计算当前所有关联经济信息和基础性数据，可以高效准确地得出下期最优货币发行量。在货币发行前，完成包括“节点条件”“流向部门条件”“信贷利率条件”以及“经济理论条件”的预设，若实际经济活动触发了上述条件，投放至商业银行库的法定数字货币才生效。〔13 〕另外，通过条件触发机制的设定，商业银行的信贷行为将直接受到央行的全面监控，央行可以更为简便迅速地借助人工智能运算发现不合规的信贷或明显异常偏差的授信，实现贷款发放与利率设置的精准控制，减少商业银行在具体信贷行为中因人为干预而导致的货币政策效果减弱。法定数字货币体系的建设足以优化貨币政策传导过程，提升金融政策传导的扁平化能力，并链式作用于新基建，使得货币政策的实施效果更为精准有效。〔14 〕

不管是国家还是个人，其财富最大的表现形式就是货币。全球化进程已受到突发公共卫生事件的影响，国际经济与贸易不景气的状态将持续。在此背景下，各主要货币发行国央行基本实行量化宽松的货币政策，实行低利率甚至零利率政策并增加基础货币供给，通过流动性的巨量注入以鼓励开支和借贷，借此刺激经济。但这种间接增印钞票的行为，实质造成的客观结果就是资产价格快速上涨，通货膨胀的累积泡沫风险不断加大，反向作用于主权货币的币值稳定性，引发恶性的汇率贬值，出现主权货币信用逐渐降低的现象。相较于量化宽松，学界普遍认为用“直升机撒钱”的方式进行经济刺激，更为直接有效。〔15 〕法定数字货币的出现，为央行通过数字货币账户进行“直升机撒钱”式的精准货币传导提供了可能。

另外，存款利率为零的下限在经济学上分析，会阻碍货币政策传导、削弱货币政策效果。〔16 〕负利率相较零利率可以有效地刺激货币释放，但依靠现有手段，当金融资产的利率下降为负时，资本会加速转化成为现金，同时减少现金的流动性，最终导致负利率政策的失败。但法定数字货币实施后，央行就可以实现直接通过诸如征收数字钱包管理费的形式，实现真正意义上的负利率，央行可以实施的货币政策阈值将会更为宽广。

（二）保持币值长期稳定

币值直接关系着汇率、国家信用与金融体系的稳定，以西方金融体系为首的资本主义世界已通过建构等级明显的金融机构体系，控制了最为主要的货币市场命脉。在此体系下，各国央行理论上可以保证商业银行供给的货币品质，但随着资本竞争的加剧以及各方利益博弈，货币权力的膨胀使得包括部分国家央行在内的主体滥用信用货币地位，货币的价值尺度功能受到了损害。〔17 〕货币品质的下降，增加了新的世界经济危机的风险。现行国际货币体系无法有效应对流动性过剩、货币量化宽松引发的通货膨胀以及国际约束乏力等关键问题。

当类似美元、英镑类的国际流通性货币发行量变大，非国际流通性货币的发行国对于前类货币资产的刚性需求就会强持续存在。在国际市场上，货币实际上作为商品体现抽象人类劳动的社会实现形式，在执行货币职能时，货币需要锚定某类商品稳定通货价值，这一过程使得货币逐步脱离其物质样式，发展到目前以国家信用作为后盾的阶段。〔18 〕而现行国际货币体系并不存在可以信赖的货币基准“锚”，仅仅依靠泰勒规则实现流动性的软约束，易诱发国际货币发行国基于本国力量考虑货币政策，而非全球货币的真实需求，因此容易形成人为干预的货币超发和流动性过剩。数字货币的产生就源于当代国际货币系统机制的内生缺陷。在“锚”缺位的情况下，比特币等具有技术发行上限数量的公平安全的数字货币迅速成为了替代主权货币的市场选择，推动了比特币价格近年来的暴涨，此种情况也说明了国际市场当前迫切需要一个可以解决全球市场信任的新型锚定货币。就信用意义而言，法定数字货币由央行发行并受到其监管，较现行稳定货币更为安全。〔19 〕就现实意义而言，人民币法定数字货币的推出有其深刻的时代背景和紧迫性。

