基于“亲清指数”的政商关系质量测度与评价*

杨兰品， 张景博， 申来津

(1.武汉理工大学 经济学院，武汉 430070；2.武汉理工大学 法学与人文社会学院，武汉 430070)

2016年3月,习近平总书记将新型政商关系概括为“亲”、“清”两个字。2017年10月，党的十九大报告提出“构建亲清新型政商关系”[1]。2019年10月，党的十九届四中全会要求“完善构建亲清政商关系的政策体系”[2]。2020年5月，中共中央国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，强调“完善构建亲清政商关系的政策体系,建立规范化机制化政企沟通渠道”[3]。新型政商关系的提出与制度安排彰显了党和国家对重塑政商关系的高度重视，构建亲清新型政商关系已成为改善我国政治社会生态的重要途经。政商关系不仅影响党风、政风和社风，而且还关系到我国经济高质量发展，关系到中华民族伟大复兴。近些年来，全国各地高度重视政商关系建设，并结合实际出台了一系列措施改善政商关系。但我国政商关系重塑的成效如何，尤其是在加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下进一步提升政商关系亲清程度，构建科学可靠的政商关系测评体系并进行客观评价无疑具有明显的现实意义，不仅必要而且可行。

一、 相关文献综述

关于新型政商关系的理论研究，学界有比较丰富的研究成果。构建新型政商关系应以市场为导向、以企业为基础、以政府为纽带，需要政府与企业家自觉，共同形成合力推进良好政商关系的形成[4,5]。健康的市场秩序能否建立和政府与企业双方能否良性互动有关，双方交往时应遵循“沟通、互助、守法、诚信”的“亲”“清”基本原则，“法治”和“德治”是构建清廉、有效的政商关系发展路径的关键点[6]。杨卫敏提出在构建新型政商关系过程中要以党政为出发点和主导，以企业和企业家为落脚点、归宿点和效果评判目标点[7]。陈璟等从政绩考核角度建立了“亲与不亲”的考核体系[8]。褚红丽分别以政府所能具体提供的制度软环境和企业行贿来衡量政商关系“亲”“清”的现状[9]。对于政商关系质量的具体测度大致分为两类，部分学者从“亲”“清”两个维度对政商关系健康状况进行了测度，其中影响力较大的是聂辉华等学者从“亲”“清”两个维度入手，创建了政商关系健康指数评价体系，并对我国主要城市的政商关系状况进行了测度和排名[10]。陈寿灿等运用功效系数法实证研究了浙江11个地市2018年政商关系构建水平[11]。此外部分学者立足于营商政务环境，着重考察政府服务效率[12,13]，重点关注了政商关系“亲”这一维度。彭向刚等在国外营商环境评价的基础上从需求识别、服务职能、服务能力、服务供给四个维度构建政务营商环境评价指标体系[14]。孙萍、陈诗怡基于主成分分析法对辽宁省14个省市的营商政务环境进行了评价[15]。

总的来说，关于新型政商关系构建与评估的研究，主要集中在对新型政商关系构建的指导思想、原则、维度等进行理论研究，对于政商关系质量进行实证研究、定量分析的文献较少。其次，关于政商关系质量的测度及评价体系的构建，现有研究主要在优化营商环境的基础上，集中研究政务环境，以“政”为主体出发构建相关评价体系，鲜有学者把“商”这一主体引入到评价体系中。基于此，笔者在政商关系相关理论的基础上，借鉴相关学者研究，充分考虑政府、企业双方主体及其相互关系，构建相应的评价体系就我国的政商关系状况进行评价和比较，以便更全面和深刻地反映我国政商关系状况和质量，并为如何补短板和填洼地、进一步提升政商关系亲清程度提供理论依据。

二、 “亲”“清”指标体系设计

(一) 指标体系构建依据

政商关系是一种多层次、多维度的复杂性关系结构，涉及到政府与企业、政府官员与企业家等多层次的关系。其健康状况不仅直接反映和决定政治生态质量，还直接影响着大变局条件下整个国家的稳定和发展。就“政”方面看，有中央政府、地方政府以及不同级别的政府部门；“商”的方面，有国企、民企、外企等。但总的来看，就是各层级政府及其官员和各类企业及其企业家构成政商关系中的“政”和“商”。双方有各自追求的利益目标，企业的目标是获得尽可能多的利润，政府除了经济发展，还有国防安全、文化繁荣、社会稳定等方面的目标，这些目标总的来讲是一致的，但也会有矛盾和冲突。政商关系的本质是一种互利关系，“政”需要“商”来发展经济、促进社会发展，“商”需要“政”提供良好的服务、营造公平竞争的环境。政商之间既可以形成良性互动进而促进政商关系质量的提升，也可能形成恶性循环造成官商勾结、腐败、寻租等政商关系的扭曲状态。在政商这对矛盾体中，政处于主导地位，属于矛盾的主要方面，对于政商关系质量和方向起着主导性作用，但商这一方面的作用也不能忽视。高质量的政商关系，必然是政商双方既有明确界限(有界限和禁区、红线和底线)，又相互合作和支持，良性互动与和共同推进的结果。因此对于政商关系状况和质量的测度与评价既要以政为主要方面，又不能忽视和撇开商这一方面的作用。忽视“商”的作用或者主要考虑“政”的一方进行测度和评价，就不可能客观和全面地反映政商关系状况。

