百年党史视野下的预算审查监督史概述

文 陈志光 何静姝

中国共产党领导中国人民走过的百年历程，是光荣辉煌的一百年，也是艰苦卓绝的一百年；是奠基立业的一百年，也是开辟未来的一百年。习近平总书记高度重视学习历史特别是党的历史，强调中国共产党的历史是一部生动的教科书，是中国近现代以来历史最为可歌可泣的篇章，要倍加珍惜党的历史，深入研究党的历史，认真学习党的历史，全面宣传党的历史，充分发挥党的历史以史鉴今、资政育人的作用。为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，结合党史学习教育和工作实际，通过认真梳理资料、深入研究思考、提炼规律性认识等多种方式，深入学习我国人民代表大会制度及预算审查监督制度的萌芽、发展、壮大、完善的历程，对我国预算审查监督历史进行了系统梳理，从回顾历史中汲取经验和力量，不忘初心、牢记使命，砥砺前行，奋进新时代、新征程。

我国的预算审查监督制度是伴随着中国共产党的成立、发展、挫折和壮大的历程一步步发展起来的。概略地看，以1954年人民代表大会制度正式建立为界，可以分为人民代表大会制度建立前预算审查监督阶段（以下简称“前人大预算审查监督”）和人大预算审查监督阶段两大阶段八个时期。在前人大预算审查监督阶段，以审计监督加强政权建设为主要特征，是为人大预算审查监督的初始实践探索，为建立人大预算审查监督制度提供了借鉴和参考。随着1954年第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，预算审查监督制度正式建立，并伴随党和国家事业的发展而不断巩固和发展，展现出蓬勃生机和制度活力。

前人大预算审查监督阶段

1.土地革命时期

在土地革命时期，在各根据地和红军不断发展的形势下，1931年11月7日至20日，中华苏维埃第一次全国代表大会在瑞金召开，选举产生中华苏维埃共和国临时中央政府，毛泽东当选为中央执行委员会主席和中央执行委员会人民委员会主席。中华苏维埃共和国是中国历史上第一个全国性的工农民主政权，是中国共产党在局部地区执政的重要尝试。中华苏维埃共和国实行工农兵代表大会制度，分为乡（市）、区、县、省和全国五级。各级苏维埃政府广泛吸收工农群众代表参加政权管理，行使当家做主的权利。这种制度，体现了广大人民群众的根本利益的要求。从1931年11月到1934年1月，中央根据地进行三次民主选举，并颁布了选举法细则。

苏维埃政府注重廉政建设，严惩腐败分子。1933年12月15日，中华苏维埃共和国中央执行委员会发布《关于惩治贪污浪费行为的第二十六号训令》，规定苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员，贪污公款达500元以上者处以死刑，300元以上500元以下者处以2年以上5年以下监禁，100元以上300元以下者处以2年以下监禁。根据这个规定，各级苏维埃政府严肃查处腐败案件，深得民心。1934年初，中华苏维埃第二次全国代表大会召开。会议指出：在财政政策上，“应该使一切苏维埃人员明白，贪污浪费是极大的犯罪。向着贪污浪费作坚决斗争，过去虽有了些成绩，以后还应加倍的用力”。这次大会后，中华苏维埃共和国颁布法规，建立了审计监督制度。新成立的中央审计委员会开展财政预决算审查、国家企业和群众团体财政收支检查、节省运动专项审计，审计结果在《红色中华》报上公布，在规范财政财务收支、查出贪污浪费、促进廉政建设方面发挥了重要作用。