另外，互联网金融企业对于电子支付的垄断，客观上造成了纸币流动性的刚性需求减少，货币需求对于利率更加敏感，但会影响到商业银行储备金对于利率体系的有效传导性。有学者提出，这可能形成“凯恩斯流动性陷阱”。而一些公司提出的“无现金社会”的说法，背后蕴藏的是私企对于央行货币发行权威的挑战。〔20 〕当腾讯与阿里等巨型互联网企业占据了市场上最大份额的支付通道业务时，如果巨型支付渠道企业无法提供等量的价值担保，其风险成本客观上转移给了央行，这使得国家金融机构不得不掣肘于对系统性金融风险的担忧，而不敢对互联网金融寡头采取严厉的监管措施。〔21 〕

（三）提高货币体系边际安全

纸币的生产环节纷繁复杂，成本较高。2013年版100美元纸钞的生产成本超过12.5美分，1硬币美分的制作成本已超过其币值。硬币至今仍然可以流通的原因就是不易损坏、流通成本低。我国的公开数据显示，纸币使用寿命平均最长仅为3年。发行法定数字货币将无需目前如此大体量的现钞印制，而是通过加密数字符号实现货币的等值替换。从理论上而言，法定数字货币没有损耗、伪造的可能，只要法定数字货币的发行和支付清算系统搭建完毕，后期法定数字货币的成本将逐步降低，流通成本将不断大幅摊薄。〔22 〕特别是在我国的某些贫困地区，保持现钞管理的成本非常大，部分人群若没有或者不会操作银行账户，即无法有效地使用支付系统。而法定数字货币可以提供直接的交互账户变动，此类数字账户将如身份证一样，自出生起即分配至个人并终生保持，避免因开立银行账户的细节或人为失误，影响支付清算的效率。

由于法定数字货币无需印钞的实体环节，目前有观点提出发行法定数字货币可能存在货币超发的先天隐患。但从货币学的角度分析，法定数字货币不同于其他数字货币。其与纸币实现的是等价兑换，即1元纸币等于1元法定数字货币，法定数字货币的真实用户持有多少现金就可以兑换等量的法定数字货币，即使存在支付宝、微信支付等代理运营机构，也并不会对货币的总量产生直接影响。另外，由于数字存托凭证模式（Digital Deposit Receipt，简称DDR）是通过百分之百的资金抵押生成，因此法定数字货币的发行并不会对央行的货币总量控制产生影响，使得银行可以无须借助垄断型互联网平台的中间支付渠道，实现统一货币支付清算的目标。央行并不授予互联网平台或者商业银行以法定数字货币发行额度，而是将储户或法定数字货币用户的真实财富等额兑换。基于此，由央行主导建立的法定数字货币支付清算体系，不会引起货币总量的超发，具有现实可能性。从货币发行的环节分析，法定数字货币跳出了纸钞发行纷繁复杂的流程，从而简化了货币政策的大量冗余环节。

（四）提升货币治理能力现代化水平

区块链的基本技术特点是去中心化，但这并非意味着央行不能基于国家信用基础利用区块链技术及其逻辑。与此相对，只要通过合理的框架设计和机制约束，去中心化技术可以有效帮助决策者整合分布式账本，实现更有效的中心化控制。在此意义上而言，发展法定数字货币可以在新的金融基础设施建设方面发挥更好的通道作用，助力国家货币政策和更宏大战略目标的实现。

一是可以转变传统信贷模式。目前，互联网银行已开始尝试借助区块链技术开发新型信贷业务，由腾讯牵头发起设立的微众银行开发了“微粒贷”，利用微信端口收集的海量业务数据和同业贷款征信信息，将小额贷款需求与资金进行精准匹配，根据用户不同情况进行纯线上贷款审核和利息定价。〔23 〕

二是改变保险理赔模式。无人驾驶汽车属于新基建的重要投资领域，由于无人驾驶汽车的侵权责任主体发生了重大改变，因此无人驾驶汽车的保险业务将不同于传统汽车，需要作出相应调整，而法定数字货币将直接促进新型保险业态的发展。保险业务中最核心的业务是保险理赔，传统保险企业在理赔中的运营维护成本较高，需要设置专门部门耗费大量精力负责资金的审核、归集、投资和赔付。在法定数字货币系统建立后，法律与工程的应用将更为紧密。通过适用智能合约，当保单设置的触发条件激活时，保单将无需申请，自动理赔到被保险人的数字钱包中，提高理赔效率、降低理赔成本。而区块链无法篡改的技术特点，可以保证个人信息的数字化管理与历史性呈现。结合法定数字货币的推广应用，保险企业将获得更为真实、全面的个体投保分析与监管，降低保险欺诈的可能，促进无人驾驶汽车行业的整体发展。

