“情报—决策”互动为基础的循证决策模式论析

摘 要：[目的/意義]决策的有效性需要以科学准确的情报作为支撑。“循证决策”连接了情报与决策之间的关系，提供了科学决策的框架。因此，理解循证决策有助于把握提升决策有效性的方法，促进情报功能最大化。[方法/过程]在界定循证决策概念内涵的基础上，把握循证决策的基本框架与系统流程，探讨循证决策的实现机制以及反思如何通过循证的框架提升情报工作的能力。[结果/结论]循证决策的原则在于克服“情报失败”与“决策失败”：在决策过程中充分整合与分析科学的情报、关注组织事实、消弭情报分析的认知偏见、通过反馈机制调整决策过程。以循证的方法提升情报工作效能需要建立协同的工作机制、整合多学科的分析方法，运用新技术以及提升情报工作的适应性。

关键词：循证决策;情报分析;决策质量;情报工作;情报工作能力

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.08.005

〔中图分类号〕G250.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2021）08-0045-08

Analysis on Evidence-based Decision-Making on the Basis of

Interaction Between Intelligence and Decision-Making

Zhang Liwei

（School of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：[Purpose/Significance]The effectiveness of decision-making roots in accurate intelligence.Evidence-based decision-making liaises the intelligence with the decision-making，and offers a framework of scientific decision-making.Therefore，understanding evidence-based decision making is a key to access the method of effective decision-making，which can maximize the intelligence functions.[Method/Process]Based on the definition of evidence-based decision-making，this article established the fundamental framework and systematic process，and further discussed how to achieve evidence-based decision-making and how to improve the capacity of intelligence work by the evidence-based approach.[Result/Conclusion]The principle of evidence-based decision-making is dependent upon overcoming the intelligence failure and policy failure，which means that the policy process ought to integrate the analysis of scientific intelligence，consideration of organizational facts，elimination of cognitive bias in intelligence analysis，and adjust the policy process by feedback mechanism.Promoting the effectiveness of intelligence work can follow such rationales，which are collaborative work，multi-disciplinary method，utilization of novel techniques and adaption of intelligence work.

Key words：evidence-based decision-making;intelligence analysis;quality of decision-making;intelligence work;capacity of intelligence work

情报是决策的根据、基础和起点[1]。决策的客观性由情报赋予，没有情报支撑的决策是没有质量的，因此情报学与决策科学之间始终是相互统一的关系。为了凸出情报在决策中的角色与功能，“循证决策”（Evidence-based Decision-making或者Evidence-based Policy Making）的概念应运而生。作为决策的一项基本原则与方法，循证决策强调了决策过程中情报的质量，关注如何将“数据”转化为可资利用的“证据”，通过遵循证据进行决策，提升决策科学化水平[2]。故而，“更好的情报为了更好地决策”是循证决策背后的核心原则[3]。

随着外部环境的复杂化，决策面对的挑战与日俱增，尤其面对当下的公共卫生风险，科学决策、精准施策的基本要求更加考验决策者的循证决策能力。一些风险治理的失败案例，本质上折射出了循证决策能力的不足。在这种客观现实下，重新理解循证决策又成为情报学、政策科学等多学科关注的重要议题[4]。政策过程改革的历程同样昭示，组织决策开始转向寻求明确建议，“什么是有效的才是重要的”（What Matters is What Works）已经成为新时代的决策哲学[5]。信息的增长、公众知情权的扩大、知识研究水平的提升等要素共同催生了循证决策的理论与实践，正如习近平总书记指出，“信息是国家治理的重要依据”[6]。无论是目前常态化的疫情防控，还是其他层面的治理议题，循证决策研究正当其时，意义重大。以疫情防控为例，上海陆家嘴街道充分运用循证决策的手段，实现了疫情防控科学治理与精准治理，既提升了突发事件风险治理的效能，也避免了“一刀切”式疫情防控对经济生活与日常生活的破坏[7]。世界范围内的政策实践同样表明，在医疗、教育等公共服务中，循证决策也被证明是满足公众需求、实现善治的最好方法[5]。虽然循证决策愈发凸显其重要性，但是国内相关研究尚处于起步阶段，有关循证决策的基础性问题（例如内涵、结构、实现路径等）仍需要进一步系统化、综合化地讨论。尤其要将循证决策放到情报学的框架当中，才能构建一个内涵明确、流程清晰、意义凸出的循证决策理论框架。

