自贸区建设背景下推动鲁韩经贸合作问题研究

张众

鲁韩经贸关系曾因双方比较优势互补性强而走在全国前列，但是，随着一些内外部条件发生变化，鲁韩经贸合作在国内的地位出现了下降，而且面临诸多新挑战。2019年获批的山东自贸区实施方案将“深化中日韩区域经济合作”作为重要任务，这为深化鲁韩经贸合作提供了新机遇。本文探讨了新机遇下推动鲁韩经贸合作提质增量的路径。

一、鲁韩经贸合作现状

1992年中韩建交以后，中韩贸易快速发展，其中，依靠地缘、资源优势，以及良好的经济基础和政策条件，鲁韩经贸合作快速升温。但因2008年国际金融危机对双方市场的影响以及双方比较优势的变化等，鲁韩经贸合作热度出现了一定程度的下降。

（一）从贸易总量看，鲁韩贸易走势经历了高速增长到中低速波动的发展过程

2000年以来，鲁韩进出口貿易走势可以分为两个阶段：国际金融危机前快速升温阶段和金融危机后总体基本稳定阶段。从图1可以看出，2001—2008年，鲁韩进出口规模持续增加，多数年份增速保持在20%以上。这一阶段，山东对韩国化工产品、精密设备以及机电设备等需求较大，导致从韩进口不断增加;同时，山东资源丰富、劳动力成本低，并对外企提供了较高的优惠待遇，吸引了一些韩国加工制造业转移至山东。2008年国际金融危机爆发后，鲁韩进出口总额趋于稳定，但年增速波动性增强，平均增速波动中下降，金融危机以来的11个年份中，有6个年份是略微负增长，特别是自2014年之后，增速下降明显，除2019年略微增长0.90%外，其他四个年度均负增长，而2016年更是创下了-10.61%这一有统计以来的最低值。主要原因是，2008年国际金融危机的爆发对双方市场需求产生负面影响，导致双方贸易额迅速下降，在此之后，随着山东产业升级，劳动成本上升，韩国逐步将劳动密集型产品的加工贸易生产基地转移至东南亚和我国中西部地区。

（二）从贸易地位看，山东对韩国贸易逐步由逆差转为顺差

从图2可以看出，除2008年外，2016年以前山东对韩国进出口一直处于逆差地位，而最近三年山东对韩国进出口已转为顺差，且顺差额逐年扩大（2017—2019年顺差额分别为20亿、24亿和52亿美元）。双方经济所处的产业发展层次差异是造成山东长期处于贸易逆差的关键因素。与韩国相比，山东产业发展层次较低，销往韩国的产品多属于劳动密集型商品，这类产品的特点为货值小、创汇少、附加值偏低;而山东从韩国进口的商品主要为资本和技术密集型产品，具有货值大、附加值高、创汇多等特点。近年来，随着山东科技发展水平的提升，部分技术密集型产品已经可以实现省内或国内自给自足，同时，山东对韩出口产品也向高附加值、技术密集型转变，因此，山东逐步扭转贸易逆差地位，实现贸易顺差。

（三）山东对韩国出口产品结构逐步从农产品、纺织品等低附加值产品向机电产品等高附加值产品转变

2008年国际金融危机以前，山东出口韩国的产品主要是农产品、纺织品等，而山东从韩国进口的主要是资本和技术密集型产品，如电子产品、塑料皮革、钢铁等。但是，国际金融危机后，随着山东省制造业转型升级，特别是半岛地区制造业品牌效应的显现，高附加值的机电等产品占山东出口韩国产品的比重逐步增加，山东对韩出口产品实现结构升级。如，2019年山东对韩出口产品比重居前三位的依次为电机、电器设备及其零件等（32.59%）、核反应堆、锅炉、机器、机械器具及其零件（11.38%）、钢铁制品（6.73%）。

（四）韩国对山东投资较高峰时明显萎缩，且占比降幅较大

从图3可以看出，1998年山东利用韩资金额不到6亿美元，到2008年国际金融危机之前已经升至约37亿美元。从占比看，韩资也是该时间段山东利用外资的主要来源，其占比甚至超过了40%（2003年和2004年）。主要原因是，山东凭借地理位置优势成为韩国最早来华投资的省份，中韩建交后来鲁投资的韩国企业不断增加。与此同时，为提升鲁韩经济往来以应对亚洲金融危机的影响，山东针对韩资企业出台了包括减税、降低信贷标准等一系列优惠政策，在此带动下，韩国对山东投资快速攀升。

