邻近区域同职能政府部门间的委托创新

袁 政

(广州新华学院 公共管理系， 广东 广州 510520)

一、引言

在学术界，有关政府委托的研究并非新课题。在各学术网站上，均可以检索到海量的有关政府委托理论及实证的研究。但其所研究内容大多集中于政府部门将某项具体公共事务或委托给第三部门，或委托给企业，或委托给下级政府部门，或委托给政府下属(或有密切关系的)事业单位等。

上述政府委托行为的理论基础，多基于政府缺陷原理，即由于政府自身的先天缺陷(或称政府失灵)，政府部门将本来需要由自己生产、供应的某公共物品，委托给具有较高资质、较高效能的被委托者(非政府部门或更贴近消费者(公众)的下级政府部门)，以达到节约成本、增加产出(数量和质量)的效能目标。但是，邻近区域同职能政府部门间的委托，似乎并不符合上述效能原理。有自身先天缺陷的政府部门，将某公共物品委托给同样具有先天缺陷的邻近区域政府部门去生产、供应，是否一定可以带来效能上的明显提高？在特定条件下，这一问题有肯定的答复。下文将先介绍、后分析典型实例。

综上所述，笔者提出邻近区域同职能政府部门间委托的概念，包含如下涵义：

第一，相关新观念、新意识的建立，相关法规、政策的逐步完善。

第二，某地某政府部门为了提升自身公共物品供给效能和综合绩效，节省自身公共资源，通过某种规范机制(市场机制、行政机制、法律机制或其他机制)，公开将某公共物品的供给委托给邻近区域具有明显优势的某同职能政府部门的意向。

第三，邻近区域同职能政府部门间，为了获得代理邻近区域公共事务的权利，提升自身公共物品供给效能和综合绩效，乐于承担该委托任务。

第四，委托方地方政府部门与邻近区域代理方地方政府部门结成新型的“委托、监管—代理、运作”关系。

笔者在实际考察基础上总结的邻近区域同职能政府部门间委托，具有政府竞争的基因，但在内涵上不同于政府垄断前提下开展的地方政府“锦标赛”，也不同于将某些公共事务委托给社会中介组织(第三部门)的政府职能外包，而是指在法规、政策许可的条件下，某个地方政府部门按照规范的规则，将本地政府某部门的部分职能(或事权)委托给经过分析选择的邻近区域同职能政府部门，由其代理某公共物品的生产、供应。于是，在某个特定区域中，一个由某地政府部门某公共事务为委托内容，邻近区域政府对应同职能部门为被委托者(承接者)的，针对该地辖区某公共事务“有条件、选择性”(面向邻近区域地方政府部门)开放的地方政府公共事务委托市场就诞生了。

朱光磊和张志红[1]、韩万渠和孙锦帆[2]、衣晓彤[3]从分析政府同构弊端的角度指出，政府同构是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因，是计划经济时代的产物。上述文献所提出的政治、法律、行政体制改革、因地制宜，简化并异构设置地方政府机构等方面的建议，为地方政府公共事务委托市场作出了可贵的理论铺垫。

二、邻近区域同职能政府部门间委托不是虚拟命题

邻近区域同职能政府部门间委托在发达国家早已有之。就中国来说，邻近区域同职能政府部门间委托似乎是虚拟命题。但是，近年来在中国也开始出现邻近区域同职能政府部门间委托公共事务的实例。邻近区域同职能政府部门间委托已经不是虚拟命题，正成为中国区域公共治理领域一种新生事物。

例如，珠海保税区、洪湾科技园在行政管辖上属于珠海市香洲区，但这两个区域在地理位置上距离香洲区政府相对较远，而距离横琴新区较近，如图1所示。

珠海保税区、洪湾科技园在香洲区辖区内，其相关公共事务的管理与服务都由香洲区政府职能部门提供。2017年底，珠海市进行了行政管理体制上的创新：将珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务委托给横琴新区管委会的同职能部门，而相关的社会管理与服务仍由香洲区政府部门提供。

站在香洲区辖区及珠海保税区、洪湾科技园区的角度，横琴新区管委会是异地行政管理主体，将香洲区行政职能部门管理的部分事务委托给邻近区域的同职能部门，珠海市出于什么考量，为何进行如此行政管理体制创新？

