疫情背景下日本持续深化对非外交

王一晨

5月18日，日本首相菅义伟以视频方式出席在法国巴黎举办的“非洲经济体融资峰会”并致辞。此次峰会由法国总统马克龙发起，20多位非洲国家领导人及欧盟、国际货币基金组织、非洲开发银行等国际组织负责人与会，旨在讨论帮助非洲国家克服新冠疫情影响，推动经济发展。

菅义伟在致辞中强调，目前非洲经济受疫情影响严重，日本将在以下三个方面加大对非援助合作力度：加大对非新冠疫苗援助，以“人类安全保障”理念为出发点，在非着力推动新冠疫苗接种普及;促进非洲民间经济发展。以“数字”和“绿色”为着眼点，在2022年内与非洲开发银行共同向非洲提供35亿美元援助;合理推动对非基础设施建设投资，等等。同时，日方还着重为将于明年在突尼斯举办的第八届“东京非洲发展国际会议（TICAD）”宣传造势。

从援助到合作

近年来，随着国际社会对非洲关注程度日益提高，非洲大陆成为一些大国争相角逐的重要战场。日本作为国际社会中开展对非合作起步较早的国家之一，自然也更加重视在非洲彰显其政治影响力，不断开拓对非外交领域，拓宽自身在非经济版图。新冠疫情暴发后，日本更是积极开展对非抗疫合作，着眼建立后疫情时代的日非关系。

日本对非外交历史大致可以分为几个时期。上世纪60年代之前，日本援助外交的重点集中在亚洲周边国家，对地理位置较远且缺乏历史联系的非洲几乎没有涉及。70年代的全球石油危机，令资源高度依赖进口的日本意识到非洲作为战略资源供给地的重要性，时任外相木村俊夫于1974年访问非洲五国，日非关系进入开创时期。80年代日本逐渐融入经合组织（OECD）发展援助委员会的对非援助体系，与西方其他发达国家合作增多，不断加大对非援助力度。90年代，随着日本成为世界第一援助大国，开始实施“积极自主的外交（Proactive Diplomacy）”，于1993年正式成立“东京非洲发展国际会议（TICAD）”，率先开启国际对非“论坛外交”模式。这一阶段的日非合作逐渐开始摆脱“援助与被援助”的单一外交关系，注重国际社会与非洲发展理念的相互融合，主要在社会民生、减贫发展、自主努力与伙伴关系等领域开启对非合作。

进入新世纪后，日非关系进入新时期。日本将TICAD作为对非外交基轴，确立“经济、社会、和平安全”三大对非合作支柱，逐步完成从对外援助向经贸合作的转型过渡。大力推动民间对非投资，实现日非利益共同化，成为日本近20年对非外交的重中之重，特别是在2019年TICAD横滨峰会后，“官退民进、民间投资”的趋势愈发显著。

当前重点是抗疫外交

2020年本应是日本落实TICAD横滨峰会成果、开启对非合作新纪元之年，但突如其来的新冠疫情打断了日本对非合作进程。日本因而转变思路，在继续推动日非经贸与安全合作的同时，着力探索对非抗疫外交新模式。

在抗疫健康合作方面，一是借双边、多边渠道提供紧急无偿援助。2020年，日本通过政府间双边协议以及与联合国等国际组织的多边合作，对非洲54国中的48国提供无偿援助，对其中38国提供了合计148亿日元的紧急无偿资金援助，约占其对外紧急援助总额的30%。同时与联合国世界粮食计划署合作，向非洲20国提供了合计54亿日元的无偿粮食援助。二是推动非洲国家人才技术培训和健康体系建设。助力加纳野口纪念医学研究所、肯尼亚中央医学研究所等成为当地防控新冠疫情重点医院。前者在疫情期間承担了加纳全国近80%的核酸检测。在加纳、塞内加尔、肯尼亚实施“母子健康手册”项目，全面完善各国育儿保健体系建设。三是持续开展人道主义援助。除新冠疫情外，日本积极向东南非受蝗灾、洪灾严重影响的国家提供无偿资金援助，向毛里求斯三次派遣国际援助队处理沿岸石油泄漏事故，于2020年8月通过疫苗供给、人才培训等方式，同欧美共同助力尼日利亚乃至全非洲摆脱了野生脊髓灰质炎病毒。

