我国首个地方流域共同立法来了

刘华东

发源于云南，流经贵州，在四川注入长江，总长约436.5千米的赤水河是长江上游唯一没有在干流修建水坝、水库的一级支流。虽有山川之隔，云贵川三省沿线群众长久以来同饮一江水，如何一起守护具有独特自然生态系统、优美自然人文景观、悠久历史文化传统的赤水河，是三省面临的共同考卷。2021年5月，云南、贵州、四川三省人大常委会分别审议通过了关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称“决定”）和各自省份的赤水河流域保护条例（以下简称“条例”），并于7月1日起同步实施。

作为我国首个地方流域共同立法，三省“决定+条例”的“立法套餐”有何特别之处、将为赤水河流域生态环境保护带来哪些新变化，如何看待这种新的立法模式？笔者进行了采访。

从“分河而治”到“共同治理”，开启共保赤水河新局面

“作为长江流域唯一保持自然流态的一级支流，赤水河是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，对构建长江上游重要生态安全屏障具有重大意义。”全国人大环资委法案室主任欧琳介绍，近年来，云贵川三省在长江流域率先建立第一个跨省生态补偿机制，赤水河流域生态保护和环境治理取得积极成效。但是，由于各省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题还较为突出，需要以系统观念和法治思维推进共同保护。

正是在这样的背景下，三省“决定+条例”立法应运而生。在欧琳眼中，赤水河流域保护共同立法作为全国首个地方流域共同立法，“开启了三省共同保护赤水河流域工作的新局面”。

“从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，聚焦上下游、左右岸、干支流之间产业布局、发展需求、环境准入、污水排放标准、环境监管执法等不一致带来的难点焦点问题，着力于跨行政区域的协调配合、联防联控，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力。”贵州省人大常委会法工委副主任李勇表示，三省在立法工作中以赤水河全流域保护一盘棋的战略思维，推动省际间跨区域生态环境保护共同治理，构建起赤水河流域共抓大保护新格局。

兼顾共性与个性，为跨区域联合保护生态环境开辟新路径

查阅三省共同决定以及各省条例可以发现，共同决定主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，诸如统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施和聯合防治协调机制、生态保护补偿机制等，由三省作出承诺;各省条例则侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性。比如云南条例对生态保护补偿问题规定较为全面，而四川条例则有“文化保护与传承”专章规定，将四渡赤水旧址等红色文化资源与教育培训、乡村振兴和旅游发展相结合。

这种“基础套餐+个性化定制套餐”的立法组合，被四川省人大常委会法工委副主任杨筠认为是“地方立法内容衔接的创新”——共同决定对重大问题作出共同承诺，同时在各省条例中细化措施，既强化流域共治、又体现各自特色，既有刚性规定、又有合理措施，“必将为依法加强流域综合治理、系统治理、源头治理提供法治保障”。

“三省在制定共同决定时，找准赤水河流域保护共性问题，就赤水河流域保护重大问题作出共同承诺、分别承诺，突出立法整体性;以共同决定的原则和规定为遵循，再通过各自的保护条例细化保护赤水河流域的防治措施、法律责任等内容，着力解决本省行政区域内如何保护、推动高质量发展的问题，突出立法针对性。”李勇表示，“决定+条例”这种创新模式兼顾了流域生态环境保护和治理方式的共性和个性问题，为立法保障跨区域联合保护生态环境开辟了一条新路径。

流域区域共同立法，深入推进生态文明法治建设探索创新

2020年1月，京津冀三地同步制定机动车和非道路移动机械排放污染防治条例;2020年9月，江浙沪同步作出关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定;2020年12月，我国第一部流域法律——长江保护法审议通过，专门规定支持地方开展流域共同立法……近年来，流域区域共同立法越来越多走进公众视野，全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆说：“通过加强立法推动流域区域协调发展，已成为当前立法工作的一个重要课题。”

近年来，我国各地地方立法不断取得新突破的同时，一些单一行政区划无法解决的问题也逐渐凸显出来，河流、大气、山川具有流动性或跨区域性，与之相关的生态环保等问题也具有共性和联动性，各地“单打独斗”立法难以“自扫门前雪”。在维护国家法制统一和权威的前提下，画好立法同心圆，打好法治组合拳，流域区域共同立法日渐增多。

“共同立法是地方开展流域区域立法，深入推进生态文明法治建设的探索创新。”欧琳表示，共同立法解决了国家层面难以为每个流域专门立法的问题，推动地方治理协同合作，依法协调利益冲突，促进共同保护水环境，强化共同的法律责任，共同破解流域生态保护和区域经济社会发展中的共性难题，为地方流域共同立法探索了新路子、新模式，提供了新经验。