新疆水利项目资金筹措情况浅析

任 强

(新疆维吾尔自治区水资源中心，新疆 乌鲁木齐 830000)

1 概况

新疆地处我国西北边陲，位于亚欧大陆腹地，国土面积166万km2，占全国陆地总面积的1/6。与8个国家接壤，边境线长达5600km，占全国陆地边境线的1/4，是中国面积最大、交界邻国最多、陆地边境线最长的省区，是我国西北的生态屏障和实施西部大开发战略的重点地区，也是我国向西开放的重要门户、全国重要的能源基地和运输通道、丝绸之路经济带核心区。同时，新疆自然资源丰富，开发利用潜力大，具有美好发展前景。

水是社会经济发展的命脉[1]。新疆地处内陆干旱区，系绿洲经济，有水则是绿洲、无水则是荒漠，水利兴则新疆兴，迫切需要加快水利基础设施建设进度，补短板、强弱项[2]。

2 水利项目投资情况

2.1 投资总体情况

党和国家历来高度重视新疆工作，不断加大新疆水利基础设施建设投入力度，推动新疆建成了一大批水利工程。新疆水利项目投资额度总体呈逐年增加的趋势，如图1所示[3]。

根据图1可知，自2001年以来，新疆水利建设速度不断加快[4]，并逐年成倍加速。2001年新疆水利完成投资仅为10.33亿元，经过近10年的时间，2010年新疆水利建设完成投资达到103.71亿元，2010年新一轮对口援疆工作开展以来，新疆水利建设进入了历史性快速发展阶段[5]，特别是2019年，水利建设完成投资是2001年完成投资的近30倍。受国家宏观调控政策、国家和自治区加大基础设施建设的部署要求、银行贷款等政策支持增加等因素的影响，2017年为新疆水利建设的特殊时期，全年完成投资达到历史极高值，近400亿元。

2.2 水利项目类型

按照项目的审批级次和资金筹措方式等情况不同[6]，新疆目前实施的水利项目分为三类，一是国家层面审批立项、申请国家资金补助的项目；二是地方层面审批立项、申请国家资金补助的项目；三是地方层面审批立项、不申请国家补助资金、自主落实建设资金的项目。各类型项目的有关情况如下：

(1)国家层面审批立项、申请国家资金补助的项目。此类项目多为工程规模大(库容大于2亿m3或坝高超过70m的水库，大型引调水工程和跨省(区、市)水事协调的工程[7])、技术难度大、施工工艺复杂的重大项目，主要包括大型水库(水利枢纽)、跨流域调水、重要河流防洪治理等重大水利工程，一般由水利部组织开展技术审查、国家发改委批复立项。综合梳理近年来纳入国家“172”范围[8]的节水供水重大水利工程投资来源情况，国家发改委批复此类项目可研报告确定的资金筹措方案中，中央资金补助的最大比例为66.57%，最小比例为24.48%。由此可知，国家层面在批复确定新疆重大水利工程资金筹措方案时充分考虑了项目实施法人的性质(与项目法人是否有盈利性收益有关)、工程首要任务和规模、工程本身的属性(公益性、准公益性或者非公益性)等因素，对于不同类型的项目中央资金的补助比例不同。

图1 2001—2019年水利建设投资完成情况(单位：亿元)

(2)地方层面审批立项，申请国家资金补助的项目。此项目多由自治区或地州市级水利部门进行技术审查、同级的发改部门进行批复立项，主要包括灌区改造、病险水库(闸)除险加固、内陆河治理等。综合近年来项目实施情况，各类项目的中央预算内资金补助比例相差较大，其中灌区改造等项目中央资金补助比例可以达到项目总投资的80%，内陆河治理项目中央投资资金比例占项目总投资的60%。中央水利发展资金对于小型病险水库除险加固、山洪灾害防治、水土保持治理等项目，中央资金采取定额补助的方式，无具体补助比例。对于中型水库项目，贫困县的中央资金占总投资的70%，非贫困县的中央资金占总投资的50%。

(3)地方立项，自主落实建设资金的项目。此类项目主要包括渠道防渗、河流生态综合整治、城乡供水等公益性或准公益性项目以及水电站工程、抽水蓄能电站工程等收益明显的项目。这些项目均由地方审批立项、地方自主落实建设资金、自主实施建设。

3 水利项目投资来源

水利项目因为类型不同[1]，使各类水利项目资金来源也不同。综合分析近年来新疆水利项目投资组成情况，资金来源总体上可以分为3个部分，分别是：中央投资、地方投资和其他投资(包括国内贷款、利用外资、企业及个人自筹等)。本次选取2011年至2020年共10年间新疆水利项目各年度完成投资情况进行对比分析如图2所示。数据来源：新疆水利统计年鉴。

