我国养老产业财税政策探析

□文/高 雅

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］我国20世纪末进入老龄化社会，人口老龄化一直是政府和学界关注的重点民生问题。本文以养老产业中机构养老服务为研究重点，立足相关财税政策，通过政策探析发现，我国养老产业发展存在财政投入力度不足、结构不合理、税收优惠政策覆盖面窄等问题。为此，提出增加财政补贴、提高税收优惠对养老产业链的宏观覆盖等具体政策建议，以期为促进我国养老产业的发展提供参考。

如何养老是老龄问题的直接体现，不仅是重要民生问题，更是影响经济社会发展全局的重大课题。我国社会养老服务体系建设起始于2000年“社会福利社会化”的政策背景，2000年国务院办公厅转发民政部等十一部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，我国养老政策文件中首次明确福利“社会化”，标志着我国包括养老服务在内的社会福利事业发展进入了新阶段。根据政策导向和发展趋势可知，养老服务社会化包含服务对象社会化和供给主体的多元化。养老服务供给不再局限于政府为“三无”、“五保”老人提供的基本生活保障，而是由不同社会主体共同参与，面向全社会有养老服务需求老年人的市场化、产业化的经济活动。近年来，我国社会养老服务体系建设取得积极的进展，但与迅速增加的老年需求相比还很不充分。提高社会化水平、完善机构管理和评估体系、推动人才培养和创新养老服务供给模式是建立健全社会养老服务体系的重点。

一、我国养老产业发展现状

（一）老龄化社会大大激发养老服务需求。根据人口年龄结构的变化，我国老龄化程度正在不断加深。2000～2019年65岁以上老年人口比重从7%上升到12.6%。与人口结构的变化相适应，老年抚养比2000～2019年从9.9%上升到17.8%。从我国人口出生率变化来看，2000～2019年出生率从14.03%下降到10.48%。人口自然增长率2000～2019年从7.58%下降为3.34%。随着生活水平的提高与医疗技术的进步，我国人口平均预期寿命达到74.83岁，相较于2000年的71.40提升了3.43岁，未来我国人口老龄化形势依然严峻。

人口总数的增长以及在总人口中比重的增加，是人口老龄化的重要表现，但并不是老龄化的全部特点。随着老龄化程度的加深，我国人口老龄化越来越体现出高龄、空巢、病残化趋势。老年人寿命的延长意味着带病生存期的延长，根据全国老龄工作委员会《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》我国城乡失能、半失能老年人在老年人口总数中占比18.3%，总量约为4，063万只。据专家预测，我国失能老人总量将由2020年4，375万人迅速增加到2050年的9，140万人。根据《中国老年人健康长寿影响因素跟踪调査》《中国健康与养老跟踪调查》和《中国城乡老年人口状况跟踪调查》，中国城乡老年人的失能为10.48%～13.31%。人口老龄化程度的深化以及老年人高龄化、病残化的生理现状使得专业化养老服务的需求与日俱增。

（二）养老服务供给尚不能匹配快速增长的需求

1、机构养老服务供给总量不足，供需尚有较大缺口。机构养老是通过社会途径以社会制度保证的养老方式。截至2019年底，我国各类养老机构和设施共20.4万个，养老床位合计达到775万张，仅占我国60岁以上老年人口数的3%，而发达国家能够达到6%～7%，每千名老年人拥有养老床位30.5张。综合分析2000～2019年养老床位数变化情况可知，我国每千名老年人拥有床位数不断提升，自2016年来以基本保持在30张水平。根据“每千名老年人拥有的养老床位数量50张”的国际标准，我国养老事业仍有较大的提升空间。（图1）

图1 2000～2019年养老床位数变化情况图

2、养老服务项目单一，难以满足多元化养老需求。从全国各地开展的养老服务来看，虽然承诺的服务和项目较多，但实际真正提供给老年人的服务内容比较单一，与老年人的真实需求尚不能有效地匹配。以北京市为例，有学者运用AHP方法计算指标权重综合评价机构养老服务的质量，结果表明养老服务期望值与感知值差距从大到小依次是医疗护理服务维度、精神慰藉服务维度、助餐服务维度、保洁服务维度、助急服务维度。期望即表示需求，感知即体现供给，期望和感知的差异也说明了养老服务在医疗护理、精神慰藉等领域供给和需求的不匹配。机构养老服务存在着对象不准，“避重就轻”的现象，即更多的接收能够自理的、健康状况良好的老年人，而对失能半失能老年人的入住设置较多限制。