鉴于此，本文在明确循证决策内涵的基础上，把握循证决策的基本框架与流程，分析实现循证决策的原则。相比以往研究，本文的创新之处在于，不仅阐释循证决策何其所是，同时提供循证决策的基本原则，并将循证决策与情报工作相结合，探讨如何运用循证方法提升情报工作效能。

1 循证决策的内涵阐释与流程构建

循证这一概念源于医学。据考释，“循证医学”（Evidence-based Medicine或为Evidence-based Public Health）原则可以追溯到19世纪中叶，并于现代逐渐拓展到情报学以及公共管理等领域。从字面意思看，循证就是“遵循证据”，即在卫生保健、疾病预防、健康维护与促进等领域，医务人员认真、明确和明智地利用当前最佳证据，为特定的人群治疗护理作出决定[8]。公共卫生极度强调信息的重要性，正如一名学者指出，“没有信息支撑的公共卫生研究等于没有实验室的病理学研究”[9]。在理解循证方法的基本框架之前，循证决策的核心在于如何界定“证据”（Evidence）。

情报与证据之间虽然存在着概念上的差异，但二者本质都是信息[10]。若明确二者之间的分别，那么情报可以指决策中可能需要的信息的总和，而证据则是决策过程中用到的具体信息。更为基本地看，证据指的是一种可获得的事实或者信息，这种事实和信息能够表明一个命题是正确或者有效的[11]。不同领域证据的来源各不相同，例如法庭中使用的证据来源于刑事侦查、相关人员证词等，公共卫生领域的证据来源于复杂的实验、长期的观察以及患者的反馈等。但无论如何，任何证据都遵循着从主观到客观的阶梯，向“客观”过渡的过程就可被视为向“更好的情报”递进的过程。公共卫生领域中证据的“阶梯”如图1所示。

整理自Brownson R C，Fielding J E，Maylahn C M.Evidence-Based Public Health：A Fundamental Concept for Public Health Practice[J].Annual Review of Public Health，2009，30：175-201.图1 公共卫生领域的“证据阶梯”

不过，证据以阶梯式的顺序分布只是一种形式分类，不意味着主观的信息不能够被采信。虽然客观的证据能够赋予决策以客观性，但是个人经历与个人对于情报的分析与判断同样重要，因为带有普遍性的客观证据可能难以解决个体的特殊问题。正是基于这种原则，循证医学专家戴维·萨科特（David Sackett）等人強调循证中的证据要整合“个人的临床专业知识”（Individual Clinical Expertise）以及“通过系统研究的外在临床证据”（External Clinical Evidence from Systematic Research）[12]。情报工作也同样证明，专家的意见是情报分析必须要纳入的知识资源，这是消弭认知偏见、防止情报失败的重要策略。在这个意义上，“更好的情报”就是全源性、科学性与专业性的有机统一[13]。

循证决策和循证医学只是涉及的领域和内容不同，从框架上看，二者并无本质差别。公共卫生情报（Public Health Intelligence）研究同样明确指出，循证医学本身就是循证决策的过程[7]。为了同循证医学相区分，日常语境中的循证决策主要关注于国家安全、公共治理领域的决策，即情报学以及管理科学视阈下的决策过程。从概念上看，循证决策就是基于证据的政策制定：它是将科学证据植入从政策制定到政策评估的政策环（Cycle）的整个过程，以确保政策的合理性、有效性和科学性[14-15]。通过循证决策提高决策质量，并不是证据本身能够制定好的政策，而是它能够为政策制定者提供潜在选择和解决方法的知识基础[16]。一般认为，循证决策进入国家政策决定的实践始于英国。1999年英国政府发布的《政府现代化白皮书》明确表示，将“基于证据的政策”纳入政府制定政策的基本理念，循证决策在其他一些国家（地区）也同样得到了高度重视，例如在美国，前总统特朗普于2019年签署了《循证决策基础法》（Foundations for Evidence-Based Policymaking Act），赋予了循证决策法律地位[8]。