2.抗日战争时期

1937年7月7日抗日战争全面爆发后，国共实现第二次合作，进行全民族抗日，陕甘宁边区政府成为国民政府一个特区政府。随着抗日根据地的不断发展，边区政府机构增多，各种费用不断增加，抗日根据地财政进入困难时期，出现武器弹药严重不足，军粮供应不稳定，医疗经费严重缺乏，军用被服供给严重短缺等情况，财政收支也随之出现紊乱现象。为克服财政困难，党中央采取了一系列措施，加强监督管理，其中审计监督成为根据地政权监督的重要组成部分，1937年9月陕甘宁边区政府下设审计处，并于12月发布《统一财政问题》通令。1938年3月，边区审计处改为财政厅下属的审计科，1939年1月又恢复政府直属。这一时期，为应对国民党顽固派对边区的经济封锁，我党实行“精兵简政”政策，很多机构和人员都被合并或撤销，但审计机构一直保存下来并向县一级发展。与此同时，审计机构具有明显的独立性，并通过采取制定系统的审计法律法规，注重不断提高审计工作人员的业务素质等措施，统一收支，强化财政管理，实行“发展经济、保障供给”的经济工作和财政工作方针，各根据地财政经济状况有了明显好转，财政监督管理逐步规范，为抗日战争的胜利和解放战争的胜利奠定较为坚实的基础。

3.新民主主义向社会主义过渡时期

随着新民主主义革命的胜利，1949年9月下旬，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中央人民政府委员会。《中央人民政府组织法》第七条第六项规定“批准或修改国家的预算和决算”。这是新中国成立后有关预算审查监督规定的第一次出现，也是新中国预算审查监督制度的起点。从1949年10月到1954年9月第一届全国人大第一次会议召开，中央人民政府委员会始终履行了组织法规定的预算审查监督职权。主要表现在：一是听取政务院关于国家财政预算编制的报告，审议通过国家财政预算和决算。中央人民政府委员会第四次会议（1949年12月）审议通过1950年度全国财政收支概算，第十次会议（1950年12月）审议通过1951年度全国财政收支总概算，第十六次会议（1952年8月）审议通过1952年度国家财政收支预算，第二十三次会议（1953年2月）审议通过1953年国家财政收支预算，第三十一次会议（1954年6月）审议通过1954年国家预算。二是及时听取政务院关于财经工作情况的报告，批准和决定了经济建设中一些有关重要事项。如，中央人民政府委员会第四次会议听取了关于物价问题和发行公债的报告，第七次会议听取了关于财政状况和粮食状况的报告，第十二次会议听取了关于财政问题的报告等。

自1954年我国人民代表大会制度建立以来，经过数十年发展完善，人大预算审查监督法治建设不断健全，制度体系逐步完善，监督实效日益增强。依据不同时期改革发展历史背景，人大预算审查监督发展历程可分为以下五个时期：

1.初步建立时期（1954-1966年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开，标志着人民代表大会制度的正式建立。会议通过的《中华人民共和国宪法》，是新中国第一部具有社会主义性质的宪法，规定全国人民代表大会行使“审查和批准国家的预算和决算”的职权并“设立预算委员会”，国务院行使“执行国民经济计划和国家预算”的职权。会议通过的《全国人民代表大会组织法》对具体承担预决算审查职能的机构作出了规定，即“预算委员会审查全国人民代表大会交付的预算、决算案和其他同预算有关的议案”。为做好人大预算审查工作，一届全国人大一次会议设立“预算委员会”。这一阶段，标志着全国人民代表大会对国家预算、决算的审查制度正式依法建立。

2.遭受破坏时期（1966-1978年）

由于受到政治运动的冲击，人民代表大会制度遭受挫折、陷入停滞，全国人大预算委员会自1966年起停止工作，国家预算制度运行及人大审查监督脱离正常状态。自1966年7月7日召开第三届全国人大常委会第三十三次会议起，在长达8年6个月的时间里全国人大及其常委会再没有举行会议，全国人大及其常委会实际上已失去了国家权力机关的作用，自然也无法行使审查批准国家预算的职权。尽管1975年1月恢复召开的四届全国人大一次会议通过的1975年宪法和1978年3月五届全国人大一次会议通过的1978年宪法，仍然规定由全国人民代表大会审批国家预算、决算，但实际上这两次会议都没有安排审批国家预算的议程，最高国家权力机关对预算的审查和批准职权成为“纸上权力”。这一阶段，是人民代表大会制度发展史上极其特殊的时期，民主法治遭到严重破坏，全国人大及其常委会预算审查监督工作处于停滞状态。