下文将对邻近区域同职能政府部门经济管理与服务、社会管理与服务两个领域分别做分析。

(一)邻近区域同职能政府部门经济管理与服务的效能要素

在经济类公共事务的日常管理与服务领域，政府部门与被管理、服务对象相互之间有十分频繁的日常人员往来，并且政府部门还需经常到管理、服务客体现场处理各种事务。因此，政府部门应具备的基本效能要素包括：①与管理服务对象间的相互交通条件(常以通勤路程、通勤时间、通勤费用做综合衡量)；②部门组织结构；③部门人员素质；④部门设备设施配备；⑤信息化建设；⑥其他要素。

图1 香洲区政府、横琴新区管委会与珠海保税区、洪湾科技园位置、交通示意图

就珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务而言，香洲区政府与横琴新区管委会因同属珠海市，两地的对应同职能部门在部门组织结构、部门人员素质、部门设施设备配置及其他条件上并无显著差异。但在与管理服务对象间的相互交通条件上，两地的对应同职能部门却存在显著差异。

对于珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务，其日常工作，涉及到大量的企业生产场地现场查勘、考察及其他现场办公、办事、服务与沟通、以及企业方面到政府管理部门办理各种事务等。因此，从效能型政府的角度看：在其他许多效能要素无显著差异的情况下，与管理服务对象间的相互交通这一条件对于节约办公经费、提高经济管理与服务的综合效能，其所占权重就十分凸显，“相互交通条件”上升为十分重要的效能要素。

换言之，从邻近区域同职能政府部门(香洲区政府、横琴新区管委会)角度，香洲区辖区内珠海保税区、洪湾科技园的经济类公共事务的管理与服务，政府管理部门与管理服务对象间的“相互交通条件”成为十分重要的效能要素，珠海市将香洲区辖区内的珠海保税区、洪湾科技园的经济类公共事务的管理与服务从原来的香洲区政府管辖改变为委托给横琴新区管委会代理，做出这样的行政管理体制创新，体现了珠海市打造效能型政府的崭新理念，以及对横琴新区管委会代理香洲区辖区内珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务具有明显(潜在)效能优势的洞察。

(二)邻近区域同职能政府部门社会管理与服务的效能要素

就社会管理与服务而言，政府部门应具有的基本效能要素包括：①管理服务者与被管理服务者(对象)之间的相互熟知(包括管理者与被管理者之间“顾客伙伴关系”的建立与维护，可视为一种路径依赖)；②部门组织结构；③部门人员素质；④部门设备设施配备；⑤信息化建设；⑥其他条件(包括与管理服务对象间的相互交通条件)。

政府部门在社会管理与服务领域，相比(经济管理与服务)之下，现场查勘、考察及其他现场办公的情况要少得多。而且随着信息化、电子政务的发展，越来越多的社会管理与服务流程经由电子化办理，管理服务者到被管理服务对象现场处理问题、办事；或被管理服务对象到管理部门去办理的事项越来越多地在网络上进行，并且随着中国地方政府职能转变，越来越多的社会管理与服务已下沉至居民社区，政府部门与居民社区现场的相互交通便捷性这一要素的权重相对下降，而“管理服务者与被管理服务对象之间的相互熟知条件”占有显著的权重。

对于香洲区辖区内珠海保税区、洪湾科技园的社会公共管理与服务，尽管其地理位置距香洲区政府远、距横琴新区管委会近，但因香洲区政府对应职能部门与珠海保税区、洪湾科技园的社会公众之间有多年的相互熟悉优势，其社会管理与服务仍由公共管理与服务条件较成熟的香洲区政府提供，具有更强的比较效能优势。

(三)对经济管理与服务的实际考察

随着经济社会的发展，香洲区向珠海保税区、洪湾科技园经济领域的管理与服务的过程中，由于路程远、交通成本高、管理与服务的时间效率、财政支出效率、人力效率都较低，问题越来越突出。

2017年12月，珠海市推进横琴新区与香洲区管辖的邻近子区域(珠海保税区、洪湾科技园)公共管理与服务“一体化改革”，具体说来包括：①珠海保税区、洪湾科技园在行政辖区上仍属香洲区；社会事务、城市管理、人事管理等方面仍归香洲区政府；珠海保税区在财政上相对独立，属珠海市直接管辖，洪湾科技园财政属香洲区管辖。②由珠海市委牵头，香洲区政府、香洲区发展改革和统计局、安全生产监督管理局、环境保护局、科技和工业信息化局、食品药品监督管理局、商务局与横琴新区管委会的对应职能部门——发展改革局、安全生产监督管理局、建设环境保护局、商务局签订协议，承接珠海保税区、洪湾科技园相应的经济管理与服务职能，即将珠海保税区、洪湾科技园的发展与改革(经济方面)、经济项目建设、安全生产、环境保护等经济领域的政府管理与服务委托给横琴新区的对应同职能政府部门。

