以高质量立法推动美丽乡村建设——韶关探索农村住房建设管理“小切口”立法

文 彭舒琼

党的十九大报告提出，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。实现乡村振兴，推进美丽乡村建设，“治理有效”是重要的一环，需要打破固有的藩篱，处理好诸多重大关系和重大矛盾。农村住房建设管理是推动乡村振兴的重要抓手，也是摆在基层党委政府面前的一块“硬骨头”。加强农村住房建设和宅基地管理，引导村民合理建设住房，是提高农民建房质量、保障农民生命财产安全的需要，是理顺管理体制、完善基层治理体系的需要，是实施乡村建设行动、建设美丽乡村的需要。

积极探索“小切口”立法解决农房建设管理问题

农村住房和宅基地是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。在我国，房屋所有权和土地使用权的关系是“房地一体原则”，农村宅基地的权属和使用原则是集体所有、农户使用，一户一宅的出发点是实现农民“户有所居”。改革开放后，我国农村迎来了建房热潮，农民新建农房后，虽然旧宅基地及其农房利用率低下，却将其作为自身资产予以保留，未将旧房拆除和将原宅基地退回村集体，造成“一户多宅”现象普遍存在，也造成了土地资源闲置浪费。随着城镇化进程推进，进城务工人员数量大幅增加，农村成为众多中青年劳动力“候鸟式”居住地，农民对土地的依赖性持续降低，宅基地的居住保障功能不断削弱，农房闲置和宅基地使用率低下情况日益凸显。

由于农村住房建设管理领域仍有立法空白，国家层面的中央立法和省级层面的地方立法都未制定专门法律法规规范农村住房建设，韶关市人大常委会审时度势，紧紧围绕中央和省、市实施乡村振兴战略、推动农村人居环境整治和美丽宜居乡村建设的决策部署，积极探索农村住房建设管理领域的“小切口”立法。2019年，市人大常委会将《韶关市农村住房建设管理条例》列入立法计划，在尊重农民安居需求和农房建设实际的基础上，针对韶关市农村住房建设管理的重点、难点、堵点问题精准发力，以期改变长期以来形成的农村住房建设缺乏合理规划、“建新不拆旧”、宅基地闲置浪费等问题，为实施乡村振兴战略夯实基础。

充分发挥人大主导作用推进科学民主依法立法

安居方能乐业。农村住房建设管理事关农民群众切身利益，事关韶关市高质量发展和乡村振兴大局，市人大常委会把这项立法任务作为工作的重中之重，坚持以人民为中心的发展思想，以“有效、管用、可操作”为原则进行科学合理的制度设计，确保条例草案与上位法不抵触的同时，问题导向更明确，地方特色更突出，推动解决农村住房建设管理中的突出问题。

在起草环节，市人大常委会提前介入，及时掌握条例起草进度，以解决当前韶关市农村住房建设中存在的规划滞后、违规建设等问题为目标，督促指导市农业农村局、市自然资源局等部门扎实推进起草工作，协调解决起草过程中出现的问题，将“接力跑”变为“联合作战”，确保按计划提请审议。在修改环节，主动与起草部门对接，多次会同市司法局、市自然资源局、市农业农村局、市住建管理局、市地方立法研究中心等有关部门研讨、座谈、论证，严格按照规划先行、一户一宅、标准法定的原则和中央关于深化农村宅基地管理制度改革的思路和要求，对条例草案逐章逐条反复进行修改完善。对“建新拆旧”通过协议退出旧宅基地等重点难点问题，加大征求意见、调查研究和沟通协调力度。通过报刊、官网广泛征集人大代表和社会公众立法意见建议，共收集意见建议166条、采纳吸收58条、修改83处，最大限度凝聚立法共识。在审议环节，充分发挥人大常委会审议和法制委员会统一审议作用，对条例草案认真审议把关，确保体例精简、内容细实、务实管用。针对市委、市政府和人民群众最关切关注的“核心城区城中村、城乡结合部及城市周边农村住房建设”问题，市人大常委会审议后认为，城中村违规建房情形急需管控，城镇开发边界目前亦没有划定，条例的适用范围应涵盖城镇集中建设区外城镇开发边界内的农村（即城中村）。因此，在《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定城镇开发边界内编制详细规划，在城镇开发边界外的乡村地区编制“多规合一”的实用性村庄规划的情形下，条例从韶关市实际出发，规定“城镇集中建设区外城镇开发边界内的村庄，尚未编制详细规划的，可以编制村庄规划”等内容，把城中村的农村住房建设和宅基地管理一并纳入条例的适用范围。

韶关农村风貌（资料图片）

抓住关键条款反复讨论着力提高地方立法质量

市人大常委会在立法过程中更加注重“小快灵”，找准立法的矛盾焦点，精准把握高质量发展提出的法治需求，坚持“成熟几条立几条、管用几条立几条”，积极回应群众关切。对有争议的条款，反复征求省人大常委会法工委、市直单位和立法专家的意见，多次修改论证，达成一致意见。

一个颇有争议的焦点，就是关于城镇居民到农村购买宅基地建设住房的问题，此种情形没有明确的上位法规定，但在韶关市又普遍存在，需予以解决。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。“宅基地流转不出村”的规定，仅允许宅基地在本集体经济组织内部进行流转。这种制度安排的初衷是为了严格保护农民最基本的土地权益不受剥夺和侵害，但客观上束缚了农民对宅基地及其农房处置的权利。中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。中央《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调，要积极探索“三权分置”，在落实集体所有权、保障农户资格权基础上，着力放活农民房屋和宅基地使用权，赋予所有权、资格权、使用权不同的向外部人员流转空间。该方案旨在适度放活宅基地和农房使用权，吸引多元主体参与乡村振兴，带动农村居民增产增收。在此背景下，条例坚持把“城镇居民不得以购买、交换、抵债或者其他非法形式使用农村宅基地建设住房”写入条文，目的在于“保障居住、拒绝投机”，确保地方立法最大程度地保障农民的居住权利又符合国家大政方针政策。

2020年11月27日，省十三届人大常委会第二十六次会议批准通过了《韶关市农村住房建设管理条例》，这是广东省内第一部关于规范农村住房建设及其监督管理的地方性法规，是韶关市开展农村住房建设工作的基本遵循和行动指南，具有开创性意义。条例从乡村规划、建房条件和审批程序等方面严格规范农民建房行为，在保障农村住房需求、落实“一户一宅”、盘活闲置宅基地等方面作出了更细更实的规定，在控制农民违法建设的同时，也保障农民建房的权利，既有较强的现实性和针对性，又富有地方特色和可执行性。通过一项一项抓好落实，把人民生活高质量发展的要求变成美好现实。

条例的制定与实施，有效遏止了当前韶关市农村无序建房的局面，促进了土地集约节约利用，深化了美丽乡村建设，实现农村建设规范有序、建房体量风貌管控有效、建房质量安全监管有力，村庄旧貌换新颜，村场大变样，有新房又有新貌，农村人居环境持续改善，农村村民幸福指数持续提升，有力推动了韶关农村住房建设的规范化和法治化。