乡村治理现代化中的基层政府行为

李建勇 张建英

〔收稿时间〕 2021-01-17

〔基金项目〕 青海民族大学研究生创新项目。

〔作者简介〕 李建勇（1994—），男，山东武城人，青海民族大学政治与公共管理学院研究生。

张建英（1967—），女，青海门源人，青海民族大学政治与公共管理学院教授，硕士生导师。

〔摘要〕 改革开放以来，国家与农民的关系、基層政府与乡村社会的关系发生了巨大调整，基层政府的行为逻辑也由此发生了深刻转变。税费改革前后，我国中西部基层政府行为先后经历了“管控与汲取—松散与悬浮—合作与协调”三个阶段的变迁。实现乡村治理有效，既依赖于基层政府的制度创新，也是基层行政体制转型的根本诉求。进入现代化发展阶段，中西部基层政权仍然展现出诸多不适，主要表现为治理目标偏离、互动角色错位、执行行为离散等偏差行为，为了有效矫正行为偏差，未来中西部基层政府治理应重点从加强制度建设、创新考核模式、优化治理结构等方向做出努力。

〔关键词〕 乡村治理现代化; 基层政府行为; 农村税费改革; 行为偏差

〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2021）03-0323-08

一、 问题提出与文献简评

乡村治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，是国家治理现代化的基石，基层政府作为推进乡村治理现代化的关键主体，其行为也深刻影响着基层社会的治理成效。如何规范基层政府的行为，让基层政府行为沿着民众期待和乡村治理现代化需求的方向前进，成为政治学和行政管理学界普遍关注的焦点。

全面取消农业税后，国家对中西部乡村的“反哺”能力进一步增强，国家与农民的关系、基层政府与乡村社会的关系发生了重大调整，在国家治理现代化的时代际遇下，实现乡村治理现代化已成为后税费时期中西部乡村发展的时代之需与必然选择。乡村治理现代化内嵌于基层治理现代化的整个过程，是国家治理现代化的重要组成部分。与城市基层社区治理现代化的发展阶段相比，乡村社会受资源约束、制度环境、思维观念及主体素质等多重因素的影响，在治理过程中因诉及多方主体及利益关系而更具多维性和复杂性，中西部地区欲实现治理现代化的关键转型和瓶颈突破也显得愈发艰难。为此，不得不做出更加深入的思考和务实的行动。中央的政策何以不折不扣地贯彻执行，国家的资源何以及时高效地落到基层，故而在解决乡村治理现代化的“最后一公里”问题上，基层政府始终是探讨乡村治理绕不开的关键主体。对此，有学者指出，基层政府的运作根植于乡村复杂的社会结构之中，这样的社会事实使得基层政府在参与乡村治理时所表现出的行为逻辑大大有别于现代科层制的理想类型，在多元治理已经是一个基本共识的今天，我们仍然非常有必要关注乡村治理中的政府行为[1]。

因此，本文正是基于对这一现实问题的深入思考，选取青海省E、D两镇作为研究考察点，两镇分居所在区县北部和西南部，总面积约73平方公里，常住总人口约6万人，总耕地面积17 604亩，是西部典型的农业区。本文所需的研究资料主要来源于对E、D两镇的实地考察，考察实践主要是利用2020年暑假时间，调查总时长25日左右。调查主要采用半结构化访谈半结构化访谈是指通过提前预约并按照访谈提纲开展的访谈，主要用于对乡镇领导、部分村干部和村民的访谈。和非结构化访谈非结构化访谈是指在闲聊中获取零星的数据或信息，主要用于半结构化之外的信息获取。这些数据或信息对半结构化访谈得到的数据或信息有很好的补充作用。的方式，并对访谈对象进行编号：D镇党政办-D01、D镇纪检干部-D02及TB村村支书-D03;E镇副镇长-E01、E镇综治办-E02、E镇社会事务科-E03及ST村村会计-E04。