根据图2，2011年以来，新疆水利项目投资情况主要有以下几个方面的特点：

(1)中央资金的占比逐年增加。2011—2015年间，也就是“十二五”期间，中央投资支持新疆水利建设的幅度明显呈逐年增加的趋势，除2015年之外，2011—2014年中央资金的占比相对较少，不足40%。在此期间，新疆水利项目的资金来源主要是以地方投资和其他投资为主。

(2)地方投资的占比基本固定。2011—2020年的10年间，新疆各级政府投入到水利建设的投资占总完成投资的20%～30%之间，相对固定。总体来说，新疆各级政府对水利建设的重视程度相对较高、每年均能够筹措一定的资金专项用于加快水利工程建设。

图2 2011—2020年水利项目投资分类对比表

(3)“十三五”期间中央资金占主导地位。2016—2020年的5年间，是新疆水利建设增幅最快、完成投资最多的5年，在此期间，新疆水利建设的投资来源中，中央资金占主导地位，2018年最高，为57%，中央资金的加大投入是新疆水利加快建设的重要保障。综合图1和图2可以看出，新疆水利项目投资主要依靠中央资金。

除此之外，本次选取了新疆已纳入国家“172”范围中的12项节水供水重大水利工程，对其投资来源情况进行了分析，通过梳理发现，新疆当前已经实施或正在实施的重大水利工程中，中央投资平均占比约为40%(其中最大比例为66.57%，最小比例为24.48%)，地方投资为26%，其他投资为34%，中央投资占主导地位。

4 存在的主要问题

4.1 水利投资结构方面

水利承担着防洪减灾、农田灌溉、生活饮水、水土保持、水资源保护、供水等多种“公益性”“准公益性”职能。为实现每一种职能，都需要投资建设水利工程。而新疆地域广阔，河流众多，水资源分布不均匀，基础条件差，客观上更加重了水利建设的任务[9]。从目前需要建设的内容和建设资金分配情况看，投资建设资金的结构存在着一些不合理的情况。

(1)水利项目对政府投资的依赖程度高。由上述分析可知，近年来我区水利项目的建设投资主要来源为政府投资(包括中央政府和地方各级政府投资)，银行贷款、企业及私人投资、利用外资等资金参与水利工程建设的占比相对较少。这就导致无政府投资的项目在前期审批、工程建设等方面的制约性因素大、实施难度大。例如，2016年中央及地方各级政府投资占比为78.68%;2017年中央及地方各级政府投资占比为58.8%;2018年中央及地方各级政府投资占比为81.92%;2019年中央及地方各级政府投资占比为80.15%。受国家财政收入增长、支出结构调整以及财政体制改革等因素的影响，水利投融资渠道的稳定性较差，难以确保水利投资长期稳定和可持续增长。

(2)水利投资安排方面不均衡。在水利投资安排上，中央及各级政府对于控制性枢纽、防洪抗旱、灌区建设、防灾减灾、农村饮水、供水等基础设施类项目的投资大，而对水土保持及生态治理等方面水利项目的投资较少，在不同类型水利项目资金投入方面不均衡。例如2018年，水保及生态保护工程完成投资为6.2亿元，仅占全年完成总投资的2.4%;2019年，水保及生态保护工程完成投资6.53亿元，仅占全年完成总投资的2.3%。一方面水利投资体现了国家关于水利建设的关注点不同，另一方面会导致部分没有政府投资的项目无法顺利实施。

因此，如何及时有效地根据经济和社会的客观发展需要，不断调整投资结构，也是水利行业投资建设需要认真对待的问题。

4.2 水利投融资体制机制改革不到位，水的商品属性未充分发挥

(1)多元化的水利融资体制尚未形成。水利项目投资来源渠道窄、相对还是依靠中央投资为主，社会资本参与水利工程建设的程度不高[10]，地方政府债券支持水利建设的额度很少(经初步了解，近两年地债资金用于水利建设的比例不足总规模的1%)，项目业主单位的融资能力弱，水利工程本身的收益转换为投资的能力弱。

(2)银行贷款资金无法落实。我区重点水利项目的项目业主多为事业单位，按照当前国家和自治区关于防范化解政府债务风险的有关要求，重点水利项目业主无法进行银行贷款。工程建设资金来源只能依靠中央资金和地方配套资金。例如：2020年国家下达我区中央水利投资计划中，要求落实银行贷款41.67亿元，截至目前，仅3个项目落实贷款资金，其他项目都无法贷款。

