产业园区规划环评如何发挥污染源头控制作用

张晶

上海市环境保护事业发展有限公司

0 引言

规划是经济建设与社会发展的龙头，是开发和建设行动的纲领。规划环评是从源头控制资源环境与生态问题的政策工具，通过规划环评在决策链前端的早期介入，将“源头严防”理念有机融入产业规划、城市规划、流域规划与区域规划中[1]，全面发挥规划环评在“用制度保护生态环境”中的核心作用[2]，推进生态环境治理体系与治理能力现代化建设。本文以上海市某产业园区为例，从多个角度分析规划环评如何发挥污染源头控制作用。

1 园区发展现状问题

某产业园区为上海市“两规合一”后的104个产业区块之一，规划范围面积为130公顷。现状园区规划范围内的生产型企业有53家，企业类型主要包括金属制品业、机械制造业、电气器材制造业、物流仓储业，除此之外还有化肥制造业、橡胶和塑料制品业、玻璃制品业、纺织业等。主要涉及污染类型为废水COD、氨氮、VOCs、颗粒物。

园区在2018年之前并无独立编制并批复的控详规，也并未编制过规划环评，园区管理较为粗放，经规划环评梳理，发现以下问题：

1）缺乏引进企业筛选机制，导致企业良莠不齐、布局混杂

产业园区的开发模式为土地持有单位负责地块出让，出让后的地块内的企业招商由地块所有权单位实施，即“园中园”，缺乏先进的指导思想和统一的科学规划，以吸引企业入驻为首要条件，对企业产业、规模等缺乏判别，导致园区企业良莠不齐，产业过多，布局混杂。

2）环保管理水平不够

由于园区没有统一管理公司设置专业环保管理部门，环保管理缺失，园区内部分企业环保意识薄弱，环保设施落实不到位或不能和生产设施同时运行。

3）产业间关联度较小

园区的各行业中，仅存在个别的较为完整的产业链，如专用设备制造业〔特种车辆（含消防器材）〕，涵盖了消防车、消防器材以及灭火系统生产及销售企业；除此之外，尚未形成其他较为完整的产业链。

由于园区内目前没有形成产业之间的配套关系，即使企业达到一定的数量，也因企业之间的关联度较小，不能形成产业链的上下游配套关系，技术和信息等方面的资源也无法共享，造成了集而不群的现象。

4）部分企业能耗、水耗水平过高

经统计，园区有5家企业单位产值能耗超出行业均值，有6家企业单位产值水耗超出行业均值，这些企业需开展清洁生产，提高资源利用效率，降低单位产值的能耗水耗，挖掘企业最大的循环经济潜能。

5）园区周边存在零星居民，对园区内部分企业发展造成制约。

2 加强空间管制、总量管控和环境准入的产业园区规划环评

针对以上问题，规划环评从空间管控、总量管控和环境准入三方面提出控制要求，充分发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级的作用，从源头开始发挥污染源控制作用。

2.1 空间管控

考虑园区企业排污对区外敏感目标的影响，按照限制建设区和允许建设区两类空间进行管制。限制建设区控制方式为设置环境缓冲带和产业控制带，产业园区北侧、西侧、南侧设置300 m环境缓冲带、东侧规划的集中居住区设置300 m产业控制带，允许建设区为除上述限制建设区外的区域。

限制建设区的管控要求见表2-1。

表2-1 限制建设区管控要求

另外，针对产业园区周边现有的零星居民，对临近一侧工业地块应严格控制引入涉及排放恶臭、异味物质，涉及高噪声污染的新改扩建项目，对该地块内现有企业要加强产排污治理、环境监管，达标排放。

2.2 总量管控

新增主要污染物排放的建设项目，必须按照《“十三五”生态环境保护规划》（国发[2016]65号）、《本市“十二五”期间建设项目主要污染物总量控制的实施意见（试行）》（沪环保评[2012]6号）、《上海市清洁空气行动计划（2018-2022年）》《上海市2018-2020年环境保护和建设三年行动计划》《上海市“十三五”节能减排和控制温室气体排放综合性工作方案》《本市建设项目主要污染物总量控制补充规定》（沪环保评[2016]101号）及《浦东新区人民政府关于印发<浦东新区生态环境保护“十三五”规划的通知>》（浦府[2017]228号）的要求落实主要污染物排放总量指标来源。

2.3 环境准入

1）严控高污染项目准入

（1）根据《产业结构调整指导目录（2019年本）》《鼓励外商投资产业目录（2019年版）》《禁止用地项目目录（2012年本）》《限制用地项目目录（2012年本）》《上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南（2014年版）》及《上海产业结构调整负面清单（2018版）》，园区整体禁止引入下列产业：上述文件中的“淘汰类/禁止类”，上述文件中与园区产业导向不相符合的“限制类”产业。

