乡村拆旧复垦实践困境与破解

□文/廖伟鑫 练天佑 陈玥仪 王永会 高晓文

（广东海洋大学 广东·湛江）

［提要］乡村拆旧复垦是解决乡村闲置建设用地困境、增加农民土地收益的重要举措。梅州市平远县拆旧复垦工作开展时间早、规模大，通过实地调研，拆旧复垦中存在缺乏有效规划、选址考虑不周、复垦技术复杂、农民意愿反复、产业融合不足、后期监管缺失等实践困境。编制可行的规划和实施方案、合理安排项目选址、提升人员业务水平、发挥乡村治理作用、促进产业融合发展、加强过程监督是应对这些困境的可行之策。

一、问题的提出

在长期的农村发展进程中，农村土地受到经济发展、地质灾害等众多原因的影响存在着许多问题，在农村地区出现了大量农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地，这降低了土地的利用效率，造成了资源的浪费，影响农村的现代化发展。欧美发达国家在20世纪60年代后进入综合性多目标土地整治阶段，通过系统性土地整治促进城市和乡村地区的协调均值发展。而我国也在2006年开始“土地增减挂钩”的试点工作，让农村也能分享到经济发展带来的土地红利，从而缩小城乡发展的差距。

目前，关于研究分析拆旧复垦政策各个方面的文献都比较多，相关的研究成果也不断涌现。但是，综合描述拆旧复垦工作中存在的困境以及破解对策相对较少，当前相关研究主要集中在拆旧复垦的定义、意义、风险、困境等方面。胡华科等（2019）认为拆旧复垦是指通过对农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地实施整治复垦为农用地，将腾退出来的建设用地指标以公开交易方式流转用于城镇建设。胡珍珍等（2020）提出农村建设用地拆旧复垦模式的含义、特点，剖析其助力乡村振兴的实现机制。邓婷等（2019）指出拆旧复垦模式存在对农民、政府、农用地的后期监管以及相关政策实施冲突的风险以及如何做好风险防控来推动拆旧复垦政策的落地。陈淑芬（2019）分析探讨梅州市农村土地拆旧复垦的实施以及方案的编制进行，明确提出方案实施及编制的要点，提高政府拆旧复垦工作的效率。

总的来看，国内对于农村拆旧复垦开展了多视角的研究，但更多的集中在宏观层面，深入到具体乡镇等微观层面的研究还比较少，同时在研究过程中，多以定性为主，侧重于已有资料和数据的分析，真正到实地调研地点去了解拆旧复垦过程中存在的问题研究也比较少。

二、平远县实施拆旧复垦概况、措施及困境

（一）平远县实施拆旧复垦概况。平远县是广东省梅州市下辖的一个县，位于广东省东北部，地处粤赣闽三省交界处，全县总面积137，397.91公顷，其中耕地16，607.15公顷，建设用地11，939.33公顷。平远县人均耕地为0.06公顷，高于省人均耕地面积，人均建设用地为0.04公顷，远超过省人均建设用地，单位建设用地地区生产总值为36.48万元/公顷，建设用地集约利用水平低。2019年平远县实现生产总值85.19亿元，增长3.7%，全年实现农业总产值20.87亿元，同比增长3.6%，农村居民人均可支配收入17，987元，同比增长9.1%。

自2019年5月广州耕地储备指标交易中心组织第1期复垦指标成交结果到2020年9月第13期复垦指标成交结果一共13期的复垦指标交易，平远县10个镇一共参与了其中的3期交易，交易面积达1，136.5180亩，总金额达57，962.418万元，见表1。（表1）

表1 平远县拆旧复垦指标成交结果一览表

（二）平远县实施拆旧复垦采取的相关措施。平远县坚持把拆旧复垦政策与地质灾害防治、人居环境整治、精准扶贫脱贫等工作相结合，根据平远县地质灾害多发、农村废弃危房多等实际情况开展实施拆旧复垦工作，从而消除地质灾害带来的隐患和改变“脏、乱、差”的现象，助力美丽乡村建设和社会主义新农村建设，加快乡村振兴发展。平远县的拆旧复垦工作走在全省前列，在具体实施中也形成了系统的工作方法。