三是准确反映价格预期。由于法定数字货币体系的建立，物价可以通过货币的使用实现实时精准的检测，货币政策的基点将由原先的智囊宏观预测逐步转向大数据与人工智能结合的灵敏调节，科学地助力决策层及时合理地调整存款准备金以及外汇储备政策，有效准确地反映物价指数，帮助普通民众有效获取价格预期并作出消费或储蓄判断，助力经济长期向好。

（五）抢占数字空间铸币权

由于第二次世界大战后国际经济形势的变化，美元事实上已成为世界货币，而美元的结算最终必须通过美国银行。因此，美国实际上可以通过货币金融的垄断地位制裁其他国家，这也成为其长臂管辖的威胁方式之一。而美国无需通过战争手段，只需通过决议要求本国银行不予办理美元结算，其他国家就无力承担相应经济损失，并且其相关聯经济体慑于被美国排除在支付体系外的威胁，不敢与被制裁者发生经济关联，客观上又保证了美元的长期垄断地位。〔24 〕特别是当前全球跨境支付体系，以环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）为核心系统，均由美国为首的发达国家主导建立，其他国家基本没有话语权。而控制这些支付体系的金融机构居于中心垄断地位，自然选择性忽视普通用户的诉求，其支付结算的耗时长、费用高、服务差已经广受诟病。

当前金融体系下，人民币国际化需要满足以下几个条件：一是国际社会对中国社会的法治程度和国家信用具有很强的信任度;二是人民币必须长期保持稳定;三是国外用户必须随时可以获取大额的人民币并保证支付渠道畅通。但目前我国人民币汇率政策还较为保守，即使国外用户需要使用人民币，也无法从正规市场随时获取大量金额的现汇。另外，如果要在现行支付体系下保证国际市场的人民币供应量，代价将是我国的国际收支逆差，长期保持不平衡将对我国金融安全产生威胁。

法定数字货币支付系统的建设给予人民币国际化以新的战略机会，国内用户可以将数字钱包中的法定数字货币通过区块链跨境传输至境外用户的数字钱包，由于法定数字货币由国家主权作背书，在保持本币汇率稳定的情形下，可以获得刚性兑付，因此无需担心类似SWIFT或CHIPS系统面临的弊端。研究表明，法定数字货币所支持的分布式账本技术将使得跨境支付效率大幅提升，同时将交易费用大幅降低。〔25 〕央行可以利用法定数字货币的区块链技术，对跨境资金溯源并实施监测，为汇率稳定作好准备。法定数字货币的发行将有利于金融市场的深化改革并提升外汇兑换的自由度，外汇的消化和使用将更加容易，使得我国货币政策的对外传导效率得到有效提升。

人民币具有中国广阔的国内市场作为国家金融实力的支撑，建构中国法定数字货币跨境支付结算体系具备相应的软硬实力基础。从目前实际出发，初步着手建构区域性的跨境支付结算系统再行建立全球性的跨境支付结算系统较为稳妥。其他相关贸易国家或地区，可以根据自身实际情况以及对于收益的预期，决定加入中国法定数字货币建立的金融体系的国内政策。通过法定数字货币支付结算网络与网点在相关国家的铺设，满足分布式系统建立的基本要件，这也可以成为新基础设施建设中的战略投资选项。此系统与已有的SWIFT或CHIPS系统并不冲突，在给予其他国家相应公平选择权利的同时，减少推行的阻力。

抢占法定数字货币的先发优势对加快推进人民币国际化的战略具有深远影响。通过常规手段提高美元替代率已经非常困难，跨境使用的法定数字货币将会对资本流动和管制产生巨大变化。调整后的全国人大常委会2020年度立法工作计划于2020年6月20日公布，强调强化加快中国法域外适用的法律体系建设，阻断、反制长臂管辖法律制度。法律的调整必须以现实手段作为反制的基础，就此意义而言，法定数字货币体系不仅仅承载了人民币国际化的内涵，更是中国提升国家影响力与保障国家战略地位的重要举措。

