乡村振兴战略思考

王朝才 李淑一 何妮

2021年中央一号文件明确指出，“三农”工作重心转向全面推进乡村振兴阶段，这既是实现农业农村现代化的有力举措，又是建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的重要支柱。脱贫之后怎么干、粮食安全怎么保、乡村产业怎么兴、农村环境怎么建、城乡之间怎么融，都是在进入新发展阶段、贯彻新发展理念和构建新发展格局中亟需解决的问题。本文在梳理全面推进乡村振兴的背景、内涵及意义的基础上，分析了可能要面临的机遇和挑战，并提出了几点对策思考。

一、乡村振兴的背景、内涵和意义

（一）全面推进乡村振兴的背景

实现建设社会主义现代化强国、第二个百年奋斗目标的时代要求。党的十九大报告中明确提出“建设社会主义现代化强国”这一目标，这也是第二个百年目标。面对我国农民人口数量多、农业土地范围广的基本国情]，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化，大头、重点和难度都在“三农”。推进乡村振兴战略是党中央正确把握社会发展规律下进行的正确选择，也是补齐农业农村发展短板、让农民共享发展成果的必然举措。

工业反哺农业、城市反哺农村的历史选择。回顾我国发展历程，政策重点从以农业剩余支撑工业发展、优先发展城市，转变到强农惠农富农政策相继出台、资源要素在城乡之间自由流动，尤其是在2006年农业税取消后，国家政策安排从过去被动式调整转变为主动为农业农村设计政策，乡村振兴战略的全面推进既顺应了这一趋势，又推动了工农关系走向融合，城乡差距进一步缩小。

脱贫攻坚取得决定性胜利后的历史性转移。脱贫攻坚已取得全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，消除了绝对贫困。但脱贫不是终点，而是新的起点，未来需要更上一层楼，从产业扶贫到产业振兴，从生态补偿到绿色减贫，从搬迁安置到有效治理，从资产收益扶贫到农民持续增收，这些均是要继续破解的难题，乡村振兴的实施既承接了后续任务，又保证了减贫治理的长效化。

粮食安全、农业现代化提上议事日程。保障粮食生产，是国家治理的基础和国家安全的基石，尤其是在新冠肺炎疫情爆发后国际粮食市场面临不确定性，粮食安全要靠自产，牢牢把住粮食安全主动权成为农业发展的首要任务。农业现代化又是粮食安全的前提，乡村振兴的推进正是要强调科技在粮食安全上的支撑作用，强化农业与科技融合，解决粮食种子问题，带动高质量发展。

（二）乡村振兴的内涵

党的十八大以来，国家统筹城乡发展的力度再次加大，从关注农业强、农村美、农民富到制定乡村振兴战略（如表1），旨在要从根本上解决劳动力外流、产业凋敝、文化不兴、村庄空心化及生态环境恶化等问题，防止乡村走向衰败。

乡村振兴的真正内涵在于推进广大农村地区（包括小城镇，可以理解为县域）的建设和发展，实现农业、农村现代化，确保国家粮食安全，缩小城乡差距、工农差距。总目标和总抓手是“产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕”。产业兴旺是核心，是经济发展的基础，要求各地顺应产业发展规律，立足特色资源，优化产业布局，完善利益联结机制。生态宜居是重点，关系到农民的幸福感和获得感，要求实施人居环境整治提升行动，注重保障传统村落和乡村特色风貌。乡风文明是保障，也是社会文明建设的重要内容，强调物质文明和精神文明必须一起抓，提升农民精神风貌和乡村社会文明程度。治理有效是组织基础，强调把夯实基层基础作为固本之策，加快建立村级党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设。生活富裕是根本，意味着全体农民不但要脱贫，而且还要具有较好的消费能力，生活得更加美好。

（三）乡村振兴的现实意义

一是有利于挖掘农村消费潜力和建设投资，是构建新发展格局的重要手段。加快构建以国内大循环为主体的双循环新发展格局，要求我们要把经济高质量发展的立足点放在国内，把战略基点放在扩大内需上，农村则有巨大空间，乡村振兴是通畅双循环的重要组成部分。在消费方面，加快推进以人为中心的新型城镇化，将有助于促进农村消费，培育和壮大新的消费增长点；在投资方面，基础设施建设的重点仍是在农村，国家财政投入只增不减，社会资本也积极流向农村，乡村振兴将成为投资新热点和增长点。