新型政商关系的提出,是对“旧式”政商关系的反思与改进[16]，而旧式政商关系不健康的最根本原因在于政府的定位不合理,没有界定好政府与市场、政府与社会的治理边界[17]。重塑政商关系首先应该理清政府与市场的边界，规范政府权力。党的十八大以来，党中央、国务院进一步提出深化行政审批制度改革，加快简政放权，旨在激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。构建新型政商关系首先需要确立维持一个“权力、作用、规模”上都受到限制的“有限政府”。其次，政府的职能应集中于服务，服务型政府理论代表了我国学者对新型政府管理模式的探索，对我国政务环境的优化做了有力的指导，同时也是新型政商关系构建中政府需要努力的方向。

“亲”、“清”状况和程度是政商关系质量评价体系主要维度。习总书记关于“亲”、“清”的概括既揭示了新型政商关系的实质，也指明了政商关系建设的目标和方向。“亲”、“清”既是政商双方各自的行为又反映着双方之间不同侧面的关系。对于政商双方来说，“清”意味着政府与市场的边界清晰，政府权力受到约束和规范，公正廉洁、依法行政；企业遵纪守法、合法经营，摒弃之前依靠寻租行为、政治资源等获利的思想，转变为通过创新和开拓市场提升自身竞争力。“亲”主要体现在政府为企业提供优质高效的服务，营造公平竞争的市场环境，企业为政府献计献策、承担相应的社会责任，在实现利润目标的同时通过创新、增加就业和税收等促进政府和社会目标的实现。“清而不亲”的政府不敢为、不愿为、不作为，不积极为企业提供服务，企业不尽力、不尽责，政企之间两张皮，不是高质量政商关系的体现。同样，政商之间不亲不清或者亲而不清都不是中国特色社会主义国家应有的景象。

(二) 指标体系的具体设计

基于上文对新型政商关系内涵和实质的分析，借鉴已有评价体系和相关学者的研究成果，同时遵循科学性、可对比性、全面性、易操作性和数据可获得性等原则，在充分考虑政商双方主体作用后，构建了包括4个一级指标，8个二级指标的政商关系质量评价体系。其中，“亲清指数”分为“亲近指数”和“清白指数”，“亲近指数”主要从政府服务、企业责任两个维度出发，“清白指数”则着眼于政府清廉、企业诚信。

1.政府服务。政商之间应是服务与被服务的关系，努力打造服务型政府是推进“亲”“清”新型政商关系建设的重要举措。具体指标如下：

(1)基础设施建设指标：基础设施建设是企业经营的外部条件，是优化营商环境的重要举措。借鉴胡鞍钢等学者的做法，选取路网密度、能源消费、电话普及率作为交通、能源、通信三大基础设施建设的代理变量[18]；

(2)政府支持力度指标：构建服务型政府的过程中，政府应立足企业实际需要，为企业排忧解难，对企业提供保护与支持。现阶段融资、税收、以及产权能否得到保护是企业发展面临的主要问题，以这一事实出发，选取融资环境、税收负担、产权保护来衡量政府对于企业的支持；

(3)政府服务效率指标：借鉴李志军的做法，分为电子政务水平、政府规模两个指标衡量[12]。电子政务水平反映了政府服务的便利程度，而政府规模越小，一般来说该省的行政效率越高。

2.企业责任。企业是市场经济的主体，构建新型政商关系，需要企业发挥应有的作用。对于企业责任的衡量具体考虑两个指标，一是企业社会责任指标，二是企业政治参与指标：(1)企业社会责任指标：选取企业创新、税收贡献指标衡量。企业的发展离不开党和社会的政策与支持，企业履行社会责任既是对构建新型政商关系的积极回应，也是企业家精神的体现，同时有益于企业在竞争环境中发展[19]。参考企业社会责任报告，依据数据可比性、科学性等原则选取企业创新、税收贡献。(2)企业政治参与指标：采用各省市民营上市公司政协委员和人大代表人数来衡量，相关数据来自CSMAR数据库。企业积极参与相关政策的制定，坦率向政府等相关部门反映自己的困难与诉求，不仅是政商关系亲情程度的体现，也有利于政商之间进一步的良性互动。考虑到国企与政府之间关系的特殊性，在对与企业相关的数据选择过程中，主要立足于民营企业，着重考察民营企业与政府之间的关系，以此来近似测量政商关系状况。

