“十四五”新疆水库移民安置发展趋势和措施探索

徐 刚，张 英

(水利部新疆维吾尔自治区水利水电勘测设计研究院，新疆 乌鲁木齐 830000)

1 问题的提出

“十四五”时期是我国全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，意义非凡。中国共产党十九届五中全会提出“必须坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，维护人民根本利益，增进民生福祉”。作为水库移民规划设计单位，当前最重要的思考就是在水库移民安置规划设计过程中，如何深入贯彻党的十九届五中全会精神，实现以水库移民为中心，维护移民根本权益，增进移民福祉。

2 新疆大中型水库移民现状

2.1 移民人口

截至2020年底，新疆维吾尔自治区共核定大中型水库移民后期扶持人口9.47万人，其中：纳入国家后扶人口6.03万人，自治区承担后扶人口3.44万人，水库移民后扶人口分布于全疆84个县(市、区)。2020年，预计移民人均纯收入达到1.52万元，建档立卡贫困移民已全部脱贫，移民人均住房面积26.72m2，参加新型农村合作医疗移民人数为8.10万人，参加新型农村养老保险移民人数为6.07万人。

2.2 移民区特点

一是移民区域性强。新疆水库工程区域多位于少数民族聚居区，交通不便，长期处于较为封闭的自然经济状态，经济相对落后。为了不影响其原有的文化传统、风俗习惯、社会群体关系，移民安置通常采取就近安置，分布在工程建设征地区附近的一定范围之内。

二是移民劳动技能单一。新疆水库工程影响人口多为农牧民，以农牧业生产为主，文化素质不高，劳动技能单一，思想观念保守。移民搬迁安置后，原有的生产方式被打破，政府统筹安排由畜牧业转农业或者外出务工、自主创业等，移民需要一个较长的适应过程。

三是基础设施及公共设施条件得到较大改善。新疆水库淹没区普遍存在行路难、饮水难、就医难、上学难和基础设施不足等问题。移民安置规划已考虑与当地乡镇总体规划衔接，加之新农村建设的需要，以及地方政府近几年实施的各项惠民政策和脱贫攻坚的总体要求，使得目前移民安置区基础设施及公共设施条件均发生了较大的改善，基本满足当地区域经济社会发展需要。

四是土地资源充足但生产开发成本高。新疆地广人稀，土地资源丰富，与内地水利项目相比，新疆水利工程安置移民的土地资源容量充裕。但受恶劣自然环境(气候干旱、土地贫瘠、盐碱化、水资源短缺、高原高寒等)影响，生产开发成本较高，生产开发存在一定风险。

五是多采取大农业安置方式。通过开发土地或调整土地将生产资料分配给移民家庭，因安置区移民分配的耕地(人工草地)面积少，生产资料匮乏，生存空间狭小，影响移民后续收入增长。

3 当前新疆水库移民安置情况分析

新疆水利资源十分丰富，开发潜力巨大，自新中国成立以来，已开发建设大中型水库、水电站工程约150座。笔者挑选其中有代表性的3座水库开展调查研究，包括：JLTYJ水电站工程(2002年开工，已竣工验收)、阿尔塔什水利枢纽工程(2016年开工，通过蓄水验收)以及AK水利枢纽工程(2020年通过可研审核)，通过对这3座水利水电工程移民安置相关内容进行分析研究，找出当前新疆水库移民安置所面临的主要问题，具体见表1。

表1 新疆境内不同时期三座水库移民安置情况统计对比表

4 “十四五”期间新疆水库移民安置发展趋势

通过分析上述3座水利水电工程移民安置相关内容，结合十九届五中全会“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”总体要求，尝试提出“十四五”期间新疆水库移民安置发展趋势。

(1)从2000年至今的20年，随着水库移民政策的调整和国家惠民政策的逐步实施，特别是近五年国家脱贫攻坚政策的实施，农村移民搬迁安置标准由“以征地区和移民安置区现状为基础合理拟定”逐步根据“人民对美好生活的向往”和国家出台的惠民政策在渐渐提高。例如：①JLTYJ水电站后靠安置村基础设施和公共设施按安置区当地现状水平设计，实施完毕后略高于当地脱贫标准，安置标准提高；②阿尔塔什水利枢纽工程淹没库斯拉甫乡按集镇规划设计，安置标准较搬迁前大幅提高；③AK水利枢纽淹没村采取进城建楼房安置，安置标准较搬迁前大幅提高。十九届五中全会提出“完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理”，根据这一要求，今后农村移民搬迁安置标准应达到安置区当地美丽乡村建设标准，进一步增强水库移民幸福感和获得感。

(2)当前农村移民生产安置规划往往注重通过生产开发给移民提供足够的生产资料，但对移民在安置后(改变生活环境后)如何生产致富提及甚少。这就容易在安置后出现：①生产开发措施不够科学；②特色产业不突出；③没有新型农业经营体，以带动移民就业；④生产安置项目产权不明晰，没有集体经济收入等现象，最终造成移民村集体经济贫弱，移民收入增长缓慢。《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)提出：“产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村一切问题的前提”；十九届五中全会提出“推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间”“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济”。根据这一要求，今后农村移民生产安置规划应在保证移民具有充足的生产资料的前提下，科学探索移民村产业发展。主要方向为：发展安置区特色产业，创建新型农业经营体，明确村集体产权，增强村集体收入，实现滚动发展，最终实现将绿水青山转化为金山银山。

