后疫情时代高质量共建“一带一路”

李群英

“一带一路”倡议提出7年来，成果丰硕，推动了沿线国家基础设施、贸易、金融、医疗等方面的发展，成为广受好评的国际公共产品。随着时代的发展，曾经是共建“一带一路”谋篇布局的“大写意”需要转变为精谨细腻的“工笔画”。 2019年4月，中国成功举办第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，习近平总书记提出“共商共建共享、开放绿色廉洁、高标准惠民生可持续”的高质量共建“一带一路”理念，开启了共建“一带一路”的新征程。然而由于全球性新冠肺炎疫情的暴发，“一带一路”发展面临着负面影响上升、项目停摆等重重挑战。在后疫情时代，可以通过借鉴过去7年来的成功经验，因地制宜地提高质量;通过拓展绿色丝绸之路、数字丝绸之路、健康丝绸之路建设等增加广度;通過融合国际组织与国际制度增进互信与合作，多方并举，共同推动“一带一路”建设向高质量方向发展。

一、疫情以来“一带一路”建设取得全方位进展

一年多来，尽管受到百年未遇的疫情大流行及全球经济低迷等不利因素影响，但“一带一路”建设并没有因此而停滞，而是取得全方位进展。

高质量理念深入人心，得到越来越多的国际组织和国家认可。截至2020年1月底，我国已经与138个国家和30个国际组织签署了200个共建“一带一路”合作文件，形成了多国参与，全面开放的国际合作新格局。“一带一路”沿线绝大多数国家对“一带一路”的未来前景充满信心，公开欢迎“一带一路”高质量发展计划。俄罗斯总统普京等多国领导人明确表达了深化“一带一路”国际合作的意愿，期待“一带一路”计划能继续走深走实，深化同中国的双边关系。西方七大国中的意大利在以美国为首的“五眼联盟”“污名化”中国的背景下，仍然公开支持中国的“一带一路”倡议。2020年12月，中非签署了共建“一带一路”的长期合作规划。

经贸合作水平持续提高，对全球经济影响力进一步提升。国家海关总署公布的数据显示，2020年中国与“一带一路”沿线国家贸易总额超过1.35万亿美元，同比增长0.7%。“一带一路”是当前世界经济仅存的为数不多的增长亮点。2020年第一季度我国GDP、出口和对外投资出现全面下降，唯有与“一带一路”沿线国家地区的贸易和投资继续保持增长。2020年中国对“一带一路”沿线国家投资稳步推进，其中，我国企业对“一带一路”沿线58个国家非金融类直接投资177.49亿美元，同比增长18.3%，占同期总额的16.2%，较上年提升2.6个百分点。作为联通“一带一路”沿线国家贸易的重要物流线中欧班列，在疫情期间逆势上扬，全年开行12406列，同比增长50%，首次突破“万列大关”，是2016年开行量的7.3倍。中欧班列共运送货物113.5万标箱，其中防疫物资939万件、7.6万吨。

互联互通持续加强，一批新的项目不断落地。“一带一路”合作启动7年来，共同展开了2000多个项目。2019年以来，互联互通持续加强，中老铁路、雅万高铁、匈塞铁路、蒙内铁路，以及中巴经济走廊、中缅经济走廊等一大批重大项目稳步推进，为各国实现经济发展和社会稳定提供坚强支撑。此次疫情期间，“一带一路”的许多基础设施和民生项目坚持施工，为抗疫发挥了重要作用。比如中巴经济走廊能源项目坚持运行，为巴基斯坦提供了三分之一的电力。

文化交流规模不断扩大，夯实“一带一路”建设民意基础。2019年以来，沿线国家之间的文化交流规模不断扩大。2019年新设27所孔子学院、66个孔子课堂。因为突如其来的疫情，许多孔子学院遇到了前所未有的挑战，但许多国家的孔子学院想尽各种办法，利用教学平台开展线上教学和文化活动。截至2020年，全球共有548所孔子学院和1193个孔子课堂，遍及162个国家（地区）。