3.政府清廉。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，只有遏制政府权力的滥用,才能让政府更好地担当起市场的守护神这一角色。参考聂辉华等人的评估方法，政府清廉这一指标进一步细分为政府廉洁和政府透明[10,11,13]，其中(1)政府廉洁：政府部门腐败程度是政府清廉建设的直接反映，用每万人公职人员违纪违规人数度量；(2)政府透明：依据十三五”规划中“公正透明”的效果目标以及《关于全面推进政务公开工作的意见》中提到的政府要回应社会关切，用申请按时办结度度量政务公开情况，政府透明度反映政府政策透明的情况，财政透明度衡量财政信息公开情况。

4.企业诚信。能否和多大程度的守法诚信经营，不仅对政商关系质量至关重要，也关系到企业自身的发展。如果企业违法违规、靠不良手段获取利润，不仅破坏市场公平竞争秩序、危害消费者利益，还会严重损害政商关系甚至导致寻租、腐败、官商勾结等恶性政商关系的发生。因此在企业诚信这一一级指标下采用诚信经营来衡量，使用黑名单市场主体占比和产品质量合格率来衡量，其中，黑名单市场主体占比数据来源于国家信息中心中经网信用状况简报，通过对市级数据进行平均计算得到省级数据，产品质量合格率数据源自《中国统计年鉴》。

表1 “亲近指数”评价指标体系

表2 “清白指数”评价指标体系

(三) 评价体系的计算方法与过程

“亲清指数”构建过程中，对于各项指标权重的选取既需要充分考虑现实情况，也应结合评价指标原始数据本身所包含的信息。而组合赋权法充分考虑了以上两个因素，它不仅考虑了各指标的相对重要性，也考虑到指标原始数据蕴含的信息量。因此采用AHP层次分析法和熵权法相结合的组合赋权法确定各项指标的组合权重，进一步根据相对信息熵原理，利用拉格朗日乘数法计算得到评价指标的组合权重，使各项指标权重更具客观性与科学性。进而利用组合赋权——Topsis法计算指标得分，形成对政商关系质量的量化分析。

1.层次分析法

层次分析法是在充分考虑专家的知识、经验后，采用T.L.Saaty 1-9比率标度法通过对各指标两两比较构建判断矩阵，充分考虑各指标的相对重要性后，进而对各项指标进行赋权。首先构造成对判断矩阵，对两个指标Gi和Gj，判断两个指标的重要性，并按照1-9对重要性程度进行赋值，形成判断矩阵，对判断矩阵的一致性进行检验，进一步利用算数平均法得到各评价指标的权重，权重向量为：W=(W1,W2,W3,…,Wn)′。

2.熵权法

熵权法是依据指标原始数据特征来判断不同指标所占权重的一种客观赋权方法，被评价指标的熵值越小，其变异程度越大，相应提供的信息量越多，在综合评价时的作用越大，相应的其权重也越大。

(1)数据标准化

将指标的原始数据按照如下公式进行规范化处理，对于正向指标采用公式(1)进行计算，对于负向指标，采用公式(2)进行计算。

(1)

(2)

(2)求各指标的信息熵

对规范后的各指标运用下面公式进行信息熵的计算。

(3)

(3)确定各指标的权重

根据信息熵计算得到各指标的权重。

得到各指标权重的熵权向量为w=(w1,w2,w3,…,wn)′。

3.组合赋权法

分别利用层次分析法和熵权法求得主观权重和客观权重后，将二者相结合得到组合权重。综合指标的主观权重Wj和客观权重wj应尽可能接近，根据最小相对信息熵原理，

(5)

用拉格朗日乘子法优化得到组合权重公式：

(6)

4.Topsis评价模型

用组合赋权法对各项指标权重计算以后，运用组合赋权——Topsis法评价新型政商关系亲情状况，具体步骤如下：

(1)Topsis法首先要求原始数据应经过正向化处理，得到正向化矩阵，对于极小型、中间型、区间型指标分别用以下公式进行正向化处理：

极小型指标

中间型指标(7)

区间型指标

(2)为了消去不同指标量纲的差异，对正向化后的指标进行标准化处理。

(8)

