联合国与区域组织：合作大于竞争

韩一元

2021年1月28日，联合国秘书长古特雷斯在纽约召开新闻发布会，就新一年联合国工作的优先事项做陈述。

联合国被公认为全球多边体系的基石。但近年来，随着各类区域、次区域合作蓬勃兴起，诸多地区机构在解决冲突、促进发展等方面发挥着日益重要的作用。这种状况也使得一种看低、甚至抛弃联合国的声音出现。事实上，联合国与此类区域、次区域组织都是维护多边主义的重要力量。通过多年实践，双方逐渐建立起灵活务实的合作机制，未来有望向着联合国秘书长古特雷斯提出的“网络化多边主义”发展，共同维护全球公利。

联合国面临区域组织挑战

联合国成立于1945年，其各项组织结构和运行机制是应运二战后的世界而设置的。在70多年后的今天，国际格局已发生巨大变化。各类战后遗留的地区安全问题热度不减反增，气候变化、公共卫生、技术变革等领域的新兴挑战日益严峻，大国协调遭遇重大挫折。面对新老问题叠加的严峻现实，联合国难免力不能逮。再加上组织机构碎片化、工作流程复杂冗余、文山会海无穷无尽等日积月累的问题，联合国在国际多边体系中的主导地位面临严峻考验。

与此同时，各类区域、次区域合作蓬勃兴起。20世纪60年代以来，数量众多的区域性国际组织纷纷成立。这类组织由于其成员位于共同地理空间，具有相似的历史和文化背景，在保护区域利益、促进区域发展、对抗强权政治等方面有更多共同语言，在处理本地区热点问题时具备独特优势。目前较为重要且活跃的地区机构包括欧盟、欧洲安全与合作组织、非洲联盟、东南亚国家联盟、美洲国家组织、海湾合作委员会、加勒比共同体等。在很多地区，民众对地区机构的认同度高于对联合国的认同度。

面对这种局面，联合国一方面强调区域和次区域组织是基于规则的全球秩序不可或缺的一部分，肯定其对本地区的重要贡献;另一方面努力将此类区域合作置于以联合国为核心的多边体系中，通过各类对话、宣言和协议协调彼此关系，并探索各類合作形式，确保双方发挥各自比较优势，相互促进而不是彼此冲突。

联合国与区域组织合作成效显著

联合国与区域组织合作最为密切的领域是维护和平与安全。早在成立之时，联合国就注意到与区域组织的关系问题。《联合国宪章》第八章明确指出，联合国鼓励成员国在将地方争端提交安理会之前，依照区域办法或经由区域机关和平解决争端;同时也强调，如无安理会授权，不得依区域办法或由区域机关采取任何执行行动。以上规定明确了安理会和区域组织在安全事务上的关系，既肯定了区域组织对确保联合国全面发挥作用具有重要意义，又强调了安理会对维护国际和平与安全负有主要责任，对区域组织的行动做了明确限制。

在维护和平与安全领域，联合国与地区机构之间的合作形式多种多样。有时是地区机构响应、配合安理会采取行动，如在应对科特迪瓦、利比里亚等国内乱时，安理会多次授权西非国家经济共同体部队采取行动确保地区安全。有时是区域组织行动在先，联合国随后接手，如在2004年布隆迪族群冲突中，非盟首先部署驻布隆迪特派团，但面临资金、后勤保障等方面问题，于是安理会授权部署了联合国布隆迪行动部队。有时，联合国与地区机构并肩行动，互相提供支持。1991年海地发生军事政变后，联合国与美洲国家组织向海地共同委派了一个特派团，即驻海地国际文职人员特派团。除了传统安全领域，联合国及其专门机构在粮食安全、公共卫生、气候变化等非传统安全议题上与地区机构的合作也不断加强。

随着相关合作的深化，联合国也意识到将此类合作机制化、制度化的重要性。2015年5月，联大通过《关于加强联合国同各区域和次区域组织合作的政治宣言》。在协调合作方面，走在前列的是联合国与非盟、东盟的关系。近年联合国与非盟相继建立“联合国—非盟加强和平与安全伙伴关系联合框架”和“非盟—联合国执行2063年议程和2030年可持续发展议程框架”。联合国还多次召开非盟—联合国年度会议和相关合作对话会，探讨双方互补性、相互依赖性和新合作形式。联合国与东盟之间以五年行动计划带动双方关系发展，合作已从政治和经济领域拓展到气候行动、性别平等、网络安全等新兴领域，每年定期举行1.5轨的非正式论坛“东盟—联合国区域对话”。

网络化多边主义

2021年4月，古特雷斯在“加强联合国同区域和次区域组织合作”高级别公开辩论会上称，加强联合国与区域和次区域组织的伙伴关系是其“网络化多边主义”愿景不可或缺的一部分。所谓网络化多边主义，即将各个全球和区域组织、经济和政治实体联系起来，实现各个行为体的充分参与。面对一个存在大量挑战和多个利益攸关方的复杂环境，多边合作最好的前景便是充分发挥各个行为体的优势并形成合力。联合国和区域、次区域组织作为正式的政府间机构，其密切合作将是网络化多边主义的重要支柱之一。其中，联合国应充分发挥主导作用和政治合法性优势，在协调斡旋、物资调配、资金筹措、维护规范等领域发挥作用。区域和次区域组织与联合国相比，具备小巧灵活、聚焦本土的独特优势，也更了解本区域的政治微妙和文化敏感问题，在开展区域行动、推动区域合作方面往往能发挥关键作用。

中国作为联合国安理会常任理事国和全球最大的发展中国家，始终维护以联合国为核心的多边体系，支持联合国加强与区域及次区域组织合作。中国不仅同非盟、东盟、阿盟等都建立了战略伙伴关系，还积极推动在联合国框架下的三方合作、南南合作。中国亦推动建立上海合作组织、亚投行等机构，作为现有多边机制的有益补充。目前，上合组织与联合国在阿富汗等地区热点问题和反恐、禁毒等领域开展了不同形式的合作，取得积极成果。中国提出的“一带一路”倡议与联合国和各区域发展议程的对接亦成效显著。总体而言，联合国与区域和次区域组织加强合作，与中国构建人类命运共同体、推进国际关系民主化的努力是并行不悖的。古特雷斯提出的网络化多边主义需要联合国和各机构的通力合作，也离不开中国等大国的支持与协作。在多方的共同努力下，联合国与区域和次区域组织之间有望形成共生共存、相互支持的良性合作关系，为多边主义的未来点亮明灯。