之所以选取该两镇作为考察点，主要源于以下几点：一是，两镇分别作为中西部乡镇中的“普通一员”，具有我国西部基层政权的普遍特征。两镇的经济发展在全国范围内来看处于一般水平，辖区有耕地，村民主要以务农、务工为主。二是，从时间维度来看，近年来两镇发展成效较为显著，截至2019年末所辖村庄的村集体经济已经实现全部“破零”，部分村庄的整体发展水平较高;从空间维度来看，各村之间的发展状况差异较大，有的村集体经济已经达到十几万元，而有的村才刚刚“破零”，这种时空差异为研究中西部乡村治理中的基层政府行为提供了比较视角。

关于基层政府行为的学理性探讨，既有研究多从制度环境的视角出发，主要细化于两种理论解释。一是从纵向府际关系来看，上级政府为达到治理现代化的高效行政，所生发出强劲的行政考核和任务压力，形塑了基层政府的“形式主义”[2]、“痕迹主义”[3-4]、正式权力的非正式运作[5]21-46、从共谋应对到“分锅”避责[6-7]以及“策略主义的消极回应”[8]等行为，出现通过“跨部门共谋、策略性变通”[9]、“象征性完成”[10]或“自利与避责”[11]等方式转化或替代政策，以应付上级的检查考核，这些研究主要集中于对基层政府行为偏差的审视与分析。二是从权力结构的视角寻求基层政府行为的调适机制。随着对基层政府研究的推进与深入，研究者不再囿于基层政府的角色分析而转向基层政府的内部治理结构及其治理机制的探讨，期间对乡镇政府的组织结构[12]、乡村之间所型塑的“回应性参与”的行为互动机制[13]、“软嵌入”式的治理方式[14]、运动式治理向常态化治理的转型[15]、在简约治理与复杂治理之间寻求可控的韧性治理[16]、有限政府与无限政府的适时调整以应对复杂多变的治理需求[17]等研究成果共同勾画了基层政府不同维度的治理形态。这些理论解释基本揭示了基层政府行为的运行逻辑及规律，使我们对当前基层政府行为的表现有了更加深刻的认识。但还需要进一步指出的是，在乡村治理现代化的时代际遇下探讨基层政府行为，应如何认识乡村治理现代化与基层政府行为的逻辑关联及基层政府行为的演变进路，基层政府行为与治理现代化的现实需求还存在何种偏离，如何调适基层政府的行为以实现其与乡村治理现代化发展方向的恰适是本文所要探讨的重点。

二、逻辑关联：乡村治理现代化与基层政府行为之辩

乡村治理现代化作为国家治理现代化在中国乡村场域的具体实践样态，是国家意志的主导、基层政府的推动与乡村社会的实践综合作用的结果。乡村治理体系和治理能力的现代化，是探索国家政权与乡村社会建构新型关系的生动实践，对基层社会而言，则是实现基层政府指导与村民自治实践有机结合、良性互动的关键。基层政府作为国家权力下沉到乡村社会的关键环节，无论是研究中国的农村问题，还是窥探国家与乡村社会的内在关系，都是绕不开的重要主体。

（一） 相互依存：乡村之间关系建构的内在逻辑

在乡村治理现代化的具体实践中建构了相互依存的乡村关系：乡村社会既是基层政府的主要活动场域，也是基层政府开展工作的主要面向对象，这彰显出基层政府参与乡村治理的必然性;随着国家对乡村社会反哺能力的增强，治理资源自上而下的合理配置与精准落户离不开基层政府的积极参与和有效运作，虽然政策的导向源于中央，但是政策的推进必须依托基层，这彰显出基层政府参与乡村治理的必要性。