二是有利于坚持以人为本，是实现共同富裕的基石。人民群众是乡村振兴的具体参与者，也是最大受益者，乡村振兴满足了他们在生产、生活、生态、文化各方面对美好生活的向往，也彰显了党服务人民的宗旨和增进人民福祉的一贯坚持。通过调整城乡关系，缩短城乡发展差距，推动共同富裕的实现。此外，乡村地区将是大部分人民的生活和工作场所[总人口14亿；省会城市36个，平均1000万，3.6亿；地级市332个，平均100万，3.3亿；大部分人将生活在县城、乡镇为中心的农村地区。县城2000个，平均15万，3亿；还有4个多亿人将永久性生活在乡镇为中心的广大农村地區。]，乡村振兴关系到更多数人民的切身利益，有助于解决相对贫困和提升公共服务质量。

三是有利于实现农业现代化，是国家粮食安全的保障。农业现代化不单单是机械化、水利化、化学化等，而是更多包含了科技、产业、生态发展等多个内容，乡村振兴不仅通过产业升级和融合，强调了农业科技的核心地位，帮助农业从生产向生活和生态功能不断扩展，加快了现代化的实现。通过坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，秉持先保护再利用的理念，维护国家粮食安全。

二、乡村振兴的机遇和挑战

（一）乡村振兴面临的机遇

1.国家实力日益强大。我国物质基础相对雄厚，综合国力不断提升，国家拥有较为充分的经济条件和技术水平应对“三农”问题，逐步实现农业农村现代化。改革开放以来，我国经济不断优化发展，作为工业体系最完善的国家，对世界的经济贡献已超30%，在世界经济复苏中发挥“助推器”作用；城镇化率和农业现代化水平不断提高，我国乡村人口占比由1978年的82.08%降至2019年的39.04%，农业现代化水平大幅提升，农业科技含量增加，对我国经济贡献率超60%。在新农村建设中，新农合、农村低保、新农保等政策逐步落实，农村水电路气信等民生相关设施陆续改善，乡村的产业、生态、乡风、治理和农民生活等得到根本性改造，减少了农村地区人口的脆弱性，提升了地区自身的抗风险能力，为实施乡村振兴战略打下了坚实基础。

2.与脱贫攻坚有机统一。脱贫攻坚为乡村振兴奠定了物质基础和组织前提，乡村振兴使脱贫攻坚工作得到巩固与提升，做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接工作，既能提高资源配置效率，又统筹协调短期目标与长期战略。一是扶贫政策多元高效，居民生活更为富裕。通过产业扶贫、就业扶贫等政策，贫困人口收入不断增加，2018年我国贫困地域农村居民人均可支配收入为10371元，约为2012年的两倍[数据来源：国家统计局，新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告。]。二是农村生活环境不断改善，乡村生态更为宜居。截至2016年末，全国超99%的村通电、通公路，超90%的乡镇水资源实现集中或部分供应、生活垃圾实现集中或部分集中处理；95%以上的乡镇拥有医疗卫生服务、图书馆、小学等公共设施，农村民生性设施逐步改善。三是体制机制不断完善，乡村治理更为有效。脱贫攻坚时期，通过完善体制明确领导责任、在基层派驻第一书记等措施，初步形成了农村工作领导体系，对乡村振兴阶段村级治理能力的提高具有借鉴意义。

3.对接数字乡村战略。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，提及“实施数字乡村战略”“数字农业农村”等，为乡村振兴战略勾画了远期图景。一是农村电商助力困难群众脱贫致富。随着农村电子商务模式的普及，农产品可以在线上完成销售，拓新了经营模式，并且通过大数据、AI等技术，城乡之间数据鸿沟缩小，农产品的提供更加精准化，传统农业逐步向信息化、现代化转型。二是通过“互联网+农业”模式，促进农业自身信息化发展的同时，探索与加工业、旅游业等二三产业融合。通过建设特色产业集群，充分利用数字经济下产业融合优势，推动乡村经济。三是通过网络扶智提升贫困群众技能和脱贫意识。普通农户在乡村教育培训后，成为具有互联网思维的新兴职业农民，并将科技创新理念运用到农业生产等环节中，积极高效地参与乡村建设。