二、高质量共建“一带一路”面临的主要风险和挑战

在共推“一带一路”向高质量发展的背景下，“一带一路”迎来了更多的发展机遇，但同时也出现了一些问题和挑战。

1.疫情给“一带一路”带来一定冲击和影响

突如其来的新冠肺炎疫情给世界带来巨大影响，“一带一路”也由此受到一定程度影响和冲击，具体表现在以下几个方面：

“一带一路”部分项目进度放慢和停工。疫情导致的隔离和航空运输锐减，致使部分项目管理人员、技术人员、工人等轮换中断，对项目稳定造成一定影响;再加上工程所在国家疫情管控升级，造成多个国家在建项目出现停工、部分产业链供应链中断以及开工不足。包括中国在印度尼西亚投资的价值110亿美元的镍矿项目、孟加拉国Payra煤电厂项目在内的很多重点工程都出现了停工问题。

“一带一路”沿线国家经济严重衰退，一定程度上影响“一带一路”的走深走实。国际货币基金组织2020年10月发布的《全球经济展望》报告显示，由于受新冠肺炎疫情影响，2020年全球GDP将下降4.4%，是20世纪30年代大萧条以来最严重的衰退。这给原本经济发展水平不高的绝大多数“一带一路”沿线国家带来巨大挑战。金砖五国中，除中国外，其他金砖国家2020年经济均大幅下降：巴西出现近120年来最大的经济衰退;俄罗斯的能源出口遭受重创;南非经济积重难返，疫情使南非经济雪上加霜;印度的经济活动大范围“停摆”，2020年GDP降幅达8.5%。其他发展中国家因受疫情影响经济也受到破坏性打击，债务水平超过国家上限，举债能力减弱，需要中方加大投资力度。

沿线各国抗风险能力降低，给“一带一路”项目造成了不确定性。当前疫情对中国与相关国家关系的影响不能一概而论，但风险确实在扩大。沿线国家大多为新兴经济体和发展中国家，其政府及企业抗风险能力及契约意识普遍不高，一旦信心不足就会出现毁约风险。特别是在西方大国的挑唆之下，对“一带一路”倡议及项目的负面评价正在升高。目前，印度尼西亚、哈萨克斯坦等国政府内部已出现强化独立自主意识的论调，在包括金融、5G等领域提出了各自的“一带一路”替代性选择。这类情况可能还有蔓延的势头，它不仅破坏当前“一带一路”的舆论环境，而且对高质量共建“一带一路”的负面影响不可低估。

西方反华势力发动全面舆论战，对中国与“一带一路”沿线国家关系造成冲击。以美国为首的西方国家在这次疫情中遭到重创，疫情期间反华势力利用媒体抹黑中国的现象尤为突出，造成了一定的负面影响。许多沿线国家民族主义情绪日渐抬头，有的国家已经比较明显。如中东欧国家的舆论对中国越来越消极。中国援助给塞尔维亚、匈牙利等国家的口罩等被称之为带有目的的“口罩外交”战略。在疫情期间孔子学院也受到批评，被标记为中国政府及其战略的推动者。瑞典孔子学院的关闭对许多欧洲国家产生了影响。尽管罗马尼亚与中国的关系很友好，但似乎许多人开始以怀疑的态度看待罗马尼亚的四个孔子学院，互联网上出现了许多人签名的请愿书，要求对罗马尼亚的孔子学院进行调查。这必将影响中国与中东欧国家“17+1”的进一步合作。

2.“一带一路”面临多重风险，风险保障能力亟待加强

“一带一路”是一项长期、复杂而艰巨的系统工程，在其推进实施的过程中必然面临诸多不容忽视的风险和挑战。

政治风险。从地理空间上看，“一带一路”贯穿亚非欧大陆，涉及几十个国家，对内面临领导人更替、民族冲突等多重矛盾，对外深陷大国博弈以及地区冲突等矛盾。因此，政治风险在海外投资中最难以掌控，也成为共推“一带一路”向高质量发展的最大风险。2020年，部分地区政治风险有所缓和，但部分地区仍受制于大国博弈、民族宗教矛盾尖锐等，政治风险继续处于很高水平。

经济风险。“一带一路”沿线国家普遍面临经济增速缓慢、基础设施严重不足、货币疲软、通货膨胀压力居高不下等风险。根据世界银行2020年6月公布的报告，2019年，“一带一路”沿线区域经济从2018年的3.9%明显放缓至2.7%，创2010年以来最低水平。2020年，多重冲击下沿线各国经济更是普遍陷入衰退。疫情破坏性巨大，而各国为了应对疫情而采取的无上限量化宽松、经济大放水等措施，加剧了货币贬值和经济运行风险。