在乡村治理现代化的过程中，基层政府并不是置身事外的旁观者，而是乡村发展的直接关系人，有时是解决和处理乡村社会问题的主要管理者，有时甚至是问题本身[18]1-3。基层政府作为与乡村社会关系最密切的一级政府，是联结国家权力与乡村社会的关键节点，是探索乡村治理现代化不可或缺的分析主体。乡镇政府和村干部的諸多行为共同影响着乡村社会的治理秩序，乡村社会既为基层政府提供了“施展权力”的平台，也为其提供了“做出政绩”的场域。

进入后税费时期，国家向农村转移大量的治理资源，乡镇政府作为国家权力的最终执行机构，协同村干部共同完成资源下乡的各项工作。如果离开了乡镇和村级组织的参与，上级政府既难以有效解决项目实施中的诸多细节问题，也难以处理资源进村后的各种复杂的利益关系。当前我国中西部地区正处于乡村治理的快速发展期和关键转型期，治理难题的解决和现实困境的纾解需要国家意志主导下的基层政府的参与[19]。

（二） 行为诉求：基层行政体制改革的内在动因

促进基层治理转型，不只是理论界的广泛呼声，更是我国中西部地区基层政府的自身需求，是其对自身绩效不良、权责失衡的深刻反思与出路探索。2020年中央一号文件指出，健全基层民主制度，推进村民自治制度化、规范化和程序化。国家通过规定村治现代化的具体要求和加强基层服务型政府建设的双重举措，推动基层社会治理和服务重心下移，把更多的资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能，这就为中西部基层政府职能转变提供了现实需求和根本动力。

随着国家“反哺”时代的到来，乡镇政府和村干部的主要职能已由农村税费征收转向负责资源下沉，乡村之间也由对立的“汲取”关系转向和谐的“服务”关系。国家与农民关系的调整以及国家力量主导下的村治现代化的发展，时刻倒逼和影响着基层政府自身职责的转变，这种转变应当沿着乡村治理现代化需求的方向找寻前进的道路。国家惠农政策和资源下乡为中西部基层政府适应转型期乡村治理的要求提供了契机和动力，也为未来基层政府体制的全面转型和服务型政府建设提供了重要条件。

农村税费改革以后，中西部乡镇政府所处的基本状态就是：资源权力的上收与繁重事务的下沉[20]。随着“项目治国”时代的到来，各类治理资源以项目制的形式被赋予了明确的用途，基层政府只能按照上级政府的安排执行，失去了自主处置资源的权力和空间，也由此面临权力压缩和事务下沉的双重困境[20]。乡村治理现代化的推进，或许可以赋予基层更大的选择与探索的空间，以使基层获得更大的灵活性与充分的自主性。一方面，乡村治理模式的创新需要依法下放给基层相应的权力，同时也应赋予与其职责相对应的财力，以更好地服务于乡村社会[21]。另一方面，乡村治理现代化既需要“村治”的现代化，也需要“乡政”的现代化，在一定程度上，可以将村民自治权与乡镇指导权进行合理定位，从而使二者权力配置达到相对均衡的状态。

三、 政策分析：税改前后的基层政府行为之变

新中国成立至改革开放时期，国家为维护乡村社会和谐稳定、顺应乡村社会发展需要，以国家力量为主导的基层政权与乡村社会的互动关系在不同的历史阶段有着不同的表现形式，展现着基层政府不同的行为逻辑。新中国成立以来，我国乡村治理先后经历了建国初期的“乡村并立”“乡村并立”是指根据1950年12月政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，规定行政村与乡人民政府并立为国家在地方的一级政权机关。模式、人民公社时期的“政社合一”“政社合一”是1958年中央政治局扩大会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》指出，实行政社合一的人民公社，按照“一大二公”和“党政军民学统一”的原则建立的集政治、经济、文化和社会事务为一体的全能主义治理模式。公社既是国家政权，又是乡村社会组织生产和生活的机构。模式、改革开放以来的“乡政村治”“乡政村治”是指乡镇政府代表国家行使政治、行政、经济等权力，村（一般以自然村为单位）是农村基层群众性自治组织，乡镇与村之间是指导与被指导的关系。模式。改革开放后，国家与农民的关系、基层政府与农村社会的关系发生了巨大调整，基层政府的行为逻辑也由此发生了深刻转变。根据国家相关政策及学者的研究分析，可以将改革开放以来的基层政府行为演变分为三个阶段来探讨（见表1）。