(3)确定权重

进行得分计算时，每个指标的权重是根据公式(6)计算得到的优化组合权重。

(9)

(10)

(5)计算得出第i(i=1,2,3,…,n)个评价对象未归一化的得分：

(11)

(四) 数据来源

根据构建的政商关系质量评价体系，主要选取2018年的相关数据来考察内地30个省市的政商关系构建情况。相关数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》、《中国税务年鉴》、《中国能源统计年鉴》,CSMAR数据库以及相关研究报告，部分数据通过检察院和政府部门网站手动收集完成。

三、 政商关系质量评估分析

(一) 总体指数分析

依据上述测度方法，计算政商关系质量结果与排名，结果如表3所示。

表3 “亲清指数”测度结果

由表3可以看出，我国内地30个省份之间政商关系质量存在比较大的差异，具有明显的层次性特征。整体上来看，30个省份“亲清指数”得分介于0.0496(上海)-0.0214(新疆)之间，均值(M)为0.0333，标准差(SD)为0.008,以(M+SD)和(M-SD)为划分标准，可将30个省份“亲清指数”分为领跑型、追赶型、发展型三个等级。如表4所示，“领跑型”省份包含上海、广东、北京等7个省市，其中上海以0.0496的得分排名第一，作为全国经济中心，上海率先开展营商环境优化工作，积极靠前的为企业提供服务，不断深化“互联网+政务服务”，出台多项措施为企业降低成本。紧随其后的是广东和北京，作为民营经济大省，广东省的企业在构建新型政商关系的过程中发挥了较大的作用。北京作为政治中心，一方面从“简流程、优服务、降成本、强监管”四个方面深化改革，另一方面大力营造企业家创新创业环境以充分激发和弘扬优秀企业家精神，从而使得政商关系质量优于其他省份。而处于“追赶型”等级的省份有19个，占所有省份的61.3%,这意味着当前阶段大多数省份新型政商关系建设处于追赶的阶段，具有一定的提升空间。“发展型”省份包含甘肃、海南、云南、新疆四个省市，海南由于在政府服务这一子维度下得分较低，导致其“亲清指数”排名较为靠后，与领跑型省市相比，这四个省市政商关系质量有巨大的提升空间。

表4 政商关系质量分类

进一步分析“亲近指数”和“清白指数”，在“亲近指数”这一指标下，30个省市排名与“亲清指数”较为一致。上海，广东、江苏、北京分列前四位，除了政府部门为企业提供良好的服务外，企业责任得分也要高于其他省份。随后依次为浙江、山东、天津等省市，与经济发展水平和行政级别较为匹配。“清白指数”与“亲清指数”有较大的差异，北京排名第一，紧随其后的是浙江，上海排在第四位，主要是由于黑名单市场主体占比较高，导致其在企业诚信这一指标下得分较低。而在“亲清指数”与“亲近指数”中排名靠后的甘肃、云南和新疆在这一得分下排名有了很大的提升，上述三个省份在政府清廉和企业诚信这两个子维度上都有较好的表现，因此排名有了很大的提升。

对比“亲近指数”和“清白指数”，30个省份“亲近指数”得分极差0.0338大于“清白指数”得分极差0.0247，其标准差0.0093也略大于“清白指数”的标准差，表明现阶段政商关系质量差异主要集中于“亲”这个维度。经济发展水平与政商关系健康状况具有高度相关性[10]，经济发展水平相对较低的省份的营商环境基础也较弱，经济水平的差距在一定程度上导致不同省份之间“亲”的差异明显。十八大以来的高压反腐使得现阶段各省市政治生态环境有了相应地改善，具体体现为各省份在“清”这一维度得分接近。各省市在保持并进一步提升“清”的前提下，下一步的工作重点放在“亲”这一维度以促进政商关系质量的提升。

图1 亲清指数排名与“政商”均衡度排名

(二) 均衡度分析

图2 子维度排名与“政商”均衡度排名

政商关系质量的提升需要政商双方同向发力，为了明晰政商双方参与的程度，参考聂辉华等[10]的做法，构建一个“均衡度”指标，把“亲清指数”分为政商两个主体维度，根据排名计算得出排名的标准差，标准差越小，说明新型政商关系构建过程中政商双方参与均衡度越高，同时绘制出子维度排名与“政商”均衡度排名的关系图找出各省市的短板所在，分别见图1，2。从“亲清指数”与均衡度排名来看，(1)山东在“亲清指数”得分和均衡度排名都有较为卓越的表现，其四项子维度排名比较接近，“政”“商”两个维度发展均衡，双方同向发力构建新型政商关系，这也是山东省政商关系质量健康的原因之一。(2)相比较于“亲清指数”，北京、上海、广东等省份均衡度排名有所下降，主要是由于在企业诚信这一指标下排名较低，而其他三项指标都有较高的排名，企业家应树立诚信经营的理念，促进政商关系质量的提升。(3)新疆、贵州、海南等省份均衡度排名较高，但其“亲清指数”得分较低，表明这些省市在构建新型政商关系的过程中，政府和企业都存在很大的短板，接下来企业与政府应同向发力促进政商关系质量的提升。