1、成立专门的工作小组以协调相关部门工作。拆旧复垦是促进美丽乡村建设和城乡协调发展的重要举措，在具体实施过程中，拆旧复垦涉及到不同政府单位，实施起来较为复杂和困难，因此协调好不同主体的关系是工作开展的关键。平远县通过由县政府牵头，成立专门的工作小组，实行制度“上墙”，在政府内部形成两套领导班子，一套是平远县拆旧复垦工作领导小组，由副县长担任工作小组的组长，组员来自自然资源局、发展改革局、财政局、住房和城乡建设局、农业农村局以及林业局等多个部门的“一把手”，这能够协调好各部门的关系，减少工作推行的阻力，形成系统化的拆旧复垦工作；另一套是平远县自然资源局拆旧复垦工作领导小组，由自然资源局的领导担任正、副组长，耕地保护监督与生态不动产登记等不同股的“一把手”担任成员。各领导小组间相互联动、互相配合，避免了单打独斗，形成多主体联合行动的良好局面，而且各部门的职责明确，考核机制完善，共同推进平远县拆旧复垦工作。

2、拆旧复垦的过程尊重民意和保障农民权益。农民作为拆旧复垦项目的参与主体，农民的参与意愿关系到拆旧复垦工作的进行，所以充分尊重民意，保障农民权益是拆旧复垦工作的关键。平远县在拆旧复垦项目实施过程中，做到以尊重民意作为工作开展的基础。首先是通过县政府邀请各乡镇负责人召开动员会议进行政策解读，印发宣传手册，落实责任和明确任务；其次是各个镇政府召开推进会，成立领导小组，将文件精神传达到各个行政村；接着是各村在镇党委的支持下，成立了村民理事会，并召集村民开展村内小组会议、村民代表大会、村民户主代表大会，通过多次会议介绍拆旧复垦的相关政策与利益分配等问题，充分保障村民的知情权与参与权；最后是政府人员上门专访，通过对有意愿参与的农民进行多次的访问，解答疑惑并签订协议书。平远县通过对民意的调研，了解农民参与拆旧复垦的意愿，以农民自愿参与为原则来推进拆旧复垦工作。

3、以农村为单位设置管理制度推动拆旧复垦。拆旧复垦工作的推进需要政府与农民的共同参与，而建立起政府与农民的良性互动联系渠道对于拆旧复垦工作的推进是十分重要的。平远县通过成立“联络员”制度和“点长”制度，在工作中建立起良好的沟通渠道，做到密切联系群众。联络员制度是指政府派专人到各村宣传拆旧复垦工作政策，指导村民们成立村民小组理事会以及拆旧复垦工作小组等相关组织来配合政府开展拆旧复垦工作，联络员制度能够将政策更好地落实到农民中去，也能够将农民的意见反映到相关的政府部门，从而在两者之间形成了直接的“对话”关系。除此之外，平远县还建立了点长制，即在确定能够参与拆旧复垦的土地上设立点长制，实行一个项目一位点长，政府与点长对接，点长与村民对接，由点长全程跟进项目的进行，从拆旧、立项、复垦再到最终的验收。在推进拆旧复垦工作中，涉及众多申请书、证明书等相关文件的签署，这就要求每一个步骤都马虎不得，点长制能够使信息的传达更加及时，更好地帮助农民完成各类文件的签署，有序推进拆旧复垦工作，提高拆旧复垦工作的效率。