三、法定数字货币的风险

任何事物都有两面性，法定数字货币并非完美，其也会对现行货币体系乃至整个金融市场造成不确定性。法定数字货币的应用将直接改变以现钞为主的货币结构，客观上加快金融资产的转换速率，在出现金融风险的情形下，金融危机以及衍生的系统性风险的传导速率和波及范围也将扩大。〔26 〕中国人民银行货币研究所所长穆长春就曾提出，区块链技术在性能、安全、存储、交互、运维、合规、职能等多个方面都存在不足，其以大量冗余数据的同步存储和共同计算为代价，牺牲了系统处理效能和客户的部分隐私，尚不适合传统零售支付等高并发场景。〔27 〕真正的无现金社会至今尚未有国家可以实现，完全消除现金使用的可能后续风险也必须予以考虑。〔28 〕法定数字货币可以实现的作用巨大，但并非意味着法定数字货币是完美的。特别是新基建的背景下，法定数字货币的发展必须在合理的法治框架内进行，避免因发展技术引发新的系统性风险。具体而言，法定数字货币具有以下伴生劣势与风险。

（一）央行的信用风险敞口加大

就法律地位而言，我国央行计划发行的法定数字货币为基础货币M0，法定数字货币将对流通中的现钞产生替代。这不仅会减少现金流通，更长远的是会影响到活期存款和准备金，并对基础货币、货币乘数、货币供给机制产生重大影响。〔29 〕在法定数字货币投入市场后，得益于使用的便利性与规模效应，储户可以将现钞按照币值直接转化为法定数字货币，但商业银行可以获得直接使用的现金存款将直接减少，商业银行可能通过提高存款利率的方式以减少盈利能力受损的可能，导致实体经济出现信贷差异化明显，真正需要资金的主体无法获得优惠贷款，必须通过完善的顶层设计以减少预期风险。

另外，必须予以重点考虑的是央行担负的信用风险。对于央行而言，提供完整成熟的法定数字货币供应链，需要其在众多支付价值链中保持绝对领先与活跃。若市场对于法定数字货币的需求加大，央行的资产负债表将会迅速扩大。如果出现任何可能危及该系统稳定的攻击或干扰，均可能伤害央行的货币信用并引发后续国际影响。得益于法定数字货币系统的建设，央行可以获得快速的政策传导能力。但逆向思考，若政策制定的标准或出发点不符合实际，其政策的负面影响对实体经济的危害也将加大。

（二）新体系下的权利义务分配尚不清晰

法定数字货币体系的构建与使用，涉及规模宏大的系统工程，其牵涉的利益相关方众多且极为复杂，特别是牵涉权利义务的重新分配。有一种观点认为，互联网支付手段提高了支付结算的效率，但直接侵犯了个人用户的隐私，而这种侵犯绝大多数是在后台进行的，普通用户极难知悉、取证、索赔。〔30 〕而法定数字货币体系建立后，所有人的消费习惯、行踪轨迹甚至工作生活的方方面面都处于系统全时监控之下，如何规制央行的权力和职责，尚属立法空白。

对于数字货币以及互联网支付的批评意见认为，借助新技术手段，年轻人可以获得更为便利的借贷，但极易陷入信贷陷阱，致使个人破产的比例加大;而不会使用新技术手段的老年人和偏远地区人群，将逐步被现代支付系统抛弃，成为数字时代的被歧视者。现有法律体系尚未对已有其他类数字货币的应用实现有效规制，更何况涉及国家主权信用的法定数字货币。法定数字货币涉及的各方权利义务关系无法在现行规制下寻找到妥善應对的内容。

（三）法律对于货币技术迭代的应对能力不足

伴随着人工智能与5G等技术的发展，数字社会架构正在迅速生成，法定数字货币体系建立后，社会形态的改变将更加趋于向二维社会形态发展，即数字社会与传统的线下社会。包含法定数字货币在内的数字社会治理，已逐步被代码与算法渗透，任何个体均有可能被数据化。而数字空间下，代码的架构体系相较法律规范更为完善，运行代码比执行法律更有效率，一旦设定了程序，就无需担心人为因素的干扰。鉴于代码的强大优势，实务界试图将法律编程，以使计算机直接运行法律。法定数字货币依靠区块链技术建立后，将有更多的支付、交换、合同直接在链上运行，智能合约等技术性的规范合约如何规制，现行法律已捉襟见肘，无法跟上技术迅速迭代的发展节奏。