（一） 管控与汲取：税改前的基层政府行为（1978年—2000年前后）

1983年前后，乡镇政权和村民委员会制度在农村社会逐步建立，国家以制度化、文本化的方式对乡村关系进行了重新定义和建构。但受人民公社体制的影响，制度文本中对乡村关系的一些较为原则化和理论化的规定，因在实际的运作中超脱出现实的社会环境、独立于外在的社会需求而难以真正落实。虽然乡镇政府与村民委员会在法理上的关系得以重塑，但面对当时经济发展水平及社会环境的制约，乡镇政府只能在传统管控型的路径依赖下对乡村社会进行“纵向到底，横向到边”的行政管理，以非制度化的权力运作方式转嫁和消解村民自治在乡村治理中的作用。

虽然乡镇政府在管控乡村社会的同时又给予其必要的自主性，只不过这种自主性在当时社会环境的制约下显然是弱小的，也是有限的。

20世纪80年代末，随着财政包干体制的确立，各种涉农税收构成了乡镇政府财政包干收入基数的主要部分，同时在“多收多支”的财政激励下，更加强化了乡镇政府对农村税费征收的积极性。随着1994年分税制改革的进行，央地之间开始“分灶吃饭”，大量财税划归中央，造成地方财力不足。基层政府为缓解财政困境只能另辟蹊径，在东部地区表现为“以地生财”，中西部地区则表现为农业税费骤增[20]。1985年，全国农业各税约为42.05亿元，人均农业各税约为5.2元，占农村人均纯收入的1.31%。到了1998年，全国农业各税增长到398.80亿元，增长了8倍多，人均农业各税达到45.9元，占农村人均纯收入的2.12%，增长了近8倍（国家统计局数据，1999）。面对农民负担的日益加重，以汲取农村税费为财政基础的基层政府行为弊端彰显，这也直接构成了我国农村税费改革的动因。

（二） 松散与悬浮：税改时期的基层政府行为（2000年—2006年前后）

2000年起，国家开始进行农村税费改革试点工作，随后在全国范围内陆续展开，2006年我国全面取消农业税。农村税费改革意在调整国家与农民的关系，然而却深刻影响了基层政府的行为，乡镇财政来源的缩减使得原本就受分税制改革影响的基层政权再一次面临财源流失與权力萎缩的双重困境。税费改革在倒逼农村基层政权“消肿减肥”的同时，实际上也弱化了他们参与乡村治理的能力。财政上的“空壳化”与机构上的“瘦身”与“缺员”，影响了乡镇政府对乡村社会治理职能的正常发挥，加上自身财力的不足，很大程度上削弱了其为乡村社会提供公共服务的能力。

与松散型的乡村关系相伴而生的就是中西部基层政权“悬浮型”的特征。伴随农村税费改革而进行的一系列配套改革工作对乡镇事权进行了调整，包括义务教育、农田水利、医疗卫生等事权上收，教育经费纳入县级财政，乡镇机构和人员精简、乡镇所属事业单位“以钱养事”改革，以及“乡财县管”改革，形塑了“以县为主”的格局和乡镇政权的弱化[20]。伴随着县乡村关系的全面调整，乡镇政府在乡村治理中的地位和作用也发生了转变。从上往下看，乡镇政府越来越像上级政府的派出机构，其对上级政府的依附性明显增强;从下往上看，乡镇政府与乡村社会的交往频率已远不同于税费时期，此时的乡镇政府既“无村取钱”又“无钱治村”，乡镇体制改革同乡村治理现实需求之间的张力，或者说二者之间还存在尚未弥合的距离，使得乡村关系有所疏离，形塑了基层政权悬浮型的特征。