4、因地制宜与农村发展现状相结合推动工作。在乡村振兴战略背景下，土地拆旧复垦不仅将符合拆旧条件的废弃危旧住宅进行拆除，改善了农村“脏、乱、差”的现象，还解决了村民受地质灾害侵扰的问题。平远县借助政策东风，将拆旧复垦与地质灾害防治相结合，让农民的家园安稳起来。平远县上举镇八社村虎踞村民小组通过拆旧复垦获得的资金，将土地变活、闲置变现，住进新村、搬入新房，远离地质灾害威胁，告别了以往担惊受怕的日子。无独有偶，东石镇洋背村地处石灰岩地区，长期受地陷等地质灾害侵害，安全隐患很大，该村通过拆旧复垦项目，将复垦地块“变废为宝”，种上花生和三华李，还将拆旧复垦的集体收益用于美丽乡村建设，大大改善了人居环境。此外，东石镇汶水村还将拆旧复垦与美丽乡村建设相结合，把复垦地块纳入新农村建设规划，相继改造了公园、广场和村道，建设成美丽乡村示范区，为社会主义新农村建设注入活力，加快了乡村振兴的实现步伐。

（三）平远县实施拆旧复垦存在的实践困境

1、拆旧复垦实施前存在的困境

（1）缺乏有效规划，影响拆旧复垦项目实行。拆旧复垦是一项长久性与综合性的政策，所以拆旧复垦工作并不是一朝一夕能够完成的，想要更好地贯彻拆旧复垦工作，就必须做好长期的规划工作。拆旧复垦项目本身阶段多、步骤复杂，而且涉及到政府、农民、第三方检测机构等多个主体以及乡村建设中的产业融合、精准扶贫、人居环境整治等多项工作，所以拆旧复垦工作需要系统性规划。但现行的拆旧复垦规划缺乏全面性、长远性，缺少提前进行严密的调研与规划，缺乏全面分析项目的可行性，调查民意程度不够深入，项目设计针对性不够，特点不够突出，与社会现状不够贴切，从而引发在项目实施中产生选址考虑不够周全、拆旧复垦中的监管不到位等问题。

（2）选址考虑不周，妨碍复垦后土地的使用。拆旧复垦土地的选址在很大程度上影响后期土地的使用情况，一方面拆旧复垦的土地多数是农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等建设用地，而这些闲置建设用地闲置的原因一部分是因为水源问题。在平远县，很多的农村旧住宅和空心村是坐落在山腰或者偏远的地区，水源问题已成为生存的重要问题，所以拆旧复垦位置的选取如果缺乏水源，这对于后期复垦的开展是相当不利的，严重影响到农业用地的利用效率。另一方面拆旧复垦的土地面积小、分布广泛且分散，加大了拆旧复垦过程的监管难度，对基层的人力、物力也提出了严苛的考验，更不利于土地复垦后的监管，很多偏远的复垦土地面临着监管缺失的问题。

2、拆旧复垦实施中存在的困境

（1）复垦技术复杂，工程质量难以得到保证。拆旧复垦过程中，土地复垦涉及的方向比较多，像耕地、园地、林地、草地等，因此不同类型的复垦方向，牵涉到的地形、土壤质量、配套设施等指标类型也是有很大的差异的，“拆旧”前的土地更多的是建设用地，所以土壤质量跟作为“复垦”后作为农业生产的土壤质量是有很大区别的，尤其是土壤质量中的土壤质地、砾石含量、PH值、有机质等条件对于农业生产具有重要意义，这要求在复垦过程中对土壤质量有一个严格的标准。这对于设计人员和施工人员提出高要求，而基层往往是缺少高技术人才的地方，基层人员缺少经验、缺少相关技术的支持以及相应的设备仪器，所以导致了工程质量难以保证和工期较长等问题。