但是，2008年国际金融危机爆发后，韩国对山东投资急剧减少，山东利用韩资总额出现了明显的萎缩，先是由最高时的37亿美元持续降至2011年的仅8.5亿美元，然后从2012年开始有所恢复，但恢复速度较慢，最高额仅达到2016年的22.5亿美元，之后又转为继续下降，特别是2019年更是降至仅3.7亿美元，较危机前有明显差距。究其原因，除国际金融危机导致韩资对外投资减少外，韩资不断向我国中西部地区转移也是重要原因之一。这期间，为了拓展我国中西部市场以及应对东部沿海地区劳动力价格上涨的影响，韩国分别与河南、陕西、贵州等省份签订投资协议，将对华投资重心逐步转向中西部。

（五）鲁韩建立了多层次、多领域的合作关系，人员往来密切

为促进鲁韩经贸发展，山东与韩国建立了多个交流平台和交流机制。2015年8月，山东省政府与韩国产业通商资源部签署了《关于加强经贸合作的谅解备忘录》，确定定期举行“山东省—韩国经贸合作交流会”，目前已分别于2016年7月和2018年3月在济南和首尔举办了两次交流会。山东省政府还与韩国环境部成立“山东省—韩国环境部环保工作事务委员会”。截至目前，山东与韩国建立友城关系26对、友好合作关系66对。另外，山东属于韩国的“一日生活圈”，不仅通航便利，而且生活环境相似、生活习惯接近，这些都使韩国来鲁旅游及居住的人数逐年增加。

（六）对韩贸易在山东对外贸易中的地位有所下降

2019年鲁韩进出口总额占山东进出口总额的比重仅为9.6%，较1999年的历史高点下降了13.8个百分点。究其原因：一是“一带一路”沿线国家和地区对机电产品、汽车零配件等山东优势产业产品的需求增加，山东省与这些国家的贸易额占比大幅提升。二是近年来山东省石化、建材、房地产、塑料加工等行业进一步释放潜能，刺激原油、农产品、矿砂等资源类商品进口大幅增加，外贸市场多元化增强。如2019年末山东与巴西、俄罗斯、澳大利亚的贸易额占比分别达到了7.1%、5.0%和4.3%，分别较1998年提高了6.3、2.7和2.7个百分点。另外，山东与非洲国家的贸易额增长较快，占比由1998年的1.5%增加至2019年的9.0%。

二、当前鲁韩经贸合作面临的挑战

（一）鲁韩经贸合作的比较优势发生一定的变化

承载韩国的产业转移是鲁韩经贸合作的主要基础。在经贸合作初期，山东依靠劳动力优势、政策红利等，吸引韩资在山东设立了大量电子加工、服装加工、纺织等附加值低、科技含量少的劳动密集型企业。但是，随着税收、土地等优惠政策逐步到期，劳动力成本的大幅上升以及利润的下降，一些韩资企业改变经营策略将项目转向我国中西部地区或者是东南亚等劳动力和土地成本低的地区。如，韩国企业银行青岛分行反映，该行韩资企业客户主要集中于汽车零部件制造业和电器电子产品制造业，而其中大部分汽车配件制造业企业又主要为现代汽车供应链客户。随着现代汽车在重庆、沧州等地建厂，出于战略需要，现代汽车供应链配套企业也在当地建厂，所以出现韩资企业向外省迁移现象。2019年山东省利用韩资金额仅为广东的18.54%、江苏的9.36%、陕西的33.33%。另外，山东利用韩资规模出现萎缩也说明山东对韩国投资吸引力的下降。2008—2019年山东实际利用韩资年均额为13.83亿美元，而2004—2007年这一均值为36.03亿元，降幅达61.62%。