人类已处于向更高技术水平层级跨越的关键性历史节点，法律必须跟上技术的迅猛发展现实，否则将引致各种问题。已有实践中，智能合约基于分类账的可信任性，实现合约的自动执行，在去中心化自治公司中，股权债权债务等公司治理事务以比特币等数字货币的形式实现控制。〔31 〕而修订法律，依据的不仅仅是商业效率的提高，更需要考虑系统工程相应的安全性、风险性以及可能涉及的政治经济利益等多种复杂因素。法定数字货币投入使用前，就必须依靠法律对其体系和应用作好顶层规划和具体设计，以实现对于法定数字货币的高效可控，妥善达成法定数字货币的功能价值和战略意义。

四、新基建背景下的监管及应对

推进法定数字货币建设是我国在特定历史时期的特殊选择。相较而言，法定数字货币可以发挥的作用以及对于国家战略意图的实现，远比其可能引致的劣势大，其劣势可以通过法律政策的调整予以充分限制，确保法定数字货币在准确的监管下沿着正确的轨道发展，充分发挥其在新基建中的通道作用，支持国家货币政策的调整与经济社会整体发展，实现国家宏观战略意图。

（一）加速制定统一发行标准

鉴于法定数字货币的天然优势，已有国家开始着手审查和修订立法，以在正式发行法定数字货币时提供法律支持。〔32 〕当众多资产转移到法定数字货币体系上进行操作时，监管者面临的技术压力将更大，需要考虑加速相关统一标准的制定，以防范金融风险。对于法定数字货币的流通体系，我国存在两种不同的路线选择，一种是央行直接面向个人发行;另一种是采取现行模式，由央行授权商业银行提供相应服務。不同的技术路线将直接影响未来采取不同的货币体系。如前所述，虽然直接面向个人发行可以提高货币政策的传导率，但单独重建法定数字货币发行体系将会对现有货币发行体系、支付结算系统以及商业银行体系产生重大影响，甚至直接引起货币发行的混乱。基于经济学规律，建议我国法定数字货币的发行依托现有成熟系统，稳妥采取“央行—商业银行”的二元式技术路线，最大可能减少推行阻力与干扰。

（二）设立法定数字货币立体监管机制

法定数字的益处颇多，但必须按照决策者的意志在法治的轨道上正常运转。由于法定数字货币体系的建立纷繁复杂且涉及的技术难度大，需要采取审慎的特殊监管模式，注重配比央行对于法定数字货币的监管中心权力，实现对各个环节的全面立体监管。法定数字货币将对我国货币政策产生重大影响，一方面，对于货币政策的传导效应更强、货币的流动性加大;另一方面，法定数字货币供应乘数的不确定性也将增大监管预测的难度与复杂性，部分影子银行持有的法定数字货币不存在存款准备金的刚性要求，反而增加了监管难度。〔33 〕

在法定数字货币发行和运行前后，应在保证普通民众权益的基础上，按照特殊程序创设监管沙盒（Authority Sandbox），基于风险可控的前提，单独设立实验安全场所，进行监管状态下的金融创新实验活动并累积经验，视实验结果情况再判断是否在监管沙盒以外的真实社会场景投入大规模使用，并根据法定数字货币的发展情况制定高效适时的风控策略。〔34 〕而基于监管沙盒下的试验，除非存在侵犯公民信息等其他违法行为，否则即使因实验而发生与现行法律冲突的业务，实验者也不会被追究责任，在监管与创新间有效地取得平衡。

法定数字货币体系的直接目的之一是为了减少跨境交易的复杂性，因此应推动全球范围内的监管协调合作机制，积极推动建立多边和区域内的共享沟通机制。在监管过程中发现洗钱或涉及恐怖主义活动的交易，各国应及时通过共享机制传递相关调查信息。〔35 〕法定数字货币基于区块链技术，以全网作为共同担保，央行可以较为容易地实现链上取证与追查，定位至用户个体。〔36 〕对于法定数字货币账户的使用，应推行实名制。由于法定数字货币的使用交互具有匿名性，应当明确法定数字货币用户的注册应为实名，以保证各国央行对于跨境金融活动的有效管控。