（2）农民意愿反复，阻碍拆旧复垦工作推进。农民作为拆旧复垦政策的参与主体，在拆旧复垦工作中发挥着无可替代的作用，农民的主动参与，积极配合，这对于推进拆旧复垦工作是十分关键的。但在实际政策的推行中存在农民参与拆旧复垦意愿反复的现象，这主要有以下三个方面的原因：其一，拆旧复垦的基本工作流程是由农民向村委会提出申请后，交由第三方机构核查面积，农民在参与拆旧复垦前都对自家的土地面积有一定的估量，一旦农民心中的估量值与实际可拆旧的面积存在较大差距时，心中的落差感可能会使农民退出拆旧复垦工作；其二，拆旧复垦项目的权益是农民参与拆旧复垦工作中来的关键因素，由于农村的单一土地的使用权涉及到多户人家，存在着多户人家“组团”参与拆旧复垦项目，但实际的利益分配问题尤为重要，一旦利益分配出现问题，很可能因此影响到拆旧复垦工作的进行；其三，农民参与到拆旧复垦工作中来可能存在一定的盲目性，农民对于政策的了解程度不够，盲目参与，项目实施中可能存在听风就是雨，产生对政策的误解或者存在对政策不理解的地方，降低农民继续参与拆旧复垦的可能性。

3、拆旧复垦实施后存在的困境

（1）产业融合不足，制约乡村产业健康发展。拆旧复垦后的农业建设用地对于农民、农村、农业发展是可利用的重要资源，如何利用好复垦后的土地，这是复垦工作的关键问题，但是在现实实施中往往只是回归到传统的种植业中，难以有高效的农业产出。由于受到农村环境条件的制约，而且拆旧复垦政策的主要实施区域经济相对落后，缺少一定产业基础和产业环境，考虑到人才吸引、资金引入和产品输出等问题，在乡村开展其他产业存在一定难度。此外，拆旧复垦土地规模小、分布比较散乱也是影响产业融合的重要原因，复垦后的土地分布散乱大大提高了产业融合的成本，土地难以集约利用，难以规模化、科学化发展，也影响到产业的现代化发展。

（2）后期监管缺失，损害复垦后土地的利用。复垦后土地的管理问题难以明确，土地复垦后一般是交由土地所在村集体统一管理或者交由土地使用者自己管理，在管理上并没有明确的主体，在监管上容易出现相互推诿的现象。而且复垦的土地分布分散且复杂，这对于村集体而言，基层工作者人数少，任务繁重，监管难度大，容易出现监管不到位的情况。同时，对于农民而言，农民总体规划意识不强和保护农用地的意识薄弱，也存在着积极性不高，疏于打理的现象，所以使得复垦后土地的监管流于形式。由于管理措施不到位，导致复垦后的土地利用达不到预期效果。

三、平远县拆旧复垦对策建议

（一）编制可行的规划和实施方案。规划是工作开展的前提，科学合理的规划有助于指导拆旧复垦工作的有效施行。首先，政府部门要对辖区内的农村闲置建设用地进行摸底调查，在此基础上，做好村庄拆旧复垦规划的编制工作，在规划的编制工作中，要注重全面性和长远性。政府应全面考虑区域的协调发展和拆旧复垦各主体的利益需求，做到合理拆旧，高效复垦。特别的，对于复垦后的农用地，应有合理的管理方案，为后期的农用地发展奠定好基础，避免土地荒废现象的出现。其次，应在规划基础上，遵循科学合理、因地制宜的原则，做好拆旧复垦工作实施方案的编制，设立高标准要求，针对不同地区地块的特点，合理划分工作片区，进行个性化设计，并且要对灌溉设施、建筑废物处理等问题提出合理的解决方案。最后，还要加强生态防护工程建设的设计，对于地形复杂的地区，要设置如护坡等相应的防护工程，防止水土流失等地质灾害。