2019年8月，时任日本首相安倍晋三出席在日本横滨举行的“东京非洲发展国际会议（TICAD）”。

在经贸合作方面，一是推动非洲产业人才培训。在“安倍倡议3.0”（“安倍倡议”是安倍于2014年首次提出的非洲青年产业人才教育倡议，在2019年横滨TICAD上升级为3.0版）框架下，日本已通过国际协力机构（JICA）推动1400多名非洲学生赴日本大学留学并进入日企实习。二是推进高质量基础设施建设。长期以来，日本在非推进“东非北部走廊”“纳卡拉走廊”“西非增长之环”等三大基础设施建设项目，加纳特马市十字路口第二次改良计划、马达加斯加最大港口图阿马西纳港扩建工程等均有序推进。三是促进日企赴非投资。日本已同南非、尼日利亚、肯尼亚等七大非洲重要经贸合作伙伴建立双边营商环境改善委员会，为更多日企赴非投资搭桥铺路。2020年2月，中谷真一外务政务官率非洲贸易促进官民共同代表团20家日企代表赴塞内加尔商谈经贸合作事宜。同时，日本政府还力推日企竞标参与莫桑比克天然气开发工程项目。

在和平与安全合作方面，自2019年横滨峰会上发起“非洲和平稳定新途径（NAPSA）”倡议后，日本更加积极参与对非和平与安全合作。在安全援助领域，向西非法语圈国家提供刑事、治安以及司法培训;与联合国开发计划署共同向2020年举行总统大选的科特迪瓦和中非捐助选举设施;2008～2020年间，共向联合国在非13国维和部队训练中心提供了5700万美元资助;向肯尼亚、乌干达派遣172名自卫队教官，为非洲八国277名官兵培训重型机械使用方法等。在打击海盗领域，日本自2009年以来从未间断在亚丁湾的自卫队反海盗行动，向国际海事组织基金出资1553万美元，在肯尼亚、坦桑尼亚设置情报信息共享中心，支援吉布提建立地区训练中心，向国际信托基金出资450万美元支持索马里提升海盗追踪能力建设。面对几内亚湾海盗袭击持续上升趋势，日本通过JICA援助沿岸国家海上治安能力建设并积极参加七国集团几内亚湾之友合作机制。

着眼后疫情时代的合作

在疫情背景下，日本在深化以TICAD为主要平台的对非合作基础上，积极开展抗疫外交，抢抓美欧因防控疫情无暇顾及非洲这一机遇窗口期。2020年底～2021年初，日本外相茂木敏充史无前例地在两个月期间两次出访非洲六个国家，为后疫情时代日非关系谋篇布局，为第八届TICAD峰会顺利召开搭桥铺路。

在方向上继续整体布局，局部发力。由于地理位置遥远且对非投入有限，今后较长一段时间内，日本对非合作仍将以TICAD为平台，但难以在整体上做到全覆盖。因此在保持在非存在感的同时，日本将对各次区域中的支点型大国（如尼日利亚、埃及、肯尼亚、南非等）以及经济增速较快的新兴市场国家（如埃塞俄比亚、科特迪瓦、加纳、塞内加尔等）重点发力。

在方式上注重三方合作，借台唱戏。一方面紧拉联合国、世界银行、非盟等国际组织，利用其在人道主义援助领域的成熟框架开展共同合作;另一方面积极同欧美开展三方合作，例如与法国等国在萨赫勒地区开展安全反恐合作，推动日英基建企业在非实施战略合作，与美国开展对非卫生医疗合作等。

在领域上实行经济挂帅、官民一体。日本官方部门开展的几大对非合作机制均以“官民”命名，如外务省TICAD官民圆桌会、国土交通省官民基础设施会议、经济产业省日非官民经济论坛等等，可见日本仍面临企业囿于对非投资回报少、风险高而赴非意愿不强的问题。因此加大政府引领力度，鼓励企业民间投资积极参与对非经济外交，将成为未来日本对非合作的重要方向。

在措施上重点突出民生，做好宣传。社会民生作为TICAD三大支柱之一，一直是日非合作的传统优势领域，长期以来日本借JICA與非洲各国中央及地方政府按需精准对接，通过技术合作、无偿援助或贷款等方式开展“草根式”人道主义援助。新冠疫情在非洲暴发以来，日本更着力开展对非健康医疗合作，且日本在对非援助中注重外宣，贴近百姓，打造形象工程，久久为功，在非洲民间具有较大市场。因此深化社会民生领域对非合作将成为后疫情时代日非合作的重要抓手。

不过，日本虽是国际对非合作老玩家，却始终影响力有限，在广度上难及中美在非的全面覆盖，在深度上不如欧洲前宗主国的根深蒂固，在亲密度上也难比印度、土耳其等拥有大量移民基础的国家，非洲对非日合作的重视程度也不如对中美欧。当下，对非洲而言，社会基础条件差令第三波疫情来势汹汹，工业化水平低致单一出口型经济难有转圜，暴恐事件频发使地区安全形势愈发严峻，“疫情、恐袭、经济”三重危机叠加，令非洲亟需国际社会在各领域施以援手。对日本而言，非洲作为其“自由开放的印太构想”的西段终点以及重要组成部分，在政治、经济、安全等领域均具有巨大潜在利益和合作空间，非洲疫情困局也为日本在非重新布局提供了新契机。因此，在后疫情时代，日本持续加强对非合作，在各领域全面深化日非关系的势头将会愈发显著。