总的来说，现阶段新型政商关系构建过程中，部分省份子维度发展均衡，但“亲清指数”得分较低，另一部分省份政商关系质量较好，但在子维度上尚有短板，政商之间尚未完全形成合力。健康的政商关系需要政府和企业共同发挥作用，只有政府和企业同向发力，相互合作，政商关系质量才能进一步提升。

(三) 政商关系质量区域分析

各省份政商关系质量存在明显的层次性特征外，区域之间也有一定的差异。由表5可知，当前阶段我国政商关系“亲清指数”得分均值在区域上的分布表现为自东向西逐步下降，其中东部省份“亲清指数”得分均值为0.0404，明显高于中部省份的0.0313和西部省份的0.0278，且中部省份和西部省份得分均值低于全国均值。东部省份的政商关系质量之所以优于中部和西部，一方面，经济水平发达的地方政府有能力为企业提供优质的服务，另一方面，非公经济发展良好，企业有能力、有意愿积极履行责任。而中部和西部部分省份由于经济基础的原因，政府对于非公经济的支持有限，虽然在新型政商关系构建过程中有一定的成效，但整体与东部省份存在差距。在各区域内部不同省份之间，东部地区“亲清指数”标准差0.0078大于中部和西部，意味着东部省份政商关系质量差距较大，其中辽宁、海南这两个省份应借鉴其他东部省份经验，补足自身短板，提升政商关系质量。中部和西部省份政商关系质量虽然低于东部，但中部和西部各省份之间差距不明显，政商关系质量相对匀质化。

表5 区域“亲清指数”统计

四、 结论与政策建议

本文从“亲”“清”两个维度构建了包含政府和企业两个主体的新型政商关系评价指标体系，计算得出相应的“亲清指数”，对我国内地30个省市政商关系质量进行了综合评价和研究。主要有以下结论：首先，我国30个省份政商关系质量存在明显的层次性特征，基于“亲”“清”两个维度，不同省份政商关系质量存在差异，其中差异主要集中在“亲”这一维度，而在“清”这一维度上差异不明显。其次，部分省份“政商”两个主体维度上存在一定的不均衡性，“政商”双方未完全形成合力推进良好政商关系的形成。第三，政商关系质量具有明显的区域性，“亲清指数”得分均值自东向西逐渐降低。基于以上结论，本文提出以下建议：

第一，加快“互联网+政务服务”建设，探索“区块链+政务服务”新模式。接下来提升政商关系质量的重点应放在“亲”这一维度，进一步提高政务服务效率。“互联网+政务服务”建设在各省取得了一定的成效，深化了“放管服”改革，但受制于数据割据的原因，跨省级跨地域跨部门难以实现数据共享，增加了企业的制度性交易成本。区块链技术所具有的去中心化、分布式记账、透明公开、可追溯、防篡改的特性为数据共享提供了新思路新方法，同样也能够解决政商双方之间信息不对称的问题，为进一步简政放权、提升政务服务效率提供了可能。

第二，发扬企业家精神，树立良好的经营理念。新型政商关系的构建需要政府与企业同向发力，在生产经营过程中，企业家应坚持诚信经营的理念，强化自我约束，遇到困难时通过正规渠道反映和解决，摆脱对权力的依赖。在公平竞争的环境中采取有效措施突破自身局限，提高创新能力，不断增强核心竞争力。与当地政府共同致力于实现既定目标，在自身不断发展的前提下创造更多的税收，吸纳更多的就业，主动履行社会责任，推进政商关系质量的进一步提升。

第三，推进官员异地交流，加强省域合作学习。中国政商关系质量在不同省份之间差异较为明显，且具有明显的区域性特征。官员异地交流对经济发展、区域创新、反腐败均有一定的促进作用，加强东部省份与中西部省份官员的异地交流任职，一方面有利于传递领先地区新型政商关系建设经验，促进欠发达地区干部观念更新，另一方面有助于中西部省份向东部省份学习借鉴。此外，官员异地交流促进经济资源在省域间流动，有利于当地经济的发展，进而促进政商关系质量的提升。