（二）乡村振兴面临的挑战

1.乡村振兴基本面广，资金需求量大。乡村振兴战略是国家统筹考虑国内“三农”问题以及国际国内两个大局基础上提出的发展战略。一方面，乡村振兴与国内经济运行密切联系，涉及农村产业布局、农业现代化发展、农村基层治理等基本目标；另一方面，农业要实现提供农产品确保粮食安全、促进经济高质量发展和实现农业农村现代化等战略目标。据相关学者测算，实现乡村振兴战略规划2018-2022的五年主要目标，预计须要投资7万亿元以上。目前，由于农业发展自身的风险大、成本高、難实现规模效益，农村金融服务未能普遍惠及农户的经营发展，多渠道支农格局尚未建立，仅依靠财政支出无法弥补“三农”的资金缺口。以家庭农场为例，希望获得金融贷款的家庭农厂占比为83%，却只有13%的家庭表示能容易得到贷款。因此，仍需活跃市场机制，调动各部门的支农积极性。

2.农民组织化程度低，主体地位不明。受农民个体能力、农村组织治理水平等约束，农民在乡村治理过程中存在主体性缺位的现象。一是农村空心化问题严重。多数强壮年村民外出务工、高素质乡村人才外流，地缘社会联结度减弱，导致村庄治理人才严重短缺。二是农户经营组织化程度低。农民的劳动和生产要素投入少，在市场议价中居劣势地位，在生产中多以小规模经营为主。据统计，全国经营规模50亩以上的农户仅占总农户数的1.51%，呈现出分散化经营的局面，农业生产难以产生规模效益。三是村民自治有效性不足。一方面，农村治理主体间实力悬殊较大，村民拥所享有的利益决策权有限，农民对美好生活的诉求未得到充分考虑，打击了农民参与治理的积极性。另一方面，农村基层组织对农村治理及资源整合能力不足，自身应对风险能力弱，统筹发展能力仍需提高。

3.城乡发展不平衡，农村短板明显。城乡间发展差异的限制，是乡村振兴首要障碍。一是资源禀赋差异。城市具有天然的地缘优势，天然的资源配置不均使得城乡经济社会发展水平分化，农民可选择工作机会较少，收入水平落后于城市居民。二是基础设施及公共服务配置差异。城市拥有较为完善的公共资源，经济、交通、医疗等各方面高速发展；乡村地区农民自身收入较低，解决公共设施问题的积极性不高，公共财政用于基础设施投入与城市比明显不足，且农村的空心化现象等使得财政资金投入效率低下。三是城乡教育投入与观念差距。我国乡村教育资源相对匮乏、城乡师资配比不均，加之乡村地区家长学历水平普遍较低、观念保守，在教育上呈现出代际差异，使得乡村部分学生群体没有机会接受高等教育。

4.土地资源制度障碍，利用效率较低。受到现有土地制度的制约，我国在农民的土地占有、使用、获益以及处置等方面缺乏保护政策，土地要素活力未完全释放，乡村振兴内生动力不足。一是农民土地产权概念模糊。我国现行法律规定农村土地的归属者为集体，但在法律层面却没有明确地对“农民集体”进行具化，不仅在执法层面导致土地资源管理含糊不清，也在经济层面损害农民土地财产权利。二是农民转让宅基地使用权转让受限。现有的宅基地使用权转让仅适用于本村的集体村民，农村人口向城市转移后，宅基地利用效率下降，不仅导致资源浪费，也会因转让受限损耗农民的财产权益。三是农村集体建设用地难以市场化。我国《土地管理法》中明确指出农民集体所有的土地，除国家征用外，不可流转到市场中进行交易，全国土地流转增速由2008年的70.3%降至2018年的5.3%，流转行为多集中于小农户内部。四是土地征用补偿差异化。现行让土地制度中，各地政府土地征用补偿并非按照统一的土地价格，存在失地农民的发言权小、获得补偿较低、收益分配不合理等问题。还有，许多地方土地全部进行承包后，一下地区出现产业项目无法落地的情况。

三、实施乡村振兴战略对策思考

（一）采取因地制宜的发展策略，做好各地空间规划

只有充分认清自身特点、找准特有问题、提出针对方案，走因地制宜的特色化道路，才能做到科学规划、合理布局、健康发展和有效管控。坚持“宜农则农、宜林则林、宜木则木、宜商则商、宜游则游”原则，将智能化技术、物联网技术等现代技术应运到农村一二三产业中，拓宽农民增收的渠道。传统农区与人口外迁地区，宜通过土地整理、产业升级、基础设施投资等手段，缩小城乡差距；非农产业发达、区位条件优越的乡村，以就地城镇化为主，避免照搬城市建设，保留乡村特色；生态环境非常脆弱、村庄人口分布极为分散的乡村，以异地搬迁或就地保护为主。