从图1中清晰可见，香洲区行政中心距离珠海保税区、洪湾科技园明显远得多，换言之，横琴新区对于珠海保税区、洪湾科技园提供经济管理与服务具有明显相互交通条件上的优势。

通过对图1中各相关位置坐标点的卫星测量结果可知：香洲区政府至珠海保税区(及其毗邻的洪湾科技园)的距离为20.7 km，正常通行时间为30～40 min。而且随着珠海城区的发展，车流密度增加，从香洲区政府至珠海保税区、洪湾科技园的交通时间会进一步延长。据笔者数次开车实际体验，即使在非拥堵时间段(早上7点半以前、上午10点左右、中午3点左右、晚上9点左右)，从香洲区政府至珠海保税区(及其毗邻的洪湾科技园)的实际交通时间一般也需30～40 min。

横琴新区管委会至珠海保税区的交通路程为8.8 km，正常通行时间为16～18 min。而且，横琴新区的基础设施正在大规模建设中，今后随着一批基础设施完成，从横琴新区管委会到珠海保税区、洪湾科技园的交通将会更加顺畅，正常通行时间也会进一步缩短。按计划，横琴新区管委会不久将迁至新址——横琴口岸，相互交通将更加便捷，由横琴新区管委会代理珠海保税区(及其毗邻的洪湾科技园)的经济管理及服务，无论是对公共管理部门还是对经济活动主体，其综合效能优势将更加显著，如表1所示。

综上可知，在珠海市的协调下，香洲区将珠海保税区、洪湾科技园的某些经济方面的公共管理与服务委托给横琴新区管委会，可以实现较大的管理成本节约和管理、服务效率的提高。如表1所示，香洲区的某些经济管理与服务由横琴新区管委会代管，其相互交通条件效费比具有明显效能优势(5∶1)，而横琴新区管委会迁新横琴口岸后，其相互交通条件效费比效能优势更凸显(15∶1)。

表1 香洲区政府、横琴新区管委会至珠海保税区(及洪湾科技园)经济管理与服务相互交通条件效费比

换言之，对于珠海保税区、洪湾科技园的某些经济方面的政府管理，横琴新区管委会比起香洲区政府具有明显的距离优势，在此基础上可以获得明显的行政效能优势。香洲区政府将珠海保税区、洪湾科技园某些经济方面的公共管理委托给横琴新区管委会，是珠海市、香洲区对横琴新区管委会这一距离优势效能的充分肯定。

三、理论启示

(一)理论创新

笔者认为，邻近区域同职能政府部门间委托的实践，至少提出了政府部门竞争的新理论探索。

1. 邻近区域同职能政府部门间委托实践与新理论的关系

竞争型政府及其理论，与新公共管理理论、公共选择理论、企业型政府理论应是怎样的关系？新公共管理理论提出的将企业经营技术引入政府部门、签约外包制(Contracting-out)和政府内部契约制(Contracting-in)，为效能型政府提供了基础养分。

公共选择理论认为，政治过程的参与者，无论是政治家、官员还是选民，都如同经济领域的个人一样，是理性的“经济人”，“所谓政治家在政治过程中关心公共利益的说法是虚幻的，而行政官员追求的则更多是增加部门预算，进而获取尽可能多的资源。结果导致政府机构的膨胀、效率低下及公共服务水平下降。其根源在于政府垄断公共服务供给，缺乏有效竞争。因而应打破政府对公共服务领域的垄断，实现公私之间的竞争，促进政府变革”[4]。

戴维·奥斯本和特德·盖布勒合作出版了《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，提出了企业型政府理论：指出“新公共管理”模式的十条基本原则，其中有三条与文章的探讨紧密相关：效能型政府：把竞争机制引入到提供服务中去；讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；分权的政府：从等级制到参与和协作[5]。

对于公共选择理论与效能型政府理论的关系，公共选择理论提出了：政府应该做什么(破除政府对公共服务领域的垄断)？企业型政府理论回答了政府进一步行动的路径。

而邻近区域同职能政府部门间委托的实践则试图回答：具体可以怎样做！

2. 邻近区域同职能政府部门间委托实践对政府部门间竞争—合作提出新课题

如前所述，公共选择理论、政府再造理论、效能型政府理论共同从准则层提出了市场化、政府竞争改革的方向。而企业型政府理论立足于现有政府机构内部运转过程的改革，提出了引入市场化竞争机制的建议，并且隐含了邻近区域公共物品供给之政府竞争空间的存在性。