作为强调情报作用的循证决策，基本流程同情报周期（Intelligence Circle）并无差别。情报周期将情报工作分为6个环节，包括需求（Requirement）、规划与指导（Planning and Direction）、收集（Collection）、处理与开发（Processing and Exploitation）、分析与生产（Analysis and Production）、传递（Dissemination）[17]。对比情报周期，可以构建一个循证决策的周期模型。第一，情报周期就是循证决策中的信息收集与处理过程，即通过特定的方法来识别决策所需要的证据;第二，循证决策需要在情报周期的基础上增加一个具体的决策环节，需要具体阐述政策如何基于证据被制定出来，还要受到哪些因素的影响。结合循证医学的几大特征，本文通过图2呈现一个循证决策的系统性框架。

循证决策可被分为4个要素，每个要素的基本内容是：

第一，正如医学治疗要了解病因，循证决策的首要步骤是明确政策需求，即决策者要指定政策目标，了解面向群体是什么等。明确需求是识别情报源头、实现情报精准收集的基础。

第二，情报收集过程就是针对政策内容收集情报的过程。循证决策中，情报收集要从3个方面展开：①目前可获得的最佳证据;②政策面向群体的特征与偏好等内容;③个人的专业知识与经历。

第三，情报分析是将情报提炼为证据的过程。在分析中，要对收集的情报进行信息量评估，从而选择决策最需要的证据。在分析中要防止情报分析中常见的认知偏见等问题。

第四，政策制定要整合多元主体参与。考虑到决策也是一项组织行为，决策过程中需要关注组织内外部环境（组织结构、组织要素、组织外部的环境复杂性——包括政治因素、社会因素、文化因素等）对决策的影响。以及通过政策评估进行政策反馈，实现政策周期的流动，保障政策的连续性与适应性。

2 超越“情报失败”与“决策失败”：实现循证决策的基本原则

循证决策是一个“知易行难”的过程[4]。这意味着，循证决策的原则虽然易于理解，但是在具体实践中往往受到各种复杂性的困扰。当下的情报工作也同复杂性交织在一起。情报问题的复杂性（某一主題所需的情报评估）在很大程度上决定了情报和安全部门是否能够提供具备确定性的决策[18]。同理，循证决策的复杂性就决定了情报和决策的联结程度。在循证决策的系统流程中，能够影响其效能的在于两种“失败”——其一是情报失败（Intelligence Failure），这意味着情报的收集、分析与沟通过程存在问题，影响了情报质量;其二即决策失败（Policy Failure），即决策受制于某些因素并未将证据作为决策的支撑。

2.1 以克服情报失败实现循证决策

克服情报失败以实现循证决策，就是指在决策中能够充分地搜集到可兹利用的信息，并通过系统科学的方法将其转化为决策需要的“证据”，而不是将决策建立在信息真空或者错误判断的基础上。情报失败是情报研究与实践关注的重要问题，尤其是“9·11事件”，充分证明了美国情报部门事实上并没有吸取“珍珠港事件”的教训，从而使悲剧重演。从概念上看，情报失败指代这样一种情形，如果决策主体没有充分收集和解释情报，根据情报（和其他因素）制定合理的政策并采取有效行动，情报就会失败[19]。在整个情报周期中，任何一个环节出现偏差，都会导致情报失败。基于此，可以针对情报周期的模型解释情报失败的原因，如表1所示。

为了克服循证决策中的情报失败，情报工作中要实现“系统化”与“协同性”的平衡。在情报工作实践中，认知偏见（Cognitive Bias）构成了情报失败的主因。例如美国对1958年伊拉克革命的预测失败就在于仅信任伊拉克政府的情报来源，而不接受与之相左的任何信息[22]。在循证决策中，个人的“固执”也会造成同样的后果，所以循证中的“证据”首要强调“系统化”的“科学证据”，因为科学相对于个人经验的优势在于，科学研究本质上是一项涉及成千上万人的工程，科学家们使用系统的方法来了解世界，而非仅仅基于个人立场[23]。循证决策过程中的情报工作首要需要克服偏见，一方面不能完全依赖于个人的知识结构;另一方面也不能仅仅依靠单一的情报来源。从这个意义上看，全源情报（All-source Intelligence）构成了循证决策的信息基础。