（二）坚持农民主体地位，实现农民组织化

首先，要完善乡村治理体系，以党政主导为前提，激活农民内在活力，赋予农民主体权利和主体责任，强化村民的自主意识和自治功能。其次，“老农民”和以新型经营主体带头的“新农民”并存是我国农业农村发展中人力资源变化的趋势所在，要以农民骨干力量带动为主体，积极培育新型职业农民，提升乡村人力资源质量，优化农民主体结构，助力人才振兴。此外，作为乡村振兴主体的农民，必须是组织化的农民，而不是分散的农民，积极发展各种合作组织，提高农民的组织化程度，如促进农民合作组织的健康发展、乡村社区集体组织的完善发展，应成为乡村振兴战略的重要组成部分。

（三）优化龙头企业发展，加大扶持监管力度

首先，人力资本是实现高质量发展的关键，制定龙头企业“引人”“育人”“留人”政策，通过产学研深度融合和健全的人员激励机制，建立一批有文化、懂技术、善经营、会管理的人才队伍；其次，积极引进新技术、新业态、新模式，促进农业与二三产业融合发展，延伸农业产业链，开辟农民就业新路径；此外，完善龙头企业扶持监管制度，继续推进类金融服务向镇村延伸，切实解决融资难，同时完善信用约束机制，形成部门协同监管、行业自律、社会监督相结合的市场监管新格局。

（四）完善财政支持乡村振兴的政策体系

首先，加大财政向“三农”倾斜的力度，过渡期内财政政策将总体保持稳定，在此基础上根据战略需要和财力状况，合理安排财政投入规模，优化支出结构，调整支付重点，对于巩固脱贫难度大、乡村振兴底子薄的县域，予以适当倾斜支持。其次，以绩效管理为抓手，强化资金使用效率，不断完善财政资金直达机制，加强乡镇财政的监管能力，保障乡村产业有钱花、效果佳，带动形成一批特色优势明显、发展趋势良好的社区工厂、专业合作社、家庭农场等村级集体经济组织，提升自主发展能力，增强基层培植财源的造血功能。此外，在集体资产收益分红方面，既要保证农民的收益稳定，又要充分尊重农民意愿，加强农民的主体地位。

（五）规范引导金融资金投入

农业由于投入大、周期长、回报慢的特征，若没有贷款、保险这些金融手段作为支撑，农业规模化经营很难成功。从供给端看，金融资产规模大、找出路；从需求端看，乡村振兴资金需求大，但二者尚未实现互通，关键原因是收益链不完整和風险防范机制不到位。一方面要不断完善金融服务，继续发挥再贷款作用，现有再贷款帮扶政策过渡期内保持不变，进一步完善针对脱贫人口的小额信贷政策。另一方面，相较于脱贫攻坚，乡村振兴涉及领域更宽，地域范围更广，支持对象更多，具有资金投量大、持续时间长、工作要求高的特征，为保证“三农”资金持续有效投入，需要建立多元化的金融服务乡村振兴的风险防控保障机制，重点是要发挥好财政资金在其中的导向性、保障性、杠杆性作用。

（六）吸引民间资本参与

民间资本规模大，且有活力，而以往民间资本下乡存在“下不去”、“留不住”、“长不大”的障碍，因此要既要坚持规划引领，强化项目谋划，加大财政投入，撬动资本下乡，又要持续深化改革，强化要素供给和协调服务，提高企业获得感。在产业上积极吸引龙头企业，搭建和完善引资信息平台，抓好项目工作，建立专门项目档案；在建设上可以用PPP模式，尤其是在一些公益性公共基础设施和公共服务项目上，可以降低政府的财政压力和民间资本的投资风险。积极探索建投融资平台和筹资渠道，充分调动民间资本的投资积极性，实现政府资金与社会资金的统筹使用。

（七）推进土地制度改革与灵活运用

土地制度改革是农业农村制度创新的根本，目前土地确权颁证已在全国范围内基本完成，这大大加快了土地流转和规模经营的实现，乡村振兴时期仍要继续扩大农用地流转，不断健全完善流转服务体系，创新托管模式，增加农民财产性收入，壮大村集体经济，同时在坚持最严格耕地保护制度的基础上，可以根据实际需要灵活运用发展模式，积极推动“三块地”改革，配套相关法规和实施细则，由试点阶段推向全国，建成城乡统一的建设用地市场。再如探索使用“飞地”模式，通过跨空间的行政管理和经济开发，打破地理位置的限制，实现资源互补、经济协调发展。

（作者单位：中国财政科学研究院）