在前述理论的准则层政府改革的方向的指引下，笔者在实例(行动)层提出了鼓励部分公共部门去承接邻近区域的公共物品供给事务，并给出了邻近区域公共部门效能竞争的一种具体实现方案，如图2所示。

图2 邻近区域同职能政府部门间委托实践与新理论的关系

实践是推动理论引发的根本动力，为此将引发如下的理论探讨：

邻近区域同职能政府部门间委托，将开启新型邻近区域同职能政府部门之间的良性互动，许多相邻城镇的公共部门之间可能在规范的基础上出现一种新型合作关系，如：

第一，超过100 000 m2的广州市档案馆可能代理(或承包)从化市档案馆(规划建筑面积15 000 m2及增建相应的管理人员队伍)。

第二，相邻区域的多个地方政府原本各自计划建设某套大型本地公共设置(及各自的、合计多个管理人员团队)，可能通过竞争—合作集中建设一套区域共用的公共设施(一个管理人员团队)。

第三，已经出现的实例：珠海市香洲区辖区内的珠海保税区、洪湾科技园因距离横琴新区近，离香洲区政府远，香洲区政府将这两个子区域的经济管理权限委托给横琴新区相应管理部门，并由珠海市政府、香洲区政府及香洲区环境保护局、市场监督管理局、科技工贸和信息化局分别与横琴新区管委会的对应部门签订合约。

进而在理论层：一方面，新公共管理理论、公共选择理论、政府再造理论、企业型政府理论为邻近区域同职能政府部门间的委托提供理论层面的鸣锣开道；另一方面，邻近区域同职能政府部门间委托的探索行动将对新公共管理理论、公共选择理论、政府再造理论、企业型政府理论产生新的需求，使它们在公共管理领域广泛地运用中获得新的发展，如图3所示。

图3 理论层可能出现的新局面

(二)邻近区域同职能政府部门间新型委托关系的实现机理

通过邻近区域同职能政府部门间委托，横琴新区管委会的某些职能部门委托代理香洲区政府对应同类部门对于珠海保税区、洪湾科技园经济领域的公共管理与服务，是中国改革开放、地方政府创新、政府再造合力推动下出现新生事物，那么它是基于什么动力、机理而实现的？

可以通过“执果索因”法探索这一新事物(果)的形成过程：

第一，随着珠海市一些重要子区域的异军突起，先是1992年横琴新区的设立和大规模开发，随后在香洲区辖内珠海保税区(1996年设立)、洪湾科技园(2001年设立)出现，而这两个子区域距离香洲区政府距离较远，成为影响经济管理与服务效能的重要因素。

第二，横琴新区管委会的经济管理与服务效能逐步成熟，逐渐地，对于珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务，横琴新区管委会相对于香洲区政府形成了一种隐性竞争优势①。随着时间推移，对珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务而言，横琴新区管委会的距离优势与管理效能方面的隐性竞争优势越来越凸显。

第三，按横琴新区规划对经济发展的定位，“重点发展商务服务、休闲旅游、科教研发和高新技术产业，加强生态环境保护，鼓励金融创新，实行更加开放的产业和信息化”，禁止“工业上岛”。在横琴新区开发过程中有不少经济项目希望将研发中心、企业总部放在横琴岛，而将其生产企业放在横琴岛邻近区域。

2017年，珠海市委、市政府，香洲区政府，横琴新区管委会做出了清晰的判断——将珠海保税区、洪湾工业区的经济管理与服务委托给横琴新区管委会：①可以实现对珠海保税区、洪湾工业区经济管理与服务的高效能；②大幅度降低香洲区对珠海保税区、洪湾工业区经济管理与服务过程中的人力成本、财政成本、时间成本；③可以促进横琴新区总部经济的发展并带动珠海保税区、洪湾工业区的产业发展。无论是对香洲区还是对横琴新区，都是一举双赢。

于是，2017年12月，由珠海市委、市政府牵头，通过“行政机制”，推动香洲区政府与横琴新区管委会之间进行了一系列签约，由香洲区的经济管理与服务部门将珠海保税区、洪湾科技园经济管理与服务委托给了横琴新区管委会相应的经济管理与服务部门。横琴新区、香洲区两地的经济管理与服务部门形成了委托后的新型合作关系，整个过程的实现机理，如图4所示。

图4 邻近区域同职能政府部门间委托关系的实现机理(隐性竞—合过程)