社会安全风险。沿线许多国家长期面临高位、结构性的安全风险之中。澳大利亚“经济与和平研究所”公布的“2019年全球和平指数”报告显示，西亚、北非连续多年是世界上最不安全地区，为恐怖袭击高发区，南亚安全风险排在世界第二位，恐怖主义、分裂势力和暴力犯罪等长期威胁地区安全，阿富汗、巴基斯坦和印度安全风险十分突出。受阿富汗安全形势不断恶化的影响，在工程承包方面，中国在阿新签工程承包合同在2018年大幅减少，同比下降了99.9%，仅为47万美元。

腐败风险。这也是“一带一路”沿线国家普遍存在的社会风险之一。总部位于德国柏林的透明国际2020年度发布的清廉指数显示，沿线国家除了中东欧国家腐败程度较为轻微之外，其他沿线国家腐败程度都很严重。

法律风险。沿线各国的法律体系有的不健全，有的经常修改，还有的与中国差异较大。虽然“一带一路”沿线的大多数国家，经济发展相对落后，但法治意识一般都比较强，为了保护本国的劳动力，许多国家都颁布了劳动方面的法律法规，对于外国人进入其国内工作设立了很高的门槛。由于缺乏对所在国家法律的了解，类似违反劳动法律法规的风险大量存在。此外，跨国法律纠纷的处理解决办法，不同国家也存在较大差异。

债务风险。面对疫情带来的经济下行压力，预计这两年沿线国家政府财政赤字和债务水平均将明显上升。沿线大部分国家政府偿债风险可控，少部分国家在高负债状态下偿债能力处于很低水平，短期沿线各国外债偿付能力继续呈现两极分化特征，中长期沿线各国普遍面临重建财政缓冲的压力。

3.高质量推进“一带一路”建设，中国企业面临的问题

一些重点地区和项目距离高质量发展尚远。如曾是重点建设之一的孟中印缅经济走廊目前还处于学术研究阶段，我们认为尚不能以高质量发展来描述。疫情显著降低了各国对区域互联互通议程的关注和投入，印度、缅甸对孟中印缅经济走廊的重视程度变得更低了。主要挑战来自地缘政治：印对“一带一路”倡议一贯有较重防备心理，近年来中印涉边摩擦增多，印巴克什米尔等问题升温，中巴不顾印反对坚定推进中巴经济走廊建设，印对华芥蒂加深，对参与孟中印缅经济走廊合作的意愿进一步降低;孟缅罗兴亚人问题久拖不决，遣返迟迟未能启动，走廊已不在缅主要议程上;此外，传统极端恐怖主义以及罗兴亚问题带来的潜在安全问题，也是走廊发展面临的重大挑战。

中国员工海外安全保障问题。随着中国企业“走出去”的步伐不断加快，中国企业在海外面临的安全与风险倍增，安保能力较弱的“短板”更加突出。虽然与西方同行一样，中国企业也聘用私人安保公司来保护高风险地区的项目，但每年暴力极端组织袭击境外中资机构和人员以及绑架中国工人、破坏或摧毁“一带一路”基础设施项目的事件仍频频发生。比如，近些年来，巴基斯坦境内针对中巴经济走廊项目和中国人的袭击事件时有发生。此外，因劳资纠纷、宗教民族冲突、恐怖主义与武装冲突、物资短缺、分离主义威胁等原因，2019年以来在孟加拉国、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、肯尼亚、尼日利亚、埃塞俄比亚、安哥拉、布基纳法索、刚果（金）、津巴布韦、塞内加尔等国均发生了袭击“一带一路”基础设施项目和杀害中方人员的恶性事件。