（二）在现有合作领域与其他省份竞争处于弱势地位

2019年山东对韩进出口总额为283.92亿美元，占中韩贸易总额的9.98%，较2001年的历史高点下降了7.14个百分点。但是，同样对韩贸易一直处于领先地位的广东省优势不减，2019年粤韩贸易额占中韩贸易额比重达21.95%，仅比2001年下降0.10个百分点。另外，江苏省在对韩贸易方面异军突起，2018年跃升为我国对韩贸易第一大省，截至2019年末，对韩贸易占全国比重达24.19%。主要原因是，中韩经贸合作的初期主要是从与韩国距离近、工业基础较好的环渤海地区以及外向型经济发达的广东省开始的，所以山东在与韩国开展经贸合作方面具备了先发地位优势。但随着珠三角和长三角加工业基地的崛起，韩资逐步向这两个区域拓展，而且主要是发展了高新技术产业。如韩国最具优势的半导体产业、IT产业主要选择在科技较为发达的北上广地区建厂。国际金融危机之后，东部沿海地区劳动力成本的上升以及追求集群效益，使得韩资又将部分产业向我国中西部地区转移。如，现代汽车为了更好利用成都周边汽车配套设施，逐步加大了在四川省的投资。总的来看，近几年山东与韩国的经贸合作不仅未抓住新兴领域机遇，而且传统领域也被外省分流。

（三）鲁韩经贸合作现有主体的抗风险能力弱

目前山东辖内的韩资企业以中小企业为主，且多集中于技术含量低、高污染、高能耗行业。其中，技术含量低的劳动密集型企业利润来源主要是低廉的加工费，抗风险能力不高。如，2008年的金融危机就导致超过1500家在鲁的韩资企业因经营困难而倒闭。高污染、高能耗行业则面临较大的政策风险，近年来国家多次通过对出口退税政策等进行调整，以限制“两高一资”行业出口、淘汰落后产能，致使部分企业生产成本不断抬高。

（四）对韩出口和投资面临较多壁垒

为保护本国市场，韩国政府采取了多种方式限制他国商品的进入，如国外农产品被纳入关税配额管理范围、严格的检验检疫措施、對一些劳动密集型产品设置高额关税等。另外，韩国民众的消费心理也不容忽视，一方面，他们有较强的民族主义情节，另一方面，他们对本国商品更加认可，这些都使山东在与韩国进行经贸合作方面面临不对等的贸易条件。在对韩国投资方面，虽然韩国有规模较大的潜在市场和较好的技术基础，但是，其国内的投资保护体系、特殊的劳资关系、过高的住房费用、对外国人的排他意识、复杂的投资许可制度以及政府的透明度问题等使得外国投资者不敢盲目介入投资。另外，山东属于农业大省，传统工业链条较为发达，但新经济发展相对滞后，对韩投资的动机不足。

（五）鲁韩经贸合作面临来自国际政治、经济环境的挑战

尽管韩国与我国经贸合作的双方比较优势基础一直较为牢固，但是政治冲击仍不时对双方的经贸合作带来负面影响。如，2017年韩国部署萨德导弹系统在对两国政治关系造成很大影响的同时也对经贸领域合作产生较大冲击。该事件过程中，作为对萨德事件的回应，我国采取了限制进口韩国商品和服务的措施，并暂停了对韩国一些项目的投资和收购。同时半岛局势一直处于变化之中，这对双方经贸关系的持续性产生影响。另外，韩国也在积极拓展与中国以外的其他国家合作。如，韩国与东盟经贸关系发展迅速，在签署经济合作框架协议后，先后签订了自由贸易商品协定、服务协定和投资协定，带动东盟于 2015 年成为韩国的第二大贸易伙伴，目前还成为韩国对外直接投资规模第二大的地区。当前中美贸易摩擦也冲击着以韩国来料加工后转出口第三方国家为主的鲁韩经贸合作关系。

三、自贸区建设战略下的鲁韩经贸合作路径建议

（一）合作机制方面，发挥自贸区政策优势及合作先行区优势不断丰富沟通合作机制

首先，建立多层级工作协调机制，搭建鲁韩双向信息服务平台，实现双方信息共享。其次，发挥好自贸区建设的先行先试有利机遇，借鉴上海自贸区的经验，施行负面清单管理模式，并据此调整和完善双边贸易投资政策。再次，从国家战略的地区角色角度加强鲁韩双方在产业政策、创新机制、金融领域等方面的沟通，建立开创性的合作机制。最后，夯实双方地方经济合作先行区的合作关系，加强鲁韩友好城市之间的经济联系，搭建两国地方密切合作的机制平台。如，以“两国双园”为纽带建立双方联动发展机制，开展联合招商，投建鲁韩跨国产业生态链。

