民族地区紧凑型城镇建设原则与对策——以青海省为例

伍海峰

（中共青海省委党校，青海 西宁 810001）

城镇化是民族地区实现从传统农牧社会向现代社会转型的必然选择，是民族地区实现乡村振兴的必由之路。在民族地区推动城镇化的过程中，以最经济的方式重点发展少数自然条件优越的城镇，建设高质量、复合型、紧凑型的新型城镇，以实现民族地区城镇成为人口高度聚集、产业结构完整、土地利用高效、单位土地产出比高的宜居宜业的新型化城镇，促进民族地区农牧民就地城镇化，提高农牧民经济收入水平，为农牧民创造现代化生活、生产条件，丰富农牧民的科技文化教育形式，实现民族地区城乡一体化发展，最终实现民族地区乡村振兴［1‐2］。

1 青海省在推动城镇化过程中存在的主要问题

1.1 城镇化水平低

当前，青海省的城镇化水平总体上仍处于较低水平，严重影响了包括乡村在内的民族地区社会事业的健康发展。

由表1 可知，青海省各州（市）的城镇化率反映了为实现青海省乡村振兴，只能走有效提高城镇化率的道路。其中，青海省西宁市和海西蒙古族藏族自治州既是青海省城乡一体化程度最高的地区，也是青海省人均收入最高的地区。

表1 2018年青海省各州市户籍人口城镇化率

1.2 盲目扩张

青海省存在严重的乱占耕地、湿地及草原建设大广场、大马路、大草坪和大型文体设施等问题。在推进城镇化建设的过程中，部分地区脱离实际，盲目求大、求阔、求新，大量占用城镇附近的良田、湿地、草原。

1.3 协作、互补性差

青海省绝大多数城镇以行政职能为主、经济活动为辅，经济发展协作、互补性差，难以带动包括乡村在内区域的社会经济发展。

1.4 原有生态风貌遭到破坏

青海省在推动城镇化的过程中，对生态环境以人工修复为主、自然修复为辅，极大地破坏了城镇附近原有的生态风貌。青海省的城镇绝大多数位于河谷地带，河流两岸的河滩形成了大量的湿地、沼泽，这些体现了自然美和生态美。当地很多城镇均把修筑河堤作为一项重大市政工程，但因设计等多种因素影响，导致流经城镇的河道变得笔直、狭窄，河流原有的自然美已不复存在，而且由于河道堤岸笔直而失去了蓄水功能。

2 民族地区紧凑型城镇建设应遵循的基本原则

在推动城镇化的过程中，民族地区应遵循以人民为中心的原则，即必须满足当地人民的物质文化需要，建设产业结构完善、就业渠道多样、经济收入稳定、自然环境优美、公共服务优质和物价低廉的高质量、复合型紧凑型城镇。

2.1 生态优先

民族地区大多位于我国西部生态屏障地区，保护和修复生态环境始终是民族地区的首要职责。因此，在推动城镇化的过程中应遵循生态优先原则，在保护好当地生态环境的基础上进行城镇化建设。

2.2 生态、生活、生产一体化发展

在推动城镇化的过程中，民族地区要遵循生态、生活、生产一体化发展，结合当地的实际情况挖掘优势产业，培育生产装备制造业，并且以此为核心发展服务于生产制造装备业的第一、第三产业，形成以第二产业为核心的深度融合一二三产业的复合型城镇。

2.3 集中优势资源，完善城镇布局

民族地区应梳理现有的城镇布局和城镇规模，集中优势资源，完善当地的城镇布局。以青海省为例，当前青海省实施“5+1”新型城镇化试点工作，即把青海省西宁市、格尔木市、玉树市、同仁市、祁连县和环青海湖城镇带作为今后青海省城镇布局的试点工作。这5 个城市和1个城镇带分布于青海省东西南北中，而且各具特色，均具有一定的产业基础和建设高质量、复合型紧凑型城镇的条件［3］。

2.4 集约化利用土地

大多民族地区地域辽阔，但是受诸如国家公园、基本草地、湿地、基本农业耕地和候鸟等野生动物迁徙通道、国防需要等因素的影响，因而必须集约化利用国土资源。在城镇规划设计建设过程中，要根据当地经济社会发展的实际需要，建设土地高效利用的城镇。

3 民族地区紧凑型城镇建设对策

第一，提高投资的有效性和精准性，推进财政和金融深度融合，探索建立基础设施政府购买服务的机制。民族地区在乡村振兴过程中普遍存在资金紧张、产业支撑缺乏等问题，导致某些乡村的集聚力较弱、乡村服务功能不完善、乡村基础设施严重滞后、历史欠账多以及财政资金配套能力弱，使乡村建设难以为继，严重制约了乡村发展。因此，需要对这些乡村进行分类管理、分类建设。运用市场运行的方式，提高乡村建设投资的有效性和精准性，推动财政和金融深度融合，把规划乡村建设的任务交给专业的乡村建设企业，政府和金融机构作为资金的提供方进行有效监督即可［4‐5］。

第二，集中社会优势资源，服务于民族地区所在省（自治区、直辖市），提高民族地区省会（首府）的经济、文化、科技实力。由于大多民族地区依靠中央财政转移资金维持地方社会经济顺利发展，其经济状况普遍不好，在这种情况下，民族地区应集中社会优势资源提高民族地区的省会（首府）的经济、文化、科技实力。在此基础上，为所在省（自治区、直辖市）提供优质、高效、低价的商品和公共服务。同时，提高自治州州府所在地城镇的社会、文化、经济发展水平，吸纳民族地区绝大多数农牧民的就业发展问题，为所在的自治州提供价廉物美的商品和公共服务。在这样的县城以下，除少数位于交通要道、旅游景点和矿山的城镇，其余均逐渐变成小型居民点。这有利于高效利用土地资源、建设高质量的复合型紧凑型城镇以及实现乡村振兴。

第三，集中布局工业园区的发展。工业园区的建设布局以民族地区的省会（首府）所在城市为主，以自治州州府所在地的城镇为辅。民族地区的省会（首府）是民族地区的政治、经济、文化中心，集中了民族地区最优质的教育、文化、卫生资源，是民族地区社会、经济、文化发展条件最优越的地方。这里可以吸引国内外大中型生产装备制造企业入驻，形成可以发挥当地资源优势的产业链和产业群。而自治州州府所在地的城镇同样集中了自治州当地最优质的教育、文化、卫生资源，对国内外中小型生产装备制造企业具有一定的吸引力。在自治州州府所在地的城镇规划建设工业园区，挖掘自治州所在地的优势，实现企业利润最大化。

第四，建立农牧民有序落户在民族地区省会（首府）和州府所在地城镇的配套政策，围绕农牧民土地及基本公共服务等方面持续完善相关配套政策（见表2），实现城乡新老居民同城同待遇。

表2 民族地区农牧民城镇化配套政策