3、养老机构结构性失衡、资源利用率低下。从养老机构的区域发展状况来看，我国养老服务机构床位数呈现东南高、西北低的特点。2019年全国平均每千老年人的养老床位数为30.5张，浙江、内蒙古、江苏是全国每千老年人口养老床位数最多的3个省份，分别为53.7张、53.2张、40.9张。有15个省每千老人养老床位数在20～30张之间，更有3个省在20张以下。整合全国养老资源降低区域间差异，形成养老服务发展合力，是提高资源利用效率促进社会公平的重要举措，也是建立健全社会化养老服务体系的有效手段。

二、当前养老产业财税政策存在的问题

（一）财政政策规范性不强，执行效力有待提高。当前有关促进养老产业发展的政策文件多以“意见”为主，立法层次较低，缺乏法律形式的政策支持以及权威性和严谨性。另外，梳理现行政策发现，“意见”、“规划”内容多为鼓励和支持发展的建议，但后续的具体实施细则的制定往往没有及时跟进。例如，在养老机构用水、用电等优惠政策上，由于政策执行单位为自来水公司和电力公司这些自主经营的企业，其承担了政策优惠的成本，而政府并没有及时制定相应的补贴政策对这些企业进行补偿，从而增加了政策落实阻力。

政出多门、效力不等，增加了政策的执行难度。政策实施要求政府各部门进行有效的协调配合，要求越高则实施难度越大。目前，商务、民政、国税、卫生、教育和人力资源与社会保障等部门均有推出支持和鼓励养老产业发展的相关政策，财政支持政策数量繁多。政出多门并且缺乏系统性和协调性，加之服务观念落后、基层政府缺乏相应人才，使得财政支持政策在实际执行过程中较难规范和统一，增加了政策落实的困难。政策的重叠也造成资源的浪费和效率的低下。

（二）税收优惠政策覆盖范围不够广泛，优惠力度仍可提升。相对物质资源匮乏的年代，当代老年人更希望享受到专业化、多层次的养老服务。目前的税收优惠政策在养老产业中的覆盖范围并不广泛，适合老年人的文化娱乐、体育健身、法律援助等并没有制定实施针对性的税收优惠政策。对于老年产品用品市场的开发，政策引导供应商在商场、超市和批发市场设立老年用品专区专柜，但并未明确其可享受的财政支持和税收优惠。2014年商务部出台的《商务部关于推动养老服务产业发展的指导意见》中提出：“加快推动养老服务与关联行业的融合，实现融合发展，鼓励住宿、餐饮、居民生活服务、批发、零售等行业针对老年人的特殊需求，及时提供有效的服务”，可见与相关产业的融合发展和协调进步是机构养老服务发展的主要方向，但当前的税收优惠政策并未充分考虑产业间的联动性，优惠政策的覆盖范围有待扩展。

（三）税收优惠政策稍有滞后，尚未做到与时俱进。目前，传统的养老模式越来越不能满足老年人日益多样的养老需求。依托互联网技术而建立的智慧健康养老体系，能够极大地创新养老服务和产品的供给，满足老年人个性化和多层次的养老需求。十九大报告中提出“智慧社会”的新概念，除了说明先进网络信息技术普及运用之外，同时也为智慧健康养老产业的发展提供契机。相对于新型养老模式的创新和发展，目前的税收支持政策稍有滞后。例如，依托互联网平台建设的虚拟养老院，主要利用互联网、人工智能等技术为居家老年人提供助洁、助餐等“点菜式”养老服务，虽属于养老机构但并不需要提供可供老年人居住的场所和相关的基础设施，极少地占用土地和房屋，对于这样的新型养老模式，税收政策并未及时更新和改进，并未制定出针对性的优惠措施。在社会发展转型变革的新时代，改造传统产业，发展新兴经济，推动经济社会的发展和质量变革时，要充分认识到“新”与“旧”的区别，对于“新”要制定针对性政策，与时俱进才能实现更好的发展。