协同性则意欲说明情报分析的基本模式。以“信息为中心”（Information-centric）的情报分析方法受到了学术界的批评，因为这种方法过于强调情报源和情报搜集过程，忽视了情报过程中“分析”的权重。如果过于关注搜集情报而不是评估与分析情报内容，那么这种方法处理下的情报就会同决策存在隔阂[21]。分析环节就是将原始的“信息”提炼成“情报”，并过滤出决策所需要的“证据”。著名情报专家罗伯特·克拉克（Robert Clark）指出，世界越发复杂，事物之间的联系也越来越紧密，独自从事分析工作的风险因而变得更大。所以要在情报分析中运用协同的方法，也就是尽可能地整合多元主体参与分析过程，通过知识的共享与整合来弥补“知识鸿沟”（Knowledge Gap），进而能够彻底克服认知偏见[24]。

2.2 以规避决策失败实现循证决策

循证决策中，决策失败指的是决策中并没有充分地利用证据，导致决策的结果同政策的意图相偏离。克服决策失败，就是要在决策中首先考虑“证据”的优先参考地位，而不是将其他要素作为决策首先考量的内容。政策研究中，决策失败可以被分为过程（Process）失败与方案（Programme）失败两个方面。所谓过程失败，指的是决策者在决策过程方面被认为是不合理或者不合法的，无法建立一个可持续的支持联盟;方案失败的特点是政策未能取得预期成果或者未能使目标群体受益。表2分别从过程和方案两个角度概括了循证决策中决策失败的原因。

为了克服过程与方案两个维度的决策失败，组织学中的循证管理（Evidence-based Management）提出了两项原则。第一是充分地重视组织事实（Organizational Facts），合理平衡不同要素的权重;第二是在决策过程中注入反思性的要素，对决策进行动态调整。

首先，在前文已经提到，决策作为组织行为，必然要面对组织内外存在的不同要素。这意味着，决策者在决策中不仅需要考虑证据，除证据之外的政治、经济、社会等因素也会对决策产生重要影响。就组织本身而言，决策可能分散在不同的部门，因此存在碎片化的特征。这种碎片化的决策模式很难充分地运用证据做出统一决策，或者不同决策主体各自利用各自的证据各自决策。无论是证据的碎片化还是决策的碎片化，都难以实现一种科学的决策，故而难以实现决策目标，甚至决策过程也会被碎片化所拖垮。就组织外部的环境而言，决策者在决策中可能要考虑政治与社会影响、经济代价等问题，因此决策者纵然清楚循证的重要性，也会倾向在不同要素的复杂关系中选择回避证据。为了规避这种问题，首先要弥合决策中的碎片化，实现信息共享;其次，将证据与其他因素统合起来加以考虑，尊重决策的科学程序，评估其他要素可能的政策后果，强化对循证决策重要性的认知[4]。这表示，循证决策并不是拒斥制度、经济、文化及社会习俗等因素，而是将这些因素作为修正决策的辅助而不是让这些因素取代决策需要的证据[14]。

其次，决策执行也是一个连续性的过程，这一过程会遇到偶发的风险或者新的问题，并且证据也会随着实践的推移逐步更新。例如流行病这类公共卫生风险，其应对政策就需要随着对流行病的深入调查而动态地调整政策。因此，在决策过程中，反馈是一项十分重要的环节，通过反馈能够了解决策执行不同阶段的效果，从而及时发现问题、弥补问题。循证决策所遵循的证据应该是时效性、连续性的证据，不断地反思决策的阶段性效果，并在信息的更新中动态地进行情报收集与分析，补充到决策过程当中，优化政策。借鉴循证管理的基本原理，可以总结循证决策的一项重要原则：解决问题是“绵延”的过程，不要指望一次性地利用所有资源去彻底解决问题，而是要在无数的信息当中选取对政策实践有用的证据，在新情况出现的时候去寻找新的证据。正如爱因斯坦所言：“这并不是因为我很聪明，而是因为我同问题在一起的时间更长而已（Its not that Im so smart，its just that I stay with problems longer.）”[23]。