（三）加强非法定数字货币的监管

自货币诞生之初，人类对于货币的选择均会从价值功能、变换便利等角度出发，不断通过实际使用选择更为适合的货币。金融体系的风险敞口，客观上需要不同风险偏好的货币共存才能予以有效缓解。因此，即便在法定数字人民币发行使用后，在经济规律层面也无法减少其他种类货币的存在和使用。但是，非法定数字货币作为虚拟货币的一种，其带来的风险不同于其他外币，缺少各国央行的主权信用背书，更容易成为投资炒作与违法犯罪的工具。剥离于传统货币机制外的比特币等数字货币，已经对外汇管制、反恐怖主义、反洗钱等正常金融监管带来了极大的不便，其高度匿名性和去中心化技术的复杂性，直接导致了违法犯罪活动难以追查。

目前，非法定数字货币的市场价值和交易量均较小，尚且不能对金融稳定造成系统性威胁。但随着其使用范围和规模不断扩大，非法定数字货币与传统金融体系、各种非法定数字货币彼此之间的关联越来越强，单个非法定数字货币的风险可能演变为系统性金融风险，对金融稳定和市场秩序形成冲击。监管部门应全时保持对于非法定数字货币的监管，防止虚拟金融诱发实体风险。对于涉数字货币的犯罪，由公安机关予以坚决严厉打击。〔37 〕特别需要密切关注非法定数字货币的交易风险，任何企业不得提供任何涉及非法定数字货币或与之相关的金融服务。

在法定数字货币体系建立后，全球跨境支付体系将逐步实现重构，但必须同时加强对于非法定数字货币的监管与打击。已有发达国家尝试通过立法手段搭建监管框架，将非法定货币交易纳入日常监管。日本2017年实施的《资金结算法案》，明确了非法定数字货币的法律属性以及具体监管规则。对于我国抢占法定数字货币发行的战略定位而言，法律配套必须同步甚至超前布局，着手制定有关非法定数字货币的适用法律，明确监管主体与法律责任，在战略实施初期即构建完整的监管框架。

（四）重视法律与工程的结合应用

法定数字货币体系的建立必须依靠区块链、5G、人工智能等复杂的高技术能力，新基础建设给予中国在金融领域弯道超车的最优窗口期，而发达国家对于新基建的竞争性建设实际早已展开。埃隆·马斯克旗下的SpaceX智能公司已发射了9批共计538颗星链卫星，其计划未来共发射1.2万颗低轨卫星覆盖全球，绕过传统基站的物理局限，由太空通信群提供全世界可以同步实时使用的高速网络。工程能力的竞争背后实质是法治能力的竞争，传统法律法规在法定数字货币体系构建完毕后面临着巨大挑战。例如，若法定数字货币账户实行实名制后，如何保障用户的隐私权是一个关键性问题。基于货币技术，个人的消费习惯、资产能力、行动轨迹将完全暴露于监管敞口下，若缺乏明确的法律限制，任何人在监管机构面前均将成为透明人。〔38 〕但受限于技术能力，个体极有可能在不知情的情况下已经被数据爬虫等手段利用甚至窃取了其隐私数据。〔39 〕在区块链上，若没有更高效的法律价值嵌套和保护规则设计，个人隐私将成为谋利和犯罪的工具。〔40 〕再如，货币技术的绝对保密性是保证数字货币作为国家法定货币的信用关键，而区块链技术的核心是共享账本，在链上适用就需要在保密的同时保证账本的共享性，原有法律规范在此矛盾领域属于盲区。

隨着数字技术的发展，数字社会的治理已经逐步被代码与算法渗透，任何个体均有可能被数据化，法治呈现出被技术统治替代的隐忧——“代码即法律”。〔41 〕在知识产权领域，已有企业利用区块链技术管理数字财产，甚至通过直接在链上强制运行智能合约以实现保护数字作品创作者的目的。〔42 〕理论上而言，通过智能合约的适用，买家能够借助于区块链技术的信任验证作品的合法性，知识产权所有人无需担心其合法权益受到不法侵害。代码的架构体系相较法律规范更为完善，通过代码在网络中赋权，并不需要法律拟制的共识与国家强制力的保障。