(3)地方配套资金落实难度大。地方配套资金来源中，过桥贷款、抵押补充贷款、专项建设基金等业务均已停办，水利项目无法通过上述方式来解决配套资金问题，地方配套资金落实渠道进一步束窄。对于专项债券来说，在建水利工程使用专项债券难度较大，例如：专项债券不能用于经常性支出和归还贷款利息。若工程尚未完工、无收益且已经贷款，在只使用专项债券的情况下，则无法归还已有贷款本金、利息和不断增加的专项债券利息，申请使用困难。对于一般债券来说，债券额度有限，不能满足水利工程建设的总体需求，且地债资金仅能用于工程建设，支出方向限制较多，在中央资金和银行贷款资金使用完成后，只有地债资金可以使用，但是按照地债资金使用管理的规定要求，不能用于建设管理费等经常性支出，导致项目单位建设管理费等无资金支付渠道，项目单位陷入“窘境”。

(4)水价改革不到位，水的商品属性价值未充分体现，水利基础设施良性运行难。一是水价偏低，形成机制不合理。二是计量设施配套不完善，计量体系不完整。三是水价工程管理体制不健全，责、权、利关系不明确，导致水价管理薄弱。四是水价补偿机制尚未完全建立。五是水价调整及其配套改革推进缓慢。

5 做好新疆水利资金筹措工作的对策建议

综合分析我区水利项目投资构成和需求的实际情况，就做好水利项目资金筹措工作提出以下建议：

(1)积极争取各级财政性政府投资。争取中央财政加大对关系国计民生、重大水利工程、民生水利工程、生态工程等给予更多投入，降低新疆资金配套标准或减免配套资金。统筹整合兵地相关财政资金、援疆资金、扶贫资金用于水利建设，加大对边境和南疆四地州深度贫困地区的倾斜支持力度。探索建立重点水利工程运行维护基金，建立特大防汛抗旱和防汛岁修补助机制。

(2)加强金融支持。引导商业银行增加水利建设项目的信贷额度，在资金来源、税收优惠、财政贴息、监管标准等方面实行差别化政策。积极适应财政金融政策新变化，用好开发性金融、抵押补充贷款、过桥贷款、银团贷款等金融优惠政策，对公益性的水利建设项目，考虑合理延长贴息期限，由财政全额担保和贴息补助。

(3)用好地方政府债券[11]。要紧紧抓住地方政府债券支持基础设施建设的有利时机，提前谋划，根据项目类型的不同，分别争取使用地方政府一般债券和专项债券。特别是在专项债券申报过程中，为避免单个水利工程在效益测算时能力不足的问题，可以考虑采取打包申报的方式进行，这个打包可以是单纯的水利项目之间打包、也可以是水利项目与收益性较好的其他类项目进行打包，以增加争取专项债券的可能性。

(4)鼓励引入社会资本投资[12]。建立权力平等、机会平等、规则平等的投资环境和合理的投资收益机制，进一步降低市场准入条件，通过投资补助、财政补贴、贷款贴息、税收优惠、价格支持等优惠和扶持政策吸引社会资本，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与重大水利工程建设和运营，探索将收益性较强项目和公益性水利项目捆绑，形成互补的投资机制。推广采用PPP模式[13]，创新采取特许经营等新的建管模式[14]。

(5)深化水价改革。按照“一次定价，分步到位”原则，着力调整农业供水价格，使农业水价尽快达到成本水价。积极开展水权水价综合改革[15]，区分水资源公益性和商品性，实行差别化的水价政策，对农业、工业和服务业用水实行超定额累进加价，城市用水实行阶梯水价制度。同时，按照市场化配置水资源的思路，研究制定了有关水权转换制度、水价形成机制和水利融资模式创新方案。

(6)创新项目法人组建。改变传统的以事业单位性质的建管局、管理处等作为水利项目的项目法人，要统筹考虑项目法人组建方面的创新，要用市场化的思路组建具有筹资能力的企业或集团公司作为项目法人，充分发挥项目法人筹措工程建设资金的主体责任，保障工程顺利实施。

(7)加强前期设计深度和质量。很多项目都是因为前期设计质量不高，导致设计变更，从而增加了投资成本。因此，各项目业主、设计单位、审查审批部门要切实履行各自责任，切实提升前期工作质量，加强施工过程管理和技术监督，在保障质量和安全的前提下，优化施工组织设计、尝试引入新技术、应用新科技来降低工程建设成本，从工程自身出发保证资金高效使用。

6 结语

充足的资金投入是水利工程建设的必要条件。“十四五”时期又将是新疆水利建设大发展时期。解决好新疆水利项目的投资问题，要用改革的办法，在严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量的同时，加大供给侧结构性改革，加大逆周期调节力度，厘清政府和市场边界，鼓励依法依规市场化融资，拓宽融资渠道，深化投融资体制机制改革，为水利工程加快建设提供有效的资金支持和保障的同时，实现水利项目的长效运行，可持续发展。