綜合以上分析，文章结合循证决策的基本框架从“情报失败”与“决策失败”两个维度探讨了影响循证决策有效性的因素，并提出了相应的原则以克服二者的失败。进一步地看，在信息注入与政策输出的过程中，针对情报失败的分析旨在提高决策中信息的质量，针对决策失败的分析是强调在决策中提升信息的使用程度。图3提供了一个有效循证决策的简化过程模型。

3 以循证方法反哺情报工作：未来展望

情报是循证决策的基础，但是情报工作也需要提升自身能力致力于提供更好的情报。在循证决策的启示之下，情报工作本身也可以融合“循证”的方法，从优化情报体系的角度提升情报能力。以循证方法变革情报工作并不是理论层面的设想，已有美国情报专家提出用循证方法来提高美国中央情报局的工作能力，并提出这对于情报机构的变革十分重要[25]。借鉴循证决策的机制、过程与方法，情报工作未来的转型可以从如下几个方面展开。

3.1 以循证决策的协同方法提升情报工作效能

借鉴循证决策中的协同方法，情报工作既要整合多学科的知识，针对特定的情报议题拓展跨领域跨学科的情报源[14]，也要在情报分析中，需要将信息置于更为宏观的情境中，从许多不同的角度对其进行评估，以便描述、解释和评估已经发生或正在发生的事情，将浩繁的信息（Information）转化为情报（Intelligence），并预测下一步可能发生的事情[25]。

在资源和条件允许的范围内，综合多学科领域知识与技术，是情报分析中相互印证和纠偏的重要工具。情报的搜集与分析不仅仅是信息的解码，而且要对周遭的复杂世界进行解释与预测，从而涉及了人类社会中的不同领域。一方面，情报领域的分化决定了需要多学科的知识与技术来支撑不同领域的情报工作。以生物安全情报体系的构建为例，当下的生物安全议题横跨了生物学、情报学、医学、管理学等诸多学科。因此，完善的生物安全情报体系必须要以生物技术、公共卫生、医疗保健等学科作为支撑，拓展生物安全情报源，提升情报搜集的科学性与系统性，进而保障生物安全领域的循证决策[26]。另外，一项对美国中央情报局的批评指出，由于中情局内部缺少跨学科的合作平台，使得情报分析和决策难以有效利用多领域的知识，从而容易拖垮组织绩效[25]。在总体国家安全观的指导下，情报工作也将涉及更为多元的层次和领域，这些不同领域的情报搜集与分析决定了当下复杂的情报关系与网络，也昭示了情报与其他学科之间难以割舍的联系。质言之，解释一件事物往往需要不同的角度，解释复杂的世界也需要连接不同的领域。跨学科的情报工作既是弥补知识鸿沟的手段，也是克服情报分析之间知识盲区的策略。

3.2 运用技术手段提升情报分析效能

提升情报工作效能不仅在于学科之间的融合与借鉴，也在于技术工具的使用。根据国际情报学界的前沿研究，将循证方法与情报工作相结合的典型研究为新型情报标准化词典（Standardized Lexicon）的构建以及可视化（Visualization）技术的应用。

标准化词典是情报分析与沟通的重要参考工具，是将语言概率与数字概率对应，进而在情报分析和传递中消弭“可能”等模糊词对情报不确定语言的影响。标准化词典的“循证”逻辑在于，通过大样本的调查来统计人类认知中模糊词和数字概率的对应，赋予模糊词以统计学意义上的科学性，从而使情报分析遵循相对客观的统计结果，而不是人的主观认知。处理不确定性是情报和决策都要关注的问题，只不过情报是降低不确定性的过程，决策是在一定量的不确定性中做出判断。因此，情报分析必须要尽可能地降低情报中的不确定性，从而为决策提供更多的确定性。被认为最先构建标准化词典的情报学家是美国中央情报局的谢尔曼·肯特（Sherman Kent），后來美国和英国的情报机构都分别编制了标准化词典，以供情报分析使用。不过，来自英国的情报学研究团队认为目前流行的标准化词典不够科学，进而通过调查研究和深度访谈编制了新的标准化词典，如图4所示[27]。