但目前能够同时高度理解代码和法律的人才太少，法律与工程的结合也未能实现较高的水平。2016年The DAO智能合约就曾出现过因智能合约本身漏洞而遭到攻击引发损失的事件。在高科技条件下，法律必须要同新基础设施建设工程等进行高度结合，改变法律在技术框架下的运行方式和数字空间内的存在逻辑。〔43 〕工程求解意味着从给定的初始条件和约束条件下，制定出能够从初始状态经过系列中间状态而达到目标状态的操作程序，而法律存在的意义即为通过规范的设定与执行，以解决真正存在的社会问题。〔44 〕现代科技的规模化应用，为法律与工程的结合提供了可能，而法学与工程学的融合特别是两种思维的融合，将极大提升法律的应用效率并深刻改变法律技术的应用空间，最终实现理论指导数字社会发展实践的结果。

结  语

在百年未有之大变局的背景下，紧抓数字经济发展新动能，成为各国尝试撬动经济增长、克服传统发展模式弊端的新杠杆。目前，我国已经成为全球领先的数字化国家，数字化支付、数字化管理等技术手段已开始深度嵌套社会架构，在此背景下，率先推行应用我国法定数字货币，已具备了现实的基础设施条件以及社会治理基础。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》明确要求："建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制"。在当前复杂多变的国际形势下，法定数字货币体系逐步构建成熟后，将不断在更为广阔的维度上实现更为精准的货币政策效果。

法定数字货币对未来数字空间治理将产生深远影响，特别是将对现行货币体系及银行体系产生系统性的冲击，需要及早布局金融领域的新基础设施建设。新基建对于国家抢占未来发展机遇具有重大战略意义，而货币是唯一能在新基建所涉及的不同行业与领域间进行自由跨界流动的介质。作为数字经济背景下的新生事物，法定数字货币法律地位的定性，直接关系着其机制作用的发挥。法定数字货币基于国家信用的背书发行，其币值、利率与现行纸币完全一致，是现行纸币的数字化形式，具有主权性、法偿性等法币基本特征，是广义货币中的基础货币M0。法定数字货币体系建立完善后，可以有效应对流动性过剩、货币量化宽松、支付渠道垄断等重大问题，央行通过货币政策创新，可以实现真正意义上的负利率，货币政策调节范围将会更为宽广。法定数字货币投入使用后，将促进金融监管机构在新的维度上开展货币调节应用，提高货币体系的整体边际安全，提升货币治理能力的现代化水平，反向助力新基建战略意图的实现。

我国发行法定数字货币具有广阔的国内金融市场作为实力支撑，其成功实践将对抢占数字空间铸币权、逐步削弱美元霸权地位具有直接效果。随着法定数字货币的国际化应用，阻断、反制长臂管辖法律制度将具备现实手段和能力。但值得注意的是，法定数字货币的作用也需要辩证地分析，其在客观上将直接改变现行货币结构，加快金融资产的转换速率，危机背景下的风险传导速率和波及范围以及央行的风险敞口也必将扩大。因此需要对法定数字货币予以正确规制，加速制定统一发行标准，设立法定数字货币立体监管机制。在加强非法定数字货币监管的同时，重视数字空间生态下法律与工程的结合应用。通过法律手段引导发挥其在新基建中的通道作用，有效助力形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

Abstract： The global monetary system faces a dramatic change. Currency is one of the financial infrastructures. As a strategic choice in digital era， legal digital currency will play a vital role in the new infrastructure. Legal digital currency is issued by the central bank and endorsed by the national sovereign credit. Central bank has absolute and complete authority to issue currencies. Its legal nature is base currency， with inherent advantages such as low cost， high efficiency and stable value. The circulation and issuance of legal digital currency will change the ecology of fintech and exert a huge impact on the current payment and settlement mechanism. The central bank will effectively monitor the accurate trend of funds and analyze the overall trend of macro economy and objective demand of micro economy through big data. Legal digital currency system is based on blockchain， 5G and other technologies， which could achieve more accurate monetary policy effects. It is vital to seize mintage right in digital space， even related with the security and stability of national financial sovereignty. However， legal digital currency is not without defects. Its issuance could cause more financial risk exposure， which should be fully regulated to ensure its development on the right track， including establishment of a dimensional regulatory mechanism and strengthening the combined application of law and engineering in digital space.

Key words： digital currency; new infrastructure; finance security; long arm jurisdiction; forensic engineering; digital economy