（二）合作领域方面，推动合作模式由垂直分工向高端领域合作转变

伴随着由劳动力成本上升、外省竞争导致的鲁韩合作旧产能的转移，鲁韩经贸合作需注重向高端领域的新产能转变。山东应在新技术、新产业、新业态和新模式等领域拓展与韩国合作的空间。山东可结合自贸区区位布局及胶东半岛的优势产业基础，分别在产业金融、先进制造业、海洋产业、现代服务业等领域加强与韩国合作。如，济南市作为全省政治、经济中心，可积极探索与韩国在产业金融、文化产业等领域的合作;青岛市海洋经济发达且国际化程度高，可加快推进其与韩国在水产育苗养殖、海底资源开发、海水综合利用、海洋文化创意等产业领域的密切合作;烟台市是制造业大市，具备良好的制造业基础，可推动其与韩国在高端装备制造、生物医药制造、新材料产业等领域的合作;威海市应发挥环境宜居优势，加快与韩国在现代服务业领域的合作，如开展影视、动漫、创意设计、会展、健康管理、养生养老等领域的合作。

（三）保障措施方面，构建从准入到配套服务的全方面支持体系

一是加快转变政府职能，打造国际一流营商环境。严格落实政府职能转变工作要求，确保事前、事中、事后全方位的服务效能提升。二是加强双方在基础服务领域的合作。如，开展中韩标准化合作，促进双方标准互认、标准体系兼容;探索对韩资AEO认证企业实行原产地证“多批一签”，提升原产地证使用效率。三是完善投资促进和保护机制。建立健全外商投资服务体系，完善韩资企业投诉保护机制。如，做好自由贸易区优惠政策的分析和推广，让更多韩资企业了解相关内容;在产业引导、技术开发和应用等方面提供政策帮助。四是完善配套服务基础。如，构建中韩跨境电子商务综合服务平台;积极筹建中韩自由贸易协定（FTA）支援中心，为企业提供FTA相关信息及技术、产业、服务等方面的对接。

（四）金融支持方面，拓宽金融服务领域，创新金融开放体系

一是提高鲁韩金融机构间的合作层次和力度。加强双方在信用信息共享、融资平台建设等领域的合作，切实为双方的重点项目建设提供金融支持。如，支持韩国银行业机构在山东设立更多的分支机构，积极引进韩资证券、保险、信托、基金等机构。二是促进服务对象从服务本国发展到服务两国共同发展。引导双方互相参股金融机构，促进建立中韩合资银行，为山东和韩国企业提供融资便利。三是促进跨境投融资便利化。如，在風险可控前提下深入开展资本项目收入支付便利化改革试点、探索经常项目货物贸易外汇收支便利化试点。四是探索实施金融创新。如，健全风险投资和产业投资服务体系，为中小企业融资提供更加丰富的渠道;实施“创投+保证担保+银行+补贴”联动创新，解决企业融资难问题。

（五）激励机制方面，以部门考核目标体系为抓手推动责任落实

应根据推动鲁韩经贸合作的主要工作内容细化制定任务清单，明确任务分工及完成时限，建立“清单制+责任制”的工作机制。要建立营商环境评价、高质量发展评价等以促进中韩经贸合作在数量、质量方面有突破为目标的考核评价指标体系，将任务完成情况纳入相关部门年度目标责任考核体系。

（六）其他方面，深化人文交流和民间合作

一是开展丰富多彩的文化交流活动实现民心相通，以加深理解、消除误解、形成合力，拓宽两国经济合作的空间。二是积极拓展研究机构及企业等民间机构的沟通机制，借助民间沟通渠道推动双方商业领域的合作。三是提高人员往来方面的便利化和自由化程度，如在商务合作、旅游等方面提供更多政策支持。四是为旅居山东的韩国人提供良好的文化和生活环境，如加强双方文化交流、开展特色节日庆祝活动等，同时，优化完善韩国旅居山东人员的居住、养老服务等。

（责任编辑    刘西顺;校对   GJ，WY）