（2）禁止新建生产和使用消耗臭氧层物质的建设项目：禁止生产含汞开关和继电器，禁止生产汞制剂，含汞电池等〔依据《关于生产和使用消耗臭氧层物质建设项目管理有关工作的通知》（环大气[2018]5号）、《关于汞的水俣公约》生效公告（环保部等公告2017第38号）等文件〕。

（3）新建燃用天然气等清洁能源的锅炉、窑炉，应当采用低氮燃烧等NOx控制措施，已建燃用天然气等清洁能源的锅炉、窑炉，应该在规定的期限内采用低氮燃烧的技术改造措施（依据《上海市大气污染防治条例》）。

2）污染物达标排放

3）能源、水资源利用标准

新引进项目的能源、水资源消耗水平应优于《上海产业能效指南（2016版）》中的行业工业产能能耗和工业产值用新水量均值。如有行业标准，还应满足行业标准中单位产品基准排水量要求。

4）环境风险管理要求

禁止建设存在重大环境安全隐患的工业项目，禁止引入重大危险源项目。存在环境风险的工业项目必须制订切实可行的环境风险应急预案，配套落实环境风险防范措施。

5）提出环境准入负面清单

依据产业园区发展要求及环境准入要求，提出规划范围内禁止准入及限制准入的行业、工艺或工序以及产品。

对于产业控制带内，禁止设置产生、排放工艺废气项目，禁止涉及环境风险；对该范围内现有排污企业应严格控制其发展，原则上禁止新、改、扩建，优化布局，持续降低污染物排放、缓解环境影响，根据园区产业发展定位逐步实现转型（产业、技术）升级。

对于允许建设区内，禁止引入重大危险源；禁止引入使用高VOCs含量有机溶剂型涂料、油墨和胶粘剂的项目；禁止准入含有电镀、酸处理、镀铬等金属表面处理工序的企业；禁止准入动物实验项目、动物房；禁止准入各类露天散料堆场。

针对主导和现状保留产业，设置环境准入负面工艺或工序清单，见表2-2。

其中ceil()为向上取整函数，floor()为向下取整函数。按照上述方法即可计算得到位于里程桩之间相隔为C的桩号编码。

表2-2 环境准入负面工艺或工序清单

3 产业结构和布局的调整和优化

规划环评在提出空间管控、总量管控和环境准入要求的基础上，对园区产业结构和产业布局均提出优化调整建议，以环保门槛促进产业升级和发展转型。

1）产业结构优化调整建议

产业园区在现有电梯配套零部件等五金加工产业以及特种车辆等机械制造产业的基础上，盘活存量资源，达到产业结构升级和优化；延伸临港重装产业链，并拓展制造业与现代生产性服务业的联动发展。

对现状能源消耗大、环境污染严重、产出效益低以及土地资源利用率低的行业企业（如多数物流储配业，交通噪声较大，产出效益较其他产业低），通过关、停、并、转、迁等措施逐步合理调整，从而实现产业升级。坚持集约经营和合理开发利用土地资源，合理开发存量土地。园区在发展过程中引进的大多数企业为独立发展，园区内部各企业之间上下游关系欠缺，应注重新引入园区的企业间及与现有企业间发展完善有效的产业链。

2）产业布局优化调整建议

（1）后续发展过程中注重分区引导

对于暂未开发的地块，在综合考虑该地块用地性质的基础上，管理部门需引导企业顺应园区及上位规划的产业导向来确定项目引进类型，同时严格落实300 m产业控制带管控要求。

（2）现有生产企业逐步整顿和调整

产业园区目前产业分布杂乱，未形成产业集聚，部分企业将自身厂房出租，“园中园”现象较为突出，一般聚集着多个类型的小型企业，产业集聚度不高，不利于“园中园”工业小区特色发展。园区应进一步推进“园中园”的改造，后续规划修编过程中明确“园中园”的功能定位，集中吸纳同类产业，促进产业门类小区的形成，使其形成产业特色，将“园中园”及企业自有厂房出租招商行为纳入园区管理范围内。

（3）防护距离及功能分区

对于园区内使用有毒有害化学品、存在潜在环境风险的企业，其布局应满足环境防护距离的要求；对于新入驻的企业，应按功能分区进行合理布局。

4 结语

《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评[2016]14号）指出，切实推进在规划环评中严守“空间、总量、准入”3条红线，充分发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级的作用[3]，力图从决策源头控制环境问题。某产业园区通过规划环评，严格遵守《指导意见》设置3条红线，以环境准入或环保门槛形成促进产业升级和绿色发展、推进环境质量持续改善的长效机制。