4.高質量共建“一带一路”，面临少数西方国家极力打压的问题

随着中美贸易摩擦逐步加剧，西方刻意打压中资企业，动用各种力量试图遏制中国的发展。

拜登政府欲推出一个由“民主国家”牵头的基础设施计划以抗衡“一带一路”。自从“一带一路”倡议提出后，美国态度明确，始终反对，不仅将“一带一路”倡议宣传为中国压制别国的政治和经济工具，企图拉拢更多的国家退出“一带一路”计划以与中国脱钩，而且亲自披挂上阵，大做文章。2019年11月，美国在东盟峰会举行期间提出“蓝点计划”，包括建立认证制度，维持大型基建项目的国际标准，建设5G通信网络等，试图拉拢更多的亚太国家加入“蓝点计划”的基础设施投资新标准建设，排斥中国，直接对打中国的5G计划。2021年3月，美国总统拜登在给英国首相约翰逊打电话时主张美国和其盟友建立一个由“民主国家”牵头的基础设施建设计划，以抗衡中国的“一带一路”倡议。

保护主义蔓延，发达国家投资审查趋严。美国、欧盟各国的保护主义不断升温，对外国投资审查不断趋严。随着中美貿易摩擦的加剧，2018年8月，美国总统特朗普签署了《外国投资风险审查现代化法》，加大了中国企业对美投资的壁垒。欧盟也强化了外国直接投资的审查机制，2019年4月，欧盟首部外资审查法律《欧盟外商投资审查框架法案》正式生效，新法案将关键基础设施、关键技术、敏感信息等列入审查的外国投资领域，加强了审查范围和力度。2021年5月5日，欧盟执委会提出一项新的草案，建议当地政府阻止那些获得补贴的外国企业参与欧盟的招标，或禁止它们并购欧盟企业。虽然该草案并未公开指明，但在注脚和说明部分提及中国。2019年中国对欧洲和北美的投资跌至10年来的最低点，仅完成190亿美元，与2017年1070亿美元的峰值相比，下降83%。2019年中国对欧洲的总投资额为134亿美元，下降40%;对北美投资下降27%，降至55亿美元。

三、高质量共建“一带一路”的机遇和路径

“一带一路”不仅是当前世界经济仅存的增长亮点，预计2021年沿线经济增速还将出现5.5%的增长。深入推进“一带一路”建设，可为沿线国家解决当前困境提供有力支持，更为它们摆脱全球经济衰退提供了难得的历史机遇。当前，推动共建“一带一路”向高质量发展要切实围绕“协助沿线国家战胜疫情”和“推动沿线地区经济复苏”两个目标同时展开。具体建议如下：

建立以公共卫生部门为核心的“医疗丝绸之路”。协助沿线国家战胜疫情，是“一带一路”建设重启的前提。首先，由于抗疫模式差异已经被西方国家上升到制度竞争的高度，因此中国要以公共卫生部门为主导，协调沿线国家抗疫工作的开展，增加工作的技术属性，降低政治色彩。其次，建立一套符合国际标准的国际防疫协作机制。我国的防疫模式中国特色太鲜明，许多地区和国家无法全面复制这一模式。我应引领沿线地区公共卫生危机外交，努力探索出一套各地区通用的抗疫机制和方法。再次，应利用国际社会空前重视公共卫生的机遇期，推动沿线国家医疗卫生体系升级，拉动国内相关行业发展，支持其与沿线国家卫生系统开展互利合作。

坚决回击西方推动“脱钩”的图谋。首先，面对国际反华势力发动的舆论战，应调整回应方式，站在沿线国家立场上讲好“一带一路”故事，淡化相关叙述的中国特色，凸显沿线国家的主体视角。其次，针对西方煽动的“脱钩”图谋，中国要坚决反击，强调惩罚的示范效应，严厉反制“一带一路”重点项目发生的毁约行为，用大幅提高毁约成本的方式维持“一带一路”倡议的威信。

走深走实“一带一路”沿线国家的核心内容仍然是五通。在后疫情时代，中国宜在坚持五通基本框架的同时，根据形势新变化对五通的优先方向和重点领域进行必要调整并增添新的内涵，尽量在早期收获和树立典范方面取得明显进展，同时在开展多边主义方面加强国际合作。

总之，我们要抓住后疫情时代的战略机遇期，在走深走实方面对“一带一路”进行调整，适当收缩战线，确保重点地区和项目进展。另外，我们要抓住此次疫情带来的各种新业态、新模式，加快共建“数字丝绸之路”和共同创建“绿色丝绸之路”，让“一带一路”沿线各国在恢复经济的同时实现转型升级，共享高质量发展。

（作者系中国政法大学政治与公共管理学院教授）

责任编辑：彭安玉