三、促进养老产业发展的财税政策建议

（一）强化政策实施与监管，确保现有财税政策充分落实。财税政策作为重要的宏观调控手段，对解决养老产业现存问题，统筹处理供需主体间差异关系，确保科学、健康、可持续发展承担着极为关键的责任。促进养老产业发展财税政策的制定和实施，需中央政府统筹全局，地方政府全面贯彻执行，各部门之间协调配合，才能更好地发挥财税政策的积极效应。首先，提高财税政策的立法层级，强化相关财税政策的法律性和权威性，为财税政策的实施提供制度基础和法律保障。其次，明确中央与地方政府对促进养老产业发展的财政事权与支持责任，使中央和地方政府各行其是、各司其责。最后，各相关部门应该在中央政府统筹下加强政策制定与执行的协调配合，明确各部门责任，避免由于政出多门而引起执行效率低下。

（二）实行多样化的税收优惠方式，加大优惠力度激发社会资本活力。养老机构接受的投资可分为股权投资和债券投资。养老机构向股权投资者分配的股息在分配之前便承担了企业所得税，因此对于法人企业股权投资者其股息红利可不再征收企业所得税，但对于个人股权投资者，分得的股息仍要缴纳个人所得税。因此，不妨考虑对养老机构的个人股权投资者分得的股息给予一定的个人所得税减免，以充分促进民间投资者的积极性。对于债权投资可考虑，对提供养老机构低息贷款的机构取得的利息给予一定比例的企业所得税减免，既保证养老服务业发展资金充足，又有力地调动了市场活力。养老机构在建设阶段购买专为老年人提供康复护理、辅助医疗等机器设备可以参考内资研发机构和外资研发中心采购国产设备全额退还增值税的政策，同时养老机构购置专用设备的投资金额，也可考虑按照一定比例进行税额抵减，以降低养老机构建设成本。在运营阶段，养老机构研发新产品、新技术、新工艺产生的研发费用，可按照无形资产研发费用加计扣除的方式，在计算应纳税所得额时加计扣除。养老机构运营过程中实际使用的，为老年人提供特定服务的机器设备可考虑加速折旧。民办营利性养老机构的企业所得税可参考国家重点扶持的公共基础设施项目的三免三减半政策。

（三）提升财税政策对新型养老模式的适应性与敏感性。现代信息技术的发展，充分弥补了养老服务和产品供给软件配置的不足。如今“互联网+”的开发运营模式已渗透到各行各业，全国上下都在进行5G基站、大数据等新型基础设施的建设。科技发展成果与养老探索式的融合，激发了智慧养老这一新型养老理念的兴起。在智慧养老理念下，新型居家养老、社区嵌入型养老机构的“实体+虚拟”模式大大缓解我国实体养老机构的压力。为推动新时代养老模式的发展与创新，相关部门有必要对互联网和5G技术应用于养老产业提供一定的财税政策支持。例如，对“实体+虚拟”的新型养老机构所需的土地、房屋优先供给。提高对开设老年人护理培训或养老产品研发的高校与职业学校的财政补贴。加大财政资金投入，积极承担智慧养老理念的宣传，鼓励更多年轻人投身于养老产业的发展和建设中去。进行养老产品和服务供给的软件开发企业，可比照高新技术产业的低税率给予税收优惠。新型养老模式衍生出新型的养老服务和产品，如为老年人提供上门服务的生活用品配送人员、老年人健康数据监测的技术人员，虽不属于养老机构护理人员但对老年人的健康生活提供重要帮助，因此对智慧养老模式下衍生出的新产业企业、新岗位工作人员的收入应给予一定的税收优惠，以充分体现财税政策的与时俱进，缓解人口老龄化压力，更好地满足人民群众对美好生活的向往和追求。