雄安新区美丽乡村PPPP模式风险及优化路径研究

刘叶 王军 苑紫彤 张思凡

摘要：随着雄安新区详规执行和起步期建设，白洋淀美丽乡村和其中的PPP模式分别面临存留、解体、再造和变迁等风险。本文以淀中村大淀头村和淀边村赵庄子村为典型样本进行实地调研，进行PPP模式风险识别和风险影响分析，提出在起步期美丽乡村环境治理PPP模式的四个优化路径，为雄安新区控制性详细规划完美执行提供借鉴。

关键词：美丽乡村建设 雄安新区 PPP模式

2017年以来，雄安新区的规划纲要和控制性详细规划相继出台，雄安新区的城市化分期建設加速推进，白洋淀淀区从2014年以来开始进行的大规模美丽乡村持续性建设面临困境，如现有村庄面临局部或整体拆除、留存、改造等变迁、美丽乡村建设PPP模式面临终止和再造等风险等本文通过实地调研，力求揭示白洋淀区美丽乡村PPP模式在雄安新区建设中的风险演进关系，并通过构建美丽乡村PPP模式的不同路径模型，有利于促进雄安新区持续留好乡村美丽元素或风貌，优化并创新其PPP模式避免风险的底线保障型运行机制。

一、白洋淀美丽乡村建设及PPP现状

（一）雄安新区对美丽乡村的定位

美丽乡村是新区城乡体系的重要组成部分，“一主、五辅、多节点”的新区城乡空间布局中的“多节点”即特色小城镇和美丽乡村，规划建设用地规模约50平方公里；实施乡村振兴战略，全面建设美丽乡村，促进农村一二三产业融合发展；突出雄东片区乡愁风貌特色，进行农田肌理保护和利用，在城市绿化系统中营造具有农田肌理的大地景观；营造容西容东片区诗意田园风光，保留地方乡愁元素，乡愁记忆，利用坑塘、农田塑造生态涵养、郊野游憩多元复合功能。

（二）白洋淀美丽乡村建设PPP模式现状

2014年起白洋淀淀区采取“财政专项投、社会融资入、群众集资进”等方式，构建了PPP模式建设美丽乡村。近10年来经过持续开展生态修复和连片美丽乡村建设，截至2016年底，白洋淀内45个水区村，淀区6个乡镇全部建成美丽乡村，占白洋淀总面积的86%，成为河北省打造的9个重点片区之一，其中包含了45个重点村中的淀内村大淀头、淀边村赵庄子。经过村庄改造、航道护坡、污水治理、垃圾整治和生态涵养等15项工程建设，淀区监测点水环境质量虽然均未能达到Ⅲ类功能区的标准，但相较于之前的劣Ⅴ类水质已有明显治理成效。根据2019年5月和8月实地调研的问卷平均数据来看，74%的居民认为自2017年开始建设雄安新区后水量有所增加，水质整体略有改善。

经过实地调研，大淀头村新建了游客中心，硬化了民居广场，美化了旅游栈道，运行了3座污水处理站，日处理生活污水105吨，出水高于Ⅰ级A标准。赵庄子村新建了公厕4座，全部与污水管道并网，新建了垃圾中转站1座，配备了垃圾收集车和箱式清扫车，实现了日产日清，美化了道路景观。同时，北京热力市政工程建设有限公司采用PPP模式，承接赵庄子村地热井改造工程。两村融资主体均有三级政府、村委会和社会资本。大淀头村从2014年美丽乡村建设以来以财政拨款为主，盈利收入归村集体，没有渔网编织以外的加工业，PPP模式不明显，受雄安新区影响，社会资本持续投入机会渺茫。赵庄子以乡企、社会资本投入为主，由村两委负责管理运行；2016年通过村民自筹建设地热井，实现了全村集体供暖，现改造工程具体为BOT模式，PPP模式较典型。受建设雄安新区政策影响，赵庄子村当地塑料加工企业暂时停工，将全部搬迁到村外产业园区，村民生计保障不足，搬迁前村民人均年收入一万五千元以上，搬迁后下降至一万元左右。