(3)根据规范要求，移民安置实施阶段需开展技术培训工作，重点是对移民干部进行业务技术培训和对移民开展技术和实用技能培训。从培训实施效果来看，通过培训可以促使移民群众由游牧生活向农耕生产生活方式转变，但对于快速提高移民收入效果并不明显。阿尔塔什水利枢纽工程除了开展常规的实用技术和技能培训外，还增加了移民创业和就业技能培训内容，通过培训实现稳定就业，为移民选择自主择业、有组织转移就业、自主创业等，创造了必要条件。十九届五中全会提出“提高农民科技文化素质，推动乡村人才振兴”。根据这一要求，今后在开展农村移民实用技术和技能培训时，应增加移民创业和就业培训，促进移民就业，增加移民收入，推动水库移民向新型职业农民转变。

5 “十四五”期间移民安置规划措施探索

大中型水库移民安置工作是“三农”工作的重要组成部分，十九届五中全会对新时代“三农”工作做出重大决策部署，明确坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，这对移民安置规划设计工作提出了新的更高要求。当前我们正处在“十四五”这个特殊历史时期，我们应该坚定不移贯彻新发展理念，实施乡村振兴战略。坚持协同配合，充分发挥大中型水库移民安置政策与其他涉农政策的叠加效应，强化部门协作配合，集中力量和资源，合力开展移民安置工作；坚持因地制宜，针对移民村的特点，理清发展脉络，科学规划、稳步实施；坚持激发内生动力，充分调动水库移民积极性、主动性和创造性，不断增强移民自我发展能力。

5.1 规划先行，定位置、定标准

在编制移民安置规划过程中，除了常规收集安置区行政区划图、社会经济统计年鉴、国民经济和社会发展资料外，还需要收集当地“十四五”规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划、产业发展规划、美丽乡村规划，以及自然资源、农业农村、水利、电力、交通、卫生、教育、生态环境、通信等部门专项规划。对这些规划资料进行分析、归纳，从中择优选定安置区位置、确定移民安置设计标准，其次是分析提炼出对移民安置区发展有益的单项规划，确定其建设周期，与移民安置规划形成合力，促进安置区建设和发展。

5.2 资金联合，促发展

根据《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》(国发〔2017〕54号)第十条“促进功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入。支持省、市、县级人民政府围绕改革任务、优势区域、重点项目等，按照‘渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力’的原则，统筹安排各类功能互补、用途衔接的涉农资金”规定，征地移民补偿资金中的基础设施、公共设施、生产开发项目、专业项目迁改建等项资金可与安置区当地惠民政策资金、部门行业资金、援疆资金等联合使用。通过县级人民政府总体协调，促成集中相关资源和力量，合理推动移民安置区建设和发展，提高项目规模化、集约化、资金效益最大化水平。

5.3 家园建设，更美丽

在开展安置区居民点规划设计时，首先根据安置区所在县“十四五”规划、国土空间规划、乡村振兴战略规划、产业发展规划、美丽乡村规划等社会经济资料，合理确定安置区位置，尽量将安置区选择在已确定的美丽乡村或城集镇周边；第二根据安置区实际和当地美丽乡村建设要求，合理确定安置区基础设施和公共设计建设标准；第三根据当地公共服务均等化规划建设布局，合理建立健全移民安置区基础教育、卫生室、养老服务、文化广场、体育设施、社区公共服务中心、超市等基本公共服务设施；第四对移民安置区生活垃圾、生活污水和畜禽粪污应制定详细的处理措施，并根据当地旅游等社会发展需要，合理设置公共厕所。通过上述措施，提升移民人居环境质量，增强移民幸福感和获得感。

5.4 产业发展，提收入

在进行农村移民生产安置规划设计时，一方面要注意土地开发规划，同时还要重视移民村产业发展规划设计。首先根据安置区所在县“十四五”规划、乡村振兴战略规划、产业发展规划等资料，科学开展生产开发规划设计，进行多方案比选，特别要注意生产开发的风险性研究；第二以奖代补，带动移民积极参与安置区生产开发建设、土地熟化等工作；第三立足移民村优势资源，因地制宜发展水库移民受益大、辐射带动强的特色产业，引导传统农业向生态高效农业转变，促进一二三产业融合发展；第四预留生产滚动扶持资金，扶持一批以水库移民为主体的合作社、专业大户、家庭农场、龙头企业等新型经营主体，带动移民共同致富；第五明确移民资金投向产业发展项目形成的经营性资产，产权归移民村(组)集体所有，既可自主经营，也可委托新型经营主体管理，所得收益由移民村(组)集体和水库移民共享，优先扶助贫困移民。通过这些措施，实现移民搬得出、稳得住、能发展、可致富。

5.5 加强培训，提能力

丰富水库移民创业就业培训内容。以水库移民产业发展和劳动力就业需求为导向，加大水库移民创业发展能力、就业职业技能和实用生产技术的培训力度，培育知识型、技能型、创新型水库移民农业经营者队伍；创新水库移民创业就业培训方式。开展灵活多样的订单培训和定向培训，提高培训的针对性和有效性。探索政府购买培训服务新机制，推行自选培训项目持合格证报销等方便水库移民实施的培训方法，力争使有创业就业愿望的移民劳动力都得到相应的技术技能培训，积极协调相关部门组织做好劳务输出服务工作，帮助他们转产转业、创业就业。