循证方法的情报分析与传递中，可视化是另一重要的技术支撑工具。可视化技术将数据与信息通过直观的画面与明确的图表呈现出来，也逐渐地成为情报分析与传递，以及循证决策的重要依据[28]。信息可视化包括信息图形（Infographics）、图表、表格、象形图等;其中颜色、图形和排版特征都有特殊的要求。实验表明，直观的表达方式可以使信息能够清晰、简洁地呈现出来，并且直观的描述统计结果会使情报更有说服力，也会帮助决策者克服对情报内容的主观认知。目前可视化技术已经广泛地应用到情报工作当中，尤其在战争环境。阿富汗战争中，美军就开始利用可视化技术来传递情报，进行战争决策[29]。

3.3 根据外部环境变化调整情报体系和工作方法，提升情报工作适应性

情报工作面对的是充满不确定性与变化的环境，因此情报工作要循外部之“变”来调整工作的

资料来源：Dhami M K.Towards an Evidence-based Approach to Communicating Uncertainty in Intelligence Analysis[J].Intelligence and National Security，2018，33（2）：257-272.图4 英国情报研究团队构建的新标准化词典

目标、方向、策略与方法。循证决策的一项挑战就是以科学支撑决策的传统并没有随着具体条件的变化而更新[14]。情报工作亦复如是，对美国中情局的批评指出，由于情报机构抵制变革——包括提升学习能力以及适应性（Adaption），并一直维持已经功能失调的组织结构和文化，从而难以适应外部环境变化，以及难以达成同其他部门的合作，进而致使情报失败[25]。因此，适应性能力对于情报机构来说极其重要。

“变革是生存的法则”，以循证方法提升情报工作的适应性，就是遵循外部环境变化所产生的客观环境与客观因素，从新环境与新要素中调整情报体系和情报实践策略。具体可以从如下几个方面展开：其一，根据新的时代特征更新情报工作的总体思想，为情报工作提供观念层面的指导;其二，变革情报机构的组织结构与组织文化，通过顺畅的组织体系来规避影响组织行为的制度性梗阻，为情报工作提供良好的组织环境与激励机制;其三，通过新技术的引入更新情报基础设施的运作效能，在技术和人的有机结合中提升情报工作的效率，优化安全等级，保障情报安全;其四，根据新的安全威胁拓展情报领域，构建新的情报体系，例如生物安全情报体系、应急管理情报体系;其五，加强对世界各国情报工作的研究，强化组织学习以实现知己知彼，等等。

总的来看，以循证方法变革情报工作的核心是通过整合循证决策的原则以及遵循外部客观现实来优化情报体系、提升情报能力。在这里，遵循的“证据”不仅仅是客观的知识与数据，还有客观的外部环境。质言之，循证方法下情报工作效能的提升既在于客观的情报分析，亦在于循外部之变的调适能力。

4 结 语

情报与决策的互动关系始终是情报研究的关键问题。在二者的相互融合与借鉴中，“循证决策”应运而生，致力于通过更好的情报实现更好的决策。在情报工作自身的优化与转型中，也需要借鉴循证的方法。基于此，本文系统性地回顾了循证决策的相关研究，从“循证医学”的角度探寻了循证决策的缘起，并结合情报周期模型构建了循证决策的系统流程。在结合情报与决策两个维度分析的基础上，文章探讨了实现循证决策的原则，并进一步根据循证决策的机制、过程与方法提出了情报转型的可能路径。循证决策属于“老问题新研究”，因为外在安全环境的不断变化，让不确定性愈发增殖，由此更凸显了循证决策的重要性。作为一项“抛砖引玉”的研究，本文希望能够提供一个理解循证决策的思路，并促进学术界对这一议题的深入探讨。在循证决策研究的基础上，也能够推进情报学与其他学科的相互融合。

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（责任编辑：孙国雷）