二、雄安新区建设对白洋淀美丽乡村PPP模式风险影响分析

PPP模式项目主要风险包括政策、市场、运营、资金、建设、自然等风险，其中，政策风险发概率较大的有政府决策过程冗长和政府信用缺失风险；市场风险指第三方违约、市场竞争、市场需求变化、收费变更和费用支付等风险；建设风险包括运营成本超支的项目完工和税收调整、融资难等资金风险。美丽乡村PPP项目的风险评估是项目运行成功的重要环节。

（一）政策影响风险

PPP项目所涉及的政府部门较多，政策制定周期长，各部门协调成本高，常常导致项目建设或运营内干扰因素较多，政府出台重大政策很可能会引起正在建设和运营期的项目都需要整改，导致建设周期延长。上述四类村庄中均受到政策制定风险的影响，其中涉及搬迁的村庄影响最大，政策制定中对项目态度不明朗等导致项目合同谈判时间较长，直接影响白洋淀美丽乡村PPP项现存项目的运行管理，以及新增项目的识别与审批。决策花费时间过长和成本过高，给项目正常运作带来威胁，进而存在政策冗长风险与审批延误风险。并且PPP项目的合同期限较长，地方政府换届等不稳定因素可能产生政策不连续的风险；同时城市建设，经济发展以及生态保护等多政策因素影响，使PPP综合政策风险增大。

（二）企业竞争风险

企业竞争风险对于社会资本影响较大。首先，央企财力雄厚，地位稳固，管理规范，融资容易，市场广阔；大企业融资容易，边际治理成本较小，治理效果持续较好；小企业融资困难，边际治理成本较大，治理效果不持续，整体效果较差。其次，在项目识别、准备、采购、建设移交的全周期中，大型企业占有较强的比较优势，容易实现全周期的治理优势和较好的治理绩效。白洋淀区治理项目规模不等，项目类别参差各异，地方化企业在持续运行中就会遇到大型企业在雄安新区大型建设中机会实力不均衡，导致竞争劣势，使地方企业出现被迫淘汰、吞并联合或集团化等各种经营差异处境，小企业在PPP项目中处于不利地位，造成某些“最后一公里”漏点。

（三）市场供需风险

市场供需变化风险是指排除唯一风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。十三五规划中指出农村污水处理率低问题，市场需求量大，鼓励社会资本进入。十四五期间基础设施和公共服务补短板、强弱项仍然是我国所面临的一项重大任务，PPP模式正是政府加快基础设施和公共服务领域项目建设步伐以及提升质量和效率的重要手段。雄安新区的建立必然会影响美丽乡村建设，使市场需求发生改变，造成市场供需风险。保留、暂缓和嵌入类村庄均存在市场供需风险。美丽乡村PPP模式保留与暂缓类为建设良好的村庄，为保留乡愁乡恋，传承乡愁文化记忆营造诗意田园风光而存在，后期居住需求相对逐渐弱化，生态旅游需求提高。美丽乡村嵌入主体小镇后，居住人群、生活环境等均发生变化，市场需求随之改变，如人口增多后生活垃圾污水处理厂、养老机构等公共设施需要扩建，生态公园类设施需求大幅上升。

（四）项目移交风险

项目移交政府阶段面临的风险主要包括财务风险、道德风险以及不可抗力风险。其中道德风险是指项目公司在特许期到期之日来临之时为追求自身利益最大化而采取的一些短期行为（如使设备超负荷运转、设备更新维护不及时等）给PPP项目本身带来的风险。项目公司作为经济市场中的一般经纪人在移交阶段的主要任务就是在法律和合同规定的框架下尽可能多的赚取经济利益。道德风险、财务风险以及腐败风险属于投资者和政府之间的内生风险。投资者为额外增加经济利益就可能采取一些短期行为甚至采取不法手段，产生出腐败风险。政府和私人投资者作为两个不同性质的主体，在财务制度等方面必然存在分歧，在PPP项目移交时就可能会出现财务风险。合同签订时间一般为二三十年，移交存在时间风险、产权界定风险、组织发生变化造成重组或破产风险、移交后治理效果风险等。项目移交风险尤其体现在嵌入与新建型美丽乡村PPP模式中，搬迁过程中，不同类型、不同阶段的PPP项目突然中止或改变造成的损失定价困难，省市县各级政府之间的政策补贴区别也不尽相同，进而引发政府信用风险以及合资企业的财务风险。保留与暂缓类村庄项目移交风险较小。