1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重召开（资料图片）

3.恢复发展时期（1979-1991年）

1979年6月召开的五届全国人大二次会议审查批准了国务院《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》，这标志着全国人大预算审查监督制度正式恢复。会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定县级以上的地方各级人民代表大会行使“审查和批准本行政区域的国民经济和预算、决算”职权，地方人大预算审查监督制度也以法律形式正式确立。为适应预算审查监督工作需要，全国人大逐步加强专门委员会工作，于1983年设立财政经济委员会并代行原预算委员会职权；制定完善全国人大议事规则，于1989年通过的《全国人民代表大会议事规则》标志着人大对预算监督权力行使逐步程序化。这一阶段，全国人大及地方各级人大的工作逐步走入正轨，审查批准预算、听取预算执行情况报告是人大预算监督的主要内容。

4.逐步成熟时期（1992-2011年）

1992年，党的十四大召开，明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应新形势新任务，1994年3月八届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，这是我国建国以来颁布的第一部预算单行法，对预算的编制、审批、执行、调整、决算和监督等都作出了较为全面的规定。1999年12月九届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》，这是全国人大历史上第一次就专项监督工作作出决定。2007年1月1日施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，为人大开展预算审查监督提供了更有力的法律保障。此后，地方各级人大常委会特别是省级人大常委会纷纷制定或修订了地方人大预算审查监督条例或监督法实施办法，人大预算审查监督的法制化体系更加健全完善。为更好地履行预算审查监督职责，全国人大及地方各级人大常委会相继设立了预算工作委员会，积极探索审查监督新方式新技术，推动了部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等一系列重要改革，政府预算管理的科学化和精细化水平不断提升，人大预算审查监督成效日益彰显。

5.全面发展进入新时代时期（2012年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就人大制度和人大工作提出一系列新论断新举措新要求，为在新的历史条件下坚持、完善、发展人民代表大会制度，提供了科学理论指南和根本遵循，进一步加强了党对人大预算审查监督工作的全面领导，推动人大预算审查监督事业开启新局面、进入新时代。十八大以来，在党的全国代表大会的报告和中央全会的决定等重要文件中，多次专门就加强人大预算决算审查监督职能提出明确要求、作出重要部署，2012年党的十八大提出，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督；2013年党的十八届三中全会提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；2018年党的十九届三中全会提出，加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能，党中央先后出台建立审计查出突出问题整改情况报告机制的意见、建立国有资产管理情况报告制度、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见等改革文件；全国人大接续出台相应的实施意见，同时还制定建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制、推进地方人大预算联网监督指导意见等，以及加强国有资产管理情况监督的决定、加强中央预算审查监督的决定等法律规范，将党中央加强人大预算审查监督、国有资产监督职能的重要决策部署上升为法律法规，将党的主张通过法定程序转化为国家意志。这一阶段，党中央对人大预算审查监督、国有资产监督职能赋予了新职权、提出了新要求，是人大预算审查监督进入创新监督机制、全面深化拓展的新发展阶段。

回首来时路，启航新时代，奋进新征程。习近平总书记指出：“历史是最好的老师”，“各级领导干部还要认真学习党史、国史，知史爱党，知史爱国。要了解我们党和国家事业的来龙去脉，汲取我们党和国家的历史经验，正确了解党和国家历史上的重大事件和重要人物。这对正确认识党情、国情十分必要，对开创未来也十分必要，因为历史是最好的教科书”。通过梳理我国预算审查监督史，我们更深刻感受到致力于中华民族伟大复兴千秋伟业的中国共产党的伟大和光荣，更增添了我们作为一名共产党员的自豪感、责任感、使命感。党领导下的预算审查监督史，为当下和今后进一步做好预算审查监督和国有资产监督工作提供了借鉴、参考和启示，更为我们做好新时代预算审查监督和国有资产监督工作提供了强大的精神动力和不竭的奋斗源泉。