（三） 合作与协调：后税费时期的基层政府行为（2006年至今）

进入后税费时期，资源下乡重新梳理了乡村之间的利益链条，调动了多元治理主体间的积极性，唤起了基层政府与乡村社会的互动关系，为乡村治理现代化提供了推动力量和现实可能。自上而下的资源项目既需要落实中央政策的具体要求，也需要考虑乡村社会的实际需要，以实现“项目下乡”与“精准落户”之间的有效对接。这一周详的过程，就需要熟稔乡村社会具体情况的乡镇政府的参与，而要保证项目的顺利进村与精准落地则离不开乡村两级的有效配合，由此形塑了“合作型”的乡村关系。

合作型的乡村关系植根于“协调型”政权的制度环境之中，协调型的乡镇政权则源于治理资源在自上而下的运作制度中所形塑的服从上级、服务下级的角色行为。根据相关学者的研究，后税费时期中西部乡镇政府的“协调型”行为可从两个方面来解释：一是，项目下乡“止于县政”，由县及其职能部门主要负责，乡镇政府则处于辅助而非主导地位;二是，乡镇政权弱化的同时，却又承担了大量项目落地的具体事务，成为一个跑腿办事、疲于奔命的协调者[20]。正如某乡镇干部所言：

“从上边下来的项目，乡镇没有太大权力，资金基本都是直接从上级直达到村，乡镇中间只起一个沟通协调的作用，负责协调或监督项目进展情况，比如帮助检查一下完成的情况，协调一下项目与村民之间的矛盾关系，就相当于中间协调者的角色。”（访谈记录：D镇党政办，D01-20200807）

按照国家的政策要求及“项目制”制度设计的初衷来看，中央政府为了提高各项治理资源的使用效率，把各类项目资源垂直下达至县级政府，希望通过县级政府具体落实项目进村的整个过程，这样可以尽量绕开乡镇直接将国家意志投射到乡村社会之中。但在具体实践中，各类技术化、规范化的制度设计难以契合乡村社会本土化的特征。县级政府长期以来把乡镇作为基层治理的派出机构，“治官权”的行使导致其对乡村社会的具体情况缺乏深入了解而难以及时做出反应，在项目进村的过程中会遇到各种困难和矛盾，导致项目建设难以有序推进。乡镇政府与乡村社会接触较为密切，对村庄的实际情况较为熟知，这样的特点赋予了乡镇配合县级政府协调项目落地的天然优势。同时乡镇还可以利用自身权威对村干部施加影响，得到村干部的协助与支持，在一定程度上提高了项目落地的效率。

由此可见，“项目下乡”这一套复杂严格的运作制度要真正落实到乡村社会，终究还是离不开基层政府的作用。然而，各类专项资金的向下转移及附着其中的复杂严格的配套制度，实则弱化了基层政府的权力，限制了基层政府参与乡村治理的灵活性。中央的政策是很好的，充分体现了“全心全意为人民服务”的根本宗旨，基层政府也是在有限的财权下尽力做着服务乡村的工作，只不过乡镇政府这种参与乡村治理的行动更多是在“以县为主”或上级政府的压力下做出的。随着乡镇财权的上收，乡镇治权实则弱化了，但治村事务却又异常繁重，彻底形塑了乡镇政府依附上级、服务下级，夹在“正式权力”与“非正式权力”之间的协调型政权。

四、 实践检视：中西部基层政府行为偏差的主要表现

进入后税费时代，中西部地区的基层政府在乡村治理现代化中所发挥的作用及其所表现出的效能具有积极的一面，应当给予充分肯定。但不可否认，受制度环境、治理实践、资源约束等多重因素的影响，中西部地区的基层政府行为似乎已经固化于某种特定的状态，而这种行为状态与治理现代化的目标并不是与时俱进的，已然表现出难以适应乡村治理现代化的实际需求。