三、变迁中的美丽乡村PPP模式优化路径

传统PPP模式将农户和社会主体参与撇之在外，产生农民利益受损、制衡缺位等问题，因地制宜将农民和社会主体参与引入PPP建设中来，形成多元参与、共商共建、利益共享、多元制衡且具有生态补偿的白洋淀美丽乡村PPP建设新思路。为保证项目长效运行，淀外源削減示范工程主要采用BOT运行模式，淀内源削减示范工程主要采用PF运行模式，白洋淀流域污染治理工程建议长期采用PPP运行模式。搬迁情况下，PPP模式面临存亡改变。现情况倾向于保留建的好的有特色的，搬迁拆除旧差废的，并且赵庄子已经出现赶在搬迁政策前签订PPP协议抢占市场的行为。根据美丽乡村建设PPP模式面临的不同情况，将其分类并分析优化路径。具体分为建设良好不涉及搬迁、建设良好涉及部分搬迁、建设较差和涉及整体搬迁并入主题小镇的四类村庄。

（一）PPP项目保留路径机理

建设良好不涉及搬迁的村庄保留继续原有的PPP项目，根据村庄当地特色发展建设尽量原貌保留，如大淀头可以白洋淀诗群为基础发展文化旅游，赵庄子发挥精品旅游水路线地理优势，打造白洋淀生态旅游。政府开发旅游产生的影响应以生态补偿方式回馈农户，有能力的农户也可通过务工、投资等方式参与美丽乡村建设。具体可采用PFI模式，PPP模式中，PFI模式项目方案比较开放，进一步弱化政府对项目的干预，社会资本也可以多个公司结成企业结合体，重点由设施所有权转向项目的建设运营质量，更有利于激发项目主体的建设运营积极性。如图1所示。

（二）PPP项目暂缓路径机理

建设良好涉及部分搬迁的村庄可根据搬迁范围、政策规划等适时调整PPP项目，主动积极的加入雄安新区的建设。建设较差甚至没有进行美丽乡村建设的村庄涉及拆迁的，美丽乡村拆迁的同时与PPP模式解除，PPP项目停止还是继续建设运营取决于后期发展，若在合同期内则需要考虑解约的补偿。政府给予农户搬迁补偿和生态补偿。暂缓路径分析如图2所示。

（三）PPP项目嵌入路径机理

部分美丽乡村是建设的比较好的，PPP项目未来收益比较乐观，根据详规“留白处”有一部分可能会嵌入特色小镇中，利好的政策和投资环境可能会吸引外来企业加入PPP项目投资，当地农户也可以个人或组成协会加入PPP项目中建设和经营各环节中，不仅吸引外来企业投资，而且提高了当地农户收入，有利于使农户感到获得感，避免搬迁致贫，参与小镇服务业致富，政府为农户提供生态补偿。项目嵌入后分为继续沿用PPP模式，同质化嵌入特色小镇建设；或改变项目融资性质，采用特许经营、EPC模式等异质化嵌入特色小镇建设。嵌入路径分析如图3所示。