（二）充分考虑各方面因素，合理安排项目选址。对于拆旧复垦的选址，要遵循地质灾害多发地优先、革命老区优先以及贫困地区优先等原则。此外，对于集中成片、面积较大的地区，也应优先列入拆旧复垦项目选址的考虑范围。集中连片的土地有利于项目统一管理，降低管理成本，提高工作的效率，减少因拆旧地块破碎分散而需额外支出交通费等成本。再者，在选址时还应考虑制约农业产业发展的因素。譬如，对于水源缺乏或土壤重金属含量过高的地区，则应考虑水利基础设施的配套建设以及土壤综合治理，同时也要考虑相关成本问题，根据资金现状来决定这类地区的拆旧工作排期，遇到资金瓶颈时，不宜将这类地区纳入拆旧范围。

（三）开展专业培训，提升人员业务水平。拆旧复垦项目实施对设计人员与施工人员也提出了更高的要求，相关人员要不断加强相关业务知识的学习，提高自身为人民服务的水平。拆旧复垦相关人员通过参加专业培训、座谈会等形式积累经验，学习先进的典型示范，进而全方位、多角度、深层次提高设计水平与施工能力，并在实践中不断总结经验，形成自己的实践经验。此外，相关人员要定期组织、参与不同地区的拆旧复垦工作人员的交流会，在交流中学习先进经验，总结不足，弥补自身的短板，更好地为拆旧复垦工作保驾护航。

（四）调动基层力量，发挥乡村治理作用。乡镇政府作为国家的基层政权机构，应密切联系群众，发挥治理作用，推动拆旧复垦政策的实行。乡镇政府等基层组织要积极发挥自身的力量，指导村民们成立村民小组理事会等相关组织来配合政府开展拆旧复垦工作。此外，还可以通过召开座谈会和深入农民家中访问的方式，收集农民们的不同需求，向农民讲解典型成功的案例，解决他们的疑惑，减轻他们内心的不安。再者，还应充分保障农民的主体地位，维护农民的权益，将农民的利益放在工作的突出位置。拆旧复垦工作是由政府主持开展，可以邀请农民参与到拆旧复垦的工作中去，让他们也亲自参与到拆旧复垦流程中，让他们对拆旧复垦工作有更好的了解，从中也能够得到农民的反馈，减少他们参与意愿反复的现象。

（五）高效利用土地，促进产业融合发展。要想高效利用复垦后的土地，首先要提高农民的农业现代化发展意识。当地政府可与高校、科研机构共同合作，定期派专家学者“下乡”开展农业培训会，向农民们传授一些现代农业生产的方法和维护土地的方法，指导他们科学利用土地，提高农业产出率。其次各村庄可以充分利用当地资源，由村干部带头，成立专门的合作社，打造一些土特产品牌，同时还可以开展一些特色农业节，带动当地的旅游业发展。此外，政府可通过相关政策支持产业园区融入拆旧复垦工作中去，鼓励他们规模经营复垦土地，将复垦后的土地纳入园区的发展，带动产业的规模发展。

（六）加强过程监督，保证工作质量。为了保证拆旧复垦工作的质量，需要政府和社会各主体的共同监督管理。在政府层面，首先要成立一支高素质的监管人员队伍，监管人员不仅要有高度责任心，还应熟悉拆旧复垦的法律法规、工作规范和技术技能。在拆旧复垦工作推进中，应做到每个过程都有专人去监管施工单位、农民土地利用行为等，便于对工作提供技术指导和及时制止他们的不合理行为。另外，相关部门应制定并完善相应的法律法规，规范工作流程，对监管人员、施工单位、农民等主体的不合法行为提出具体的惩戒措施，保障工作的有序推行。再者，针对复垦土地的后期维护问题，政府可委派专人去管理那些因农民外出打工而闲置的复垦土地，根据规划设计要求，在上面种上相应的经济作物等。此外，政府还可以委托第三方技术公司，利用3S技术，建立土地利用动态监测系统，实时监测复垦土地状况。在社会层面，村民小组要发挥乡村治理作用，将拆旧复垦监管纳入自己工作范围，定期对拆旧复垦工作进行检查。同时，农民也要做好自我监督与自我管理，认真贯彻政策的要求，积极配合政府工作的要求，维护好复垦后的土地质量。