（一） 目标偏离的治理行为

就乡村治理现代化而言，基层政府不仅要考虑乡村治理的实际需要，还会考虑自身的实际需要，当二者不完全一致或发生某种偏离甚至冲突的时候，基层治理之困便呈现出来了，这就是中西部基层治理面对的现代性困境和难题。

1. “理性治理”：资源配置中的政治考量

在治理过程中，基层政府一方面负责资源向村庄传递的过程，另一方面，其也要仰仗有能力和有条件的村庄利用有限的治理资源作出一些政绩。自上而下的资源项目有其专门的使用标准，基层政府基本能够按照国家意志做好这些项目的使用，但就某些使用标准模糊或基层政府自己“跑来”的项目而言，哪个项目具体能落到哪个村庄，看似具有一定的偶然性，其中实则掺杂了基层政府自身的政治考量。比如，2019年E镇SS村落地的以乡俗文化为特色的“小吃一条街”就利用自身经济基础较好的优势，整合配套资金12万元，得到80万元的项目总投资，目前实际已经完成投资58.0046万元，预计建成以后实现年收入10万元。JJ村和GJ村整合配套资金100万元（每村各50万元），得到第三方投资884.24万元，两个村子成功撮合了总投资984.24万元的幼儿园建设项目，每年村集体经济增收约15万元。像这样原本村集体经济就比较好，或相对来说比较富裕的村子，反而更能得到项目落地的支持，而普通村或边缘村就很少能够得到这样的机会。

“财政紧张可以说是目前每个乡镇面临的共同问题，有限的资源也很难做到‘雨露均沾，在保证每个村子正常发展的情况下，还要表现工作成绩。一方面，有些项目需要配套资金，经济不好的村子根本拿不出来，所以也就没有办法;另一方面，我们争取到的资金有限，这些钱投到普通的村子很难产生明显的效果。”（访谈记录：E镇社会事务科，E03-20200714）

这种以政治前途为导向的“中心工作”，集中资源投入，突出工作成绩，而忽视或较少关注边缘村的发展，表现出资源配置上的侧重，或异化为乡村治理中的“马太效应”。

2. “形式治理”：考核压力中的策略回应

在乡村治理的现代化转型中，自上而下的工作摊派与行政考核，意味着任务压力和问责风险的逐级转移[9]，如不能按时完成上级政府下达的工作任务，将面临严峻的问责风险。因此，基层政府在资源不足和治权弱化的情况下，便出现了象征性完成或策略性回应等形式主义作风。以考核工作为例，在乡镇政府内部存在以“主管领导签字”代替考核成效的形式主义。“有些工作其实我们都已经做好了，为了提高工作效率，有些考核工作只要我们主要负责人把字签上就行了，就算考核完毕。”（访谈记录：E镇综治办，E02-20200714）

当然，乡镇政府对村干部的考核工作也更多是只看资料不看实效，或者以资料代替实效。如笔者访谈的某村干部所述：“乡镇政府每年对我们考核四次，一个季度基本上一次，主要还是镇政府下来检查工作，主要是一些材料。当然，如果我们把工作做得很好，而没有这些材料应付检查的话，是不行的。”（访谈记录：ST村村会计，E04-20200817）

这种“以会议贯彻会议、以文件落实文件、以填表代替实效”[22]的形式主义作风在中西部基层治理工作中仍然存在，既挫伤了基层干部工作的积极性，也塑造了基层工作拼凑应付的行为。

（二） 角色错位的互动行为

当前，乡村治理各主体间角色身份的模糊及背后的深层逻辑，如乡镇政府在“指导者”与“领导者”之间徘徊，村干部在“当家人”与“代理人”之间摇摆，极易造成基层治理“内卷化”的困境。

