塞罕坝示范点自然资源统一确权登记模式探索

孙兴华，李晓敏，王默涵，许淳炫

1. 河北省地质调查院，河北 石家庄 050081；2. 天津科技大学 食品科学与工程学院，天津 300457

0 引言

中国经济的快速增长和对自然资源的过度开发造成了环境退化、资源大量消耗，自然生态功能大幅减退；既是自然资源总量的发达国家，也是人均占有量的发展中国家，耕地、森林、草原、水资源的人均占有量远低于世界平均水平，仅占世界水平的32.14%、13.25%、32.30%和27%中。根据《全国森林城市发展规划（2018—2025年）》，要求到2025年将建成6个国家级森林城市群和300个国家森林城市。因此提升城乡森林生态系统功能，提高本国生态支撑能力，已经成为经济发展的重要环节之一[1，2]。本次开展自然资源统一确权登记，明确各类自然资源的权属、数量、用途等属性，是保护和合理利用相关自然资源的奠基石，同时也体现出尊重自然和保护自然的强烈意愿，为全面推进生态文明建设、打造生态中国奠定基础。

1 确权试点概况

塞罕坝位于河北省承德市坝上地区，围场满族蒙古族自治县境内，海拔1500～2067m，东经116°32′—118°14′，北纬41°35′—42°40′。为中温带大陆性季风型气候，属于高原—丘陵的多地形地段，并处于森林—草原的交错带；既有森林又有草原、既有山地又有高原、既有河流又有湖泊。值得骄傲的是塞罕坝机械林场是世界上面积最大的人工林，森林覆盖率达到86%的饱和极值，是京津冀地区重要的生态安全屏障。同时，塞罕坝也是滦河与辽河的发源地之一，被誉为“河的源头、云的故乡、花的世界、林的海洋、度假的天堂”[3]。其丰富的自然资源种类和多样化的资源类型极具代表性，为自然资源统一确权登记工作的拓展创造条件。

2 确权登记内容

在河北省自然资源厅统一安排部署下根据规划要求，选定塞罕坝机械林场作为国家级示范点之一，以自然保护区和森林公园资源确权登记为基础，摸清自然资源底数，秉持保护与监管的原则，探索自然资源登记单元的边界划定，逐步推进自然资源资产产权制度改革，全域、全面、据实地开展自然资源调查核实统一确权登记工作。

自然资源统一确权的数学基础是基于现代测绘基准的2 000国家大地坐标系，采用高斯—克吕格投影，与第三次全国国土调查的分带方式一致。以1∶10 000比例尺对收集资料进行处理、制作底图、登记单元划分、外业调查等工作[4，5]。

2.1 土地利用分类

森林资源——有林地（0301）、灌木林地（0302）、其他林地（0303）；

草原资源——天然牧草地（0401）、人工牧草地（0402）、其他草地（0403）；

山岭资源——由于山岭本身并没有明确的法律概念，相当于一个载体，其所涵盖的自然资源在空间上可以与森林、草原、荒地、水流等资源类别重叠，所以无法明确的对应土地分类，调查人员对自然资源的理解也存在差异，实践中难以把握。

2.2 确权操作指南

2.2.1 数据收集与调查分析

自然资源统一确权登记的调查内容以现有资料和土地利用现状调查成果为基础，结合详实的自然资源产权所有权、自然资源的地理位置范围和自然资源的自然状况，如表1、表2所示，完成自然资源确权登记准备工作。

表1 数据收集类型列表Table 1 List of data collection types

表2 数据收集详细列表Table 2 Detailed list of data collection

表2（续）

2.2.2 划分产权边界

通过从相关职能部门收集到的山水林田河草的基础数据资料进行整理分析，叠加塞罕坝地区1米分辨率的正射影像图和对照土地利用现状图，根据《河北省自然资源统一确权登记总体工作方案》和塞罕坝工作区生态功能突出的实际情况，重点探索塞罕坝林场统一确权登记工作方法。对塞罕坝全域范围内符合方案标准的自然资源单元进行预划和编码登记；结合生态系统的原真性实地核查，区分自然资源公共用途管制要求，查明登记单元的坐落、类型、边界、面积、数量、质量以及权属关系等精确数据，清晰界定试点内各类自然资源资产的所有权主体，最后对各类自然资源单元进行整饰、建库与图件编制，实现统一登记与林业管理有序衔接，为不动产登记部门颁发自然资源产权证书提供数据支撑和保障[6]。