（四）PPP项目新建路径机理

现有美丽乡村中PPP项目运行良好的村庄（例如大淀头），可根据新政策优化调整。为方便农村环境连片整治，可将各美丽乡村中原有的污水垃圾等基础设施新建枢纽工程，连接起来统筹管理；各村庄PPP项目尤其是旅游设施同样也通过新建PPP项目连接起来，或配合雄安新区公园规划共同建设，促进白洋淀流域旅游业整体式发展；新建的美丽乡村PPP项目以乡村元素形式表现，突出生态景观，最大程度保留村容村貌，留住乡愁文化。按照实际情况政府决定选择合同方式还是特许经营协议，企业决定是否加大投入，同时有条件的农户可以参与工程项目维护方面以获得收入，甚至可以投资入股参与分红。与上述路径相同，政府需要给受到影响的农户提供生态补偿。新建路径分析如图4所示。

四、对策建议

（一）对现存的PPP项目再识别

雄安新区规划建设前后对白洋淀美丽乡村PPP项目产生巨大影响，美丽乡村本身也存在征迁与否的不稳定性，应基于其对白洋淀美丽乡村PPP模式政策、企业竞争、市场供需、项目移交等风险影响，重新对现存的各个项目进行风险评估，分析风险因素，依据风险等级，对白洋淀美丽乡村内PPP项目进行再识别；再通过合理有效的风险分担与风险管理，优化美丽乡村PPP模式，选择保留、暂缓、嵌入、新建路径，完善前述详细规划执行，有利于雄安新区整体建设。

（二）促进社会资本差异化投入

根据上述风险等级和优化路径的差异化识别，促进项目高质高效运行。加大PPP模式项目分类向社会资本、城乡居民的开放力度，提高各类社会资本参与率，进行差异化投入，拓宽融资渠道、缓解政府财政压力并为社会、居民带来更大效益。鼓励多元投资主体参与，共建美丽乡村工程，共担PPP项目风险，共享PPP项目运行福利。激发各类主体活力，因地制宜吸引国企、央企、当方企业甚至异地企业组成联合体共同投资建设；推动农户作为社会资本向嵌入型、新建型PPP项目进行投资；或作为务工人员参与到保留型、暂缓型项目中去，解决部分城乡居民就业问题。

（三）对利益主体进行多种补偿

雄安新区建设中应进行PPP项目路径差异化补贴、生态补偿以及搬迁补偿等多种补偿。PPP项目路径差异化补贴即可以采取建设期投资补助、资本金注入、运营补贴、贷款贴息等一种或多种方式对美丽乡村建设PPP项目给予补贴和政策支持，如保留型考虑基础设施折旧损耗，加大运营补贴；嵌入型简化社会资本贷款程序降低门槛，加大贷款补贴；新建型吸引各界社会资本进行资本金注入，加大建设期投资补助，提供税收减让政策；为防止公地悲剧，可因地制宜提供竞争保护政策，以保证项目的垄断性经营；除了项目补贴与政策优惠，生态脆弱区的雄安新区起步期生态修复成本较大，政府应给予一定生态补偿与搬迁补偿，有利于解决好搬迁居民的生产生活安置和白洋淀湿地保护区核心区和缓冲区的生态恢复。

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Research of PPP Mode Optimization Path of Beautiful Countryside in Baiyang Wetland in the Period of Xiongan New DistrictConstruction

Liuye Wangjun Yuanzitong Zhangsifan

Abstract：In the period ofconstruction of Xiongan New District，the beautiful countryside with PPP models of Baiyangdian Wetland，which have beenlarge-scale invested since 2014，but it will confront with lot of risks include retention，disintegration，demolition，remake and change.Taken Dadiantou Village and Zhaozhuangzi Village as sample which representate internal and external villages in wet areas，the status of beautiful rural construction with PPP model is reseached by field survey， the PPP model risk identification and risk impact are analyzed. And，In the initial stage， propose four optimization paths for the PPP model of beautiful countryside environmental governance.All these provide a reference for the perfect execution of the controlled detailed planning of Xiongan New District， and finally saves the beautiful homesickness of BaiyangdianWetland.

Key words：Baiyangdian beautifulcountryside construction；Xiongan New Area；Public-Private-Partnership；

（作者单位：河北农业大学经济管理学院）

责任编辑：宗宇翔