四、邻近区域同职能政府部门间委托关系创新的重要理论与实践价值

邻近区域同职能政府部门间委托新事物的出现，对于中国建设效能型政府可以取得如下理论启迪：

(一)精简机构

如果在城镇密集区域中，部分地方政府不再按照“大而全、小而全”的“政府同构”规则设置政府机构(及事业单位等官方公共组织)，而是按照“最小必要”设置瘦身型政府机构(及事业单位等官方公共组织)，可以较大幅度精简机构，对建设“小政府、大社会”有重要意义。考虑到不远的将来，城镇密集区将覆盖中国大部分区域，在所有城镇密集区建设效能——合作型政府，其意义更加深远。

(二)较大幅度节省政府公共财政开支

第一，通过新型委托关系的建立，培育公共部门的效能意识、竞争意识，提升公共部门的绩效和效能。推动政府由低效能、垄断环境中的被动式的自我提升向有竞争、无垄断环境中的主动式自我提升转变，并使社会公众有可能看到打破“财政幻觉”的新局面。同时，破除地方政府垄断，建立邻近区域公共工程的竞争与合作共建机制，有利于避免大量公共项目的重复建设、恶性竞争。

第二，通过新型委托关系，利用难能可贵的区域公共物品委托市场得到的“公共物品供给均衡价格”信息，建立起全国公共物品供应动态价格标准，为中国各地政府部门建立更加合理的财政预算体系提供有价值的“标杆价格”。从而为公共物品定价提供新的重要参照。实现“激励约束机理、经济利益与社会责任平衡协调机理、委托代理机理和合作博弈机理,这是发展和深化政府采购理论研究的组合创新”[6]。

第三，随着政府再造，政府机器越来越精密复杂，凝聚的公共资本越来越多。管理学者杰弗里·菲佛和杰勒尔德·R·萨兰基克[7]指出：“组织必须通过与外界中所依赖的要素进行互动，获取所需的资源来维持生存。”通过新型委托关系的建立，一些地方政府部门(如受委托者)在竞争中其政府机器越来越高效，而另一些地方政府部门(如长期委托者)则可以按照简要标准设置，这样，从区域总体角度看，推进了政府公共资本、资源的节约。此外，“将判断标准变得明确并具有可操作性,行政机关才能更好地把握行政委托的设定范围”[8]。

第四，可推动政府再造和服务型政府建设。由于政府部门(及官方公共组织)可以通过委托—代理形成公共服务竞争—合作空间，而这种公共物品供给是“对称信息状态”下的公共服务(服务)，代理人(邻近区域的政府部门及官方公共组织)的行为随时都被委托区域(委托主体及该区域公众)观察到，委托区域通过竞争型的代理(合同、协议)等方式推动地方政府的公共服务，因此，帕累托最优努力水平可以达到。换言之，代理主体方得到政府再造和服务型政府建设的推力，委托方委托区域可以得到更优价、更优质的公共物品供给和公共物品供给。

第五，利于新兴小城镇的创设。目前中国设立新型小城镇、镇级市的呼声很高，但受制于目前“小而全”的机构编制羁绊，国家对此十分谨慎。如果能够因地制宜地设立小城镇，其公共管理机构可以根据自身具体情况而量身打造，不再按照“小而全”原则设立政府各部门、突破“小而全”的机构编制羁绊，将部分公共事务委托给邻近区域异地同职能政府部门，创设“轻瘦型政府”，那么将为今后小城镇的设立开启巨大的空间，推动中国基层地方官方机构设置的变革。

第六，可以推动政府机构编制改进和政府效能建设。在竞争型政府框架下，有地方政府部门在现有编制情况下，通过内部组织结构优化、行政流程优化、效能改革和挖潜，以及利用剩余公共服务“产能”去承接邻近区域政府部门的委托事务，并推动其重新审视过去的机构编制理论、重新调整机构编制量化模型，推动政府效能建设的新探索。

第七，可推进区域多元互动格局。在东亚经济模式中，政府体制创新、制度变革是区域经济发展的核心要素、政府服务是地方营商环境的核心要素。“从行政委托的目的和条件来看,行政机关、公私组织或个人都可以成为受委托主体”[9]，通过政府委托关系创新，可以形成、推进“地方政府再造”“地方营商环境”和“地方经济、社会发展”三者相辅相成、相互促进的新格局。

注释：

① 虽没有发生“公开发布委托竞争信息—应答参与竞争”过程，但其中一方在对珠海保税区、洪湾科技园的经济管理与服务方面的效能优势已经实实在在、一目了然。