2.3 关键技术与思路探索

2.3.1 预划独立自然资源登记单元

依据相关法律法规，经批准的省级以上自然保护区、森林公园、湿地按照相关部门批复范围界线可以预划为独立的自然资源登记单元，如表3所示。利用第三次国土调查成果和自然资源专项调查成果打底，先对具有完整生态功能的自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记，再逐步实现对全部国土空间内的自然资源确权登记全覆盖。此次以“三区三线”划定范围为依据，充分利用地理国情普查、土地利用现状等已有资料，将塞罕坝工作区划定范围内的各类自然资源对象进行提取，对前情模糊、判别不清的单元采用无人机举证与外业实地调查相结合的方式进行调查调解，并结合其他相关水利、农业等部门数据，对单元内自然资源类型数量与质量进行核实。

表3 预划独立自然资源登记单元分析Table 3 Analysis of pre planned independent natural resource registration unit

2.3.2 预划全要素自然资源登记单元

登记单元包括单一或多种自然资源类型，森林是生态空间中重要的自然属性之一。根据塞罕坝工作区的实际情况，结合自然资源在用途管制、生态保护红线、公共管制等合理利用和管理方面的需求，按照集中连片、尽量完整的生态功能等特征划定空间范围，完成对各数据的叠加、统计等分析，达到河北省自然资源统一确权采集规范给出的集合资源类型最小面积，预划登记全要素自然资源登记单元[7]。

通过了解围场满族蒙古族自治县自然资源的类型及分布等情况，以围场县最新高分辨率的数字正射影像为基础，将围场县最新土地变更调查数据、集体土地所有权和国有土地使用权确权登记数据等叠加到正射影像图上，形成了自然资源统一调查工作底图。如图1所示：

图1 围场县工作底图Fig. 1 Base map of Weichang County

3 确权登记工作存在的问题与难点

3.1 权籍界线不清

资源确权登记中，普遍存在多部门管理、信息不互通的体制障碍，同一自然资源单元，不同管理部门提供的面积范围差异较大。统一确权调查成果汇集时发现自然资源资产底数不清、权责不明晰等问题，导致产权纠纷多发、资源保护乏力、生态退化。常见问题如农村土地承包经营权与疏林地、未成林地、基本农田等相互重叠、压盖、交叉等现象，导致单一地块同时具有两个或两个以上的产权主体同时存在[8]。

明确自然资源所有权是保证经济主体自身利益最大化的基础，强化主体业务管理、提高生产技术、参与市场竞争的经济活动，也是自然资源资产产权制度改革的基础。针对“一地多证”现象，应会同相关部门协商，对权属分类技术要求、技术手段等制定统一标准，综合依据确权地块的有效权证、文件进行调查，本着尊重现状、尊重历史的原则，重新调查确权中存在的问题地块，划准权籍界线，形成自然资源全要素一张图与不动产权籍权属问题登记的无缝衔接。

3.2 历史问题

试点工作中还发现存在历史遗留问题多、自然资源权属来源资料缺失的现象：例如某些自然资源因为开发利用效率较低导致自然资源的资产安全被忽略，部分全民所有制林场未按规定颁发林权证；全民所有权属界线与村集体所有之间存在较大争议。由于各种类自然资源的行政管辖不同，跨行政区的水流资源收集数据较困难，不能全面统计筛选出所需登记的河流水库的径流量、库容、水质状况等信息；导致部分确权单元的数量与质量信息填写不全，难以确定符合统一确权规定的登记机关和登记对象。

4 确权工作取得成效

4.1 划分登记单元

河北省塞罕坝机械林场统一确权登记示范点以国家批准的塞罕坝机械林场范围界线为依据设立一个独立的自然资源登记单元。将河北省塞罕坝机械林场、河北塞罕坝国家级自然保护区和河北塞罕坝国家森林公园的范围界线合并后取最大的管理和保护范围界线划定此次的独立登记单元，在数据库中保留原审批的相关范围界线。林场范围内的森林、草原、水流、湿地等在登记单元内予以标注记载（面积约311万亩，其中，森林约218万亩、草地约20万亩）。考虑“山岭”概念抽象，与其他类别自然资源在空间上会有重叠，暂做地形表述，河北省在此次试点工作中不作为一项独立的自然资源，只将其作为一项要素调查，不再单独统计其上涵盖的自然资源面积，避免出现分类面积之和大于登记单元总面积的逻辑错误。