在乡村治理过程中，乡镇政府无论是一元化的行政权威主导，还是以命令代替指导的工作方式，抑或决策中的“为民做主”，种种行为偏差与其自身的角色定位存在一定关系，即“领导有余而指导不足”。乡镇政府作为整个行政管理体系中的重要一环，发挥其在基层治理中的领导作用，既有必要性也有合理性。但就乡村治理现代化而言，这种“全权代理”的“家长式”管理显然不完全是治理现代化的需求。从制度安排上看，乡镇党委对村级党组织的直接领导，以及“村两委”交叉任职、书记主任“一肩挑”的制度现实，催生出乡镇对村级组织的直接领导。没有乡镇政府的行政领导和制度安排，乡村社会似乎就失去了发展下去的“源头活水”，不知道该做什么，更不知道该如何做。

“从制度上来讲，我们对村级事务治理是发挥指导作用的，但在实际操作中，我们主要还是发挥领导作用，这主要是由很多现实问题决定的。乡镇负责具体安排，村干部负责落实。如果没有乡镇的参与，村子就无法治理好，因为他们不知道如何发展。”（访谈记录：D镇纪检干部，D02-20200807）

同样，在实际操作中，村级治理的各项工作，村干部也要先向乡镇政府汇报，听从乡镇政府的安排和批准。“像村子如何发展啊，怎么发展啊这些，都需要听从乡镇的安排，事先要和乡镇沟通，如果乡镇觉得可以，审批了，才敢做，如果镇上不同意，即使想法再好也不行。”（访谈记录：TB村村支书，D03-20200815）

这种单向性、一元威权化的行政结构所具有的权力扩张的天然倾向不断蚕食村民自治的法理基础，一定程度上势必会强化基层政府的主导而阻碍村民自治的发挥。

（三） 上下离散的执行行为

基层政府位于整个行政链条的底层，过度的任务压力和有限的权力，使基层政府出现主动调适抑或被动选择的行为逻辑。上级政府的政策传达模糊与行政考核压力，催生了乡鎮政府无力、无效的执行行为;囿于繁重的工作任务和上级政府的考核压力，乡镇政府对村级治理工作更多采取命令式的领导行为;基层民主渠道的闭锁限制了农民权利的发挥，难以对基层干部的权力进行有效监督。

因地制宜、自主探索可以说是一种正常的乡村治理探索思路，但在基层治理实践中，却出现了上下离散的执行困境。与乡镇政府的特殊优势相比，县级政府对乡村社会发展的具体情况缺乏详细了解，因此县级政府就会将更多的任务下压到乡镇一级，各种文件也多只表明所要达到的效果而无具体指导细则，意在赋予乡镇更多执行的灵活性与探索的自主性。但是，乡镇政府面临“人少事多、钱少活多”的现实和按期完成任务的压力，只能选择被动应付或模糊执行来化解被问责的风险。

“针对上级政府下发的任务，很少考虑下边的实际情况。对于一些专业性和技术性很强的工作，我们既没有专业人员，也没钱聘请，人手又不够，为了完成这种硬性任务，下边只能自己琢磨着干，干好了还行，干错了就担责。”（访谈记录：E镇副镇长，E01-20200714）

自上而下的任务压力和行政考核赋予了基层政府特别是乡镇政府非常沉重的责任，于是权力与责任的天平便出现了失衡。乡镇政府对上必须按时完成交办的任务，对下又要确保工作的有效开展，处于“夹心饼”状态的乡镇政府只能通过“命令式”的方式来开展工作，以期通过挤压指导村民自治的空间来提高行政效率。

我国中西部乡村治理现代化的转型过程必然会面临各种问题，基层政府在此过程中表现出偏差行为也在所难免，这就需要一个实现乡土传统与治理现代化规则和谐共处和彼此适应的缓冲期。