4.2 详查折叠自然资源

通过统一确权调查，全面摸清了塞罕坝地区内的“生态家底”，为建设生态文明和打造“山水林田湖草”的生命共同体奠定了坚实的基础。塞罕坝地处华北、东北和内蒙古的三方交汇处，动植物资源非常丰富。据统计，昆虫660种、陆地野生脊椎动物261种、植物625种、大型真菌179种；仅国家级重点保护动物就有6种，如黄羊、马鹿、苍鹰、灰鹤、黑琴鸡、红脚隼等；还有包括柴胡、金莲花、升麻、细叶白头翁、刺五加、黄芩等在内的120多种药用植物。

河北省塞罕坝机械林场自然资源经济总价值达200多亿元，投入产出比高达1∶19.8；良好的森林生态系统使其固碳量为74.7万吨/每年、氧气释放量为54.5万吨/每年、空气负氧离子高于城市10倍左右。特别是在林场的积极带动下，承德市区有林地面积达到3 390万亩，是建国初期的11.3倍；森林覆盖率增加9.78倍，达到56.7%。年均滞留灰尘8 032万吨，吸收二氧化碳1.24亿吨、释放氧气1.1亿吨，与塞罕坝一起被称为“华北绿肺”[9]。利用仅50余年时间探索出的人工修复生态环境的可复制、可推广经验，使荒山沙地在自然状态下修复的时间缩短了一半；在固沙的同时，缩小了浑善达克沙地的面积，每年可涵养水源达1.37亿立方米，水量相当于13个西湖，为中国生态文明建设做出卓越贡献。

5 意见和建议

自然资源统一确权登记是一项法定确权登记工作，是一项全新的制度改革，应遵循资源公有、物权法定原则，妥善处理确权中可能遇到的争议和问题。

5.1 数据共享，丰富权能信息

通过一年多的实践探索，全国各试点工作基本进入确权的成果收获期。不但全面整理了包括自然资源、水利、农业、林业等多部门的权属资料，坚持做到资料交接有清单，数据保密有协议，明确了登记单元权责关系和边界界线，还在自然资源统一确权登记的工作程序、技术方法等方面取得了重要突破，为进一步摸清自然资源家底奠定了坚实基础。但是最理想的方法还是应在同一基础构架模式下，统一相关技术标准和规范，实现系统入口统一、身份认证统一，融合平台功能，尽快研究制定切合实际、规范标准又科学高效的工作流程。

5.2 服务生态文明建设，助力自然资产改革

河北省坚持综合整治、系统修复的理念，加大退耕还林还草的保护力度、加强露天矿山整治和生态修复、依法取缔违规采石场、持续监管地下水超采综合治理、大力推动水资源循环利用，使生态环境逐步得到改善。但截至目前，现行的法律法规尚未对需要确权的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水流以及探明储量的矿产资源等7类自然资源进行全部分类细化以及形成明确条款，相关内容并未纳入到《物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规体系当中。已建立的成熟模式的不动产业务和尚且处于发育期的自然资源确权工作无法做到统筹兼顾、发展和保护相统一的精准有效衔接，制约了以确权登记为基础的自然资源产权、用途管理和自然资产负债表等制度的建设。

6 结语

中国自然保护地“统一”的管理格局随着国务院机构改革的尘埃落定而形成，山水林田湖草的统筹保护利用变得现实可行。健全现代国家自然资源产权管理体制是一项利国利民的重大改革，也是建立系统完备的生态文明体系的内在要求。自然资源是生态系统主体构成要素，它们具有经济和生态等多种功能属性，无法使经济建设和生态文明建设有机融合，突显了国家自然资源禀赋不足的现状。人类与自然的良好共生应遵循绿色发展的理念，建立在尊重自然规律、因地制宜，把握生态监管尺度不放松的原则上，更好的建立生态文明试验区。通过补充完善的方式逐步实现全国全覆盖，推动形成绿色发展方式和生活方式，使中国的自然保护事业迈上新的台阶。一个天蓝、地绿、水清的美丽中华渐行渐近。