五、 结语与讨论

后税费时期，现代化所要求的治理方式的转变及治理任务的增加，在各种“硬任务”和“硬指标”的压力之下，我国中西部基层治理之困便呈现出来了。在乡村治理现代化转型的实践探索中，出现各种程式化、标准化的政策要求与乡村治理实践之间的张力在所难免，基层政府在治理实践中所表现出的种种行为偏差，也绝非仅是基层政府本身的问题或基层干部本人的问题，而是治理转型背景下各种因素综合作用的结果。为此，可从以下几方面做出努力。

首先，加强制度建设，弥合制度文本与治理实践之间的张力，实现二者之间的有效对接。既要使制度建设适应乡村治理现代化实践发展之需，也要使乡村治理现代化的实践沿着制度所建构的方向前进。其次，创新考核模式，重塑基层政府行为的偏好。绩效考核是评价基层政府行为和村“两委”工作的主要形式，对于规范基层政府行为、落实政策要求、实现治理目标发挥着十分重要的作用。乡村治理现代化带来了新的治理问题和更高的治理要求，这就使得基层政府行为不能仅停留在原有财政收入和职位晋升等偏好的基础上，还必须将其偏好纳入乡村治理现代化的需求之中。乡村治理现代化中基层政府行为的偏好，从原则上看，应与中央的政策要求保持一致;从内容上看，应与乡村治理的实际需要保持一致。再次，优化治理结构，调适基层政府间的关系。中西部地区基层政府在乡村治理现代化中的行为选择植根于乡村复杂的治理结构之中，乡村治理结构的优化是调适基层政府行为偏差的重要机制。基层政府治理建构所包含的现代性含义，就乡村治理现代化而言，就是顺应经济社会的结构性变化，向着公民权利基础上的多元治理格局转型和朝着制度化基础上的民主治理方向努力。

乡村治理是一个复杂的系统性工程，基层政府在这个治理过程中展现出多姿多彩的行为，这些行为中，有些是有利于乡村现代化发展的，有些是不利于乡村现代化发展的。其中，制度因素始终是贯穿其中的关键变量。因此，对于上层来说，最重要的工作是怎样规范基层政府的行为，让其沿着农民期待和治理现代化需求的方向前进。这一过程既是基层政府内部机制和体制创新的过程，也是一个不断提高政府制度化水平的过程。当然，要正确理解基层政府的行为表现就要对治理现代化有一个清晰的认识。严格意义上讲，乡村治理现代化并不是一个节点，也没有严格既定的標准，它在一定程度上同社会主义制度的发展和人类社会的进步类似，它是一个过程或阶段，也可以说是乡村治理的能力和水平从低级向高级发展的必然趋势。要达到治理现代化应有的程度，必然经历一个或长或短的期限。因此，我们需要用动态的视角、发展的眼光和过程的思维来看待这种治理样态，来理解这一样态中的基层政府行为。

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Grass-roots Government Behavior in the Modernization of Rural Governance：

An Analytical Perspective of Rural Tax Reform

LI Jian-yong， ZHANG Jian-ying

（School of Politics and Public Management， Qinghai Nationalities University， Xining 810007， China）

Abstract： Since the reform and opening up， the relationship between the state and farmers， and the relationship between the grass-roots government and the rural society have been greatly adjusted， and the behavior logic of the grass-roots government has also changed profoundly. Before and after the reform of taxes and fees， the behavior of grass-roots governments in central and western China has undergone three stages of change： control and absorption-loose and suspension-service and coordination. The realization of rural governance is effective， which depends not only on the system innovation of grass-roots government， but also on the fundamental demand of grass-roots system transformation. In the stage of modernization development， grass-roots government behavior in central and western still shows many discomfort， such as deviation of governance goal， dislocation of interactive role， dispersion of executive behavior and so on. In order to effectively correct behavior deviation， grass-roots government in central and western should focus on strengthening system construction， innovating assessment mode and optimizing governance structure in the future.

Key words： modernization of rural governance; grass-roots government behavior; rural tax reform; behavioral deviation