为了1400万个孩子的前途

张静

改革开放以来，伴随着经济的快速发展，进城务工人员随迁子女的总量呈加快增长趋势，到2020年，我国义务教育阶段随迁子女人数达到1429.7万人，比2015年增长62.6万人。

现在他们有了新称谓“新市民子女”。“从‘流动儿童转变为‘新市民子女，要让他们由‘过客变成‘自己人，成为城市的正式成员，能享受到与户籍子女相同的就读机会，获得相同的教学条件和教学质量，这才能真正体现教育公平、普惠。”西南大学学者李翔龙分析。

留守儿童进城与流动儿童教育问题关系到中国未来经济发展亟需的劳动力的素质和质量。新市民子女也是城市的未来，用上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭的话说：“解决留守儿童教育问题应是国家战略，可行的办法是持续推进孩子与父母进城，并接受教育。”

区域存在差异

流动儿童问题自上世纪90年代中期开始受到广泛关注。

1998年教育部、公安部联合颁发《流动儿童少年就学暂行办法》。“这是我国第一个针对流动儿童教育所颁发的法规政策，奠定了日后流动儿童教育的基本框架。”暨南大学经济与社会研究院讲座教授、北京市社会科学院研究员韩嘉玲介绍。

从1996年到2013年，中央相继出台了一系列政策，旨在努力缩小流动儿童与本地儿童在接受义务教育方面的差距，达到“一视同仁”的目标。

2001年，中央正式确定流动儿童教育“两为主”原则，为解决流动儿童的入学与责任问题奠定了基本思路。2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”

2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》亦延续和强化了此项政策要求。“‘兩为主原则成为延续至今的解决农民工子女教育问题的权威政策文本。”韩嘉玲说。

从2001年开始，全国各地积极响应流动儿童可以在所在地就读公立学校的国家政策。《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告（2019～2020）》（以下简称《报告》）指出，当前我国城市的流动儿童入学政策以“积分入学制”和“材料准入制”两大类为主。

广州、深圳、中山、东莞等珠三角城市的入学政策更重视居住年限。《报告》将积分入学制城市入学政策友好度进行排名，由高到低依次为杭州、深圳（南山区、坪山区）、中山、广州、东莞、济南（天桥区）、苏州等城市；材料准入制城市入学政策友好度排名由高到低依次为西安、兰州、武汉、南京等城市。《报告》认为，珠三角地区的流动儿童入学政策相对友好。

超大城市做法

北上广深这几个超大城市，在落实非户籍流动儿童入学政策方面各有特点。

最值得一提的是上海，早在2008年，上海教委启动了“全面介入与完善进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划”。计划改变了长期以来流动儿童在公立学校有条件借读的做法，通过简化入学条件、放宽班额及根据常住人口基数来增建校舍等方式，提供了约15万个义务教育学位，尽可能多地吸纳农民工同住子女进入公办学校就读。

简化入学条件意味着降低非户籍儿童进入公立学校的门槛，由之前需要提供5证（居住证、就业证、户口本、流出地开出的证明和允许借读的证明）简化成为只要2证（身份证及居住证或就业证）。

在上海非中心城区，由于流动人口数量很多，公办学校不能接纳所有的流动儿童，因此政府保留原有较为正规的150多所农民工学校，将其改制为民办学校，政府100%出资，同时对学校管理进行严格监管。

上述办法使得上海流动儿童被公立学校接纳的比例从2007年的44.74%，逐步提高到2011年的73%。“当时，在解决流动儿童的教育问题上，上海模式成为值得全国各地学习的标杆。”韩嘉玲说。

广深的做法更加市场化。作为改革开放试验田的广州、深圳，在上世纪90年代初期经济迅猛增长，第三产业崛起。为了满足市场需求，产生了许多新知识、新技术的培训场所，各种培训学校、“民”字号学校应运而生。以市场为导向的教育需求推动教育产业化发展，广东省民办学校的数量、规模均位于全国前列。

为进一步丰富教育资源，深圳市政府于2019年向民办学校购买了30万个学位，并且，深圳学位补贴的最高标准已达到小学每人每年7000元、初中每人每年9000元，高于其他几个实施学位补贴的珠三角城市。

“地方政府积极承担责任，这无疑是非常大的进步。”韩嘉玲分析。深圳市计划未来5年内新增公办义务教育学位74万个；北京计划到2025年新建、改扩建和接收居住区教育配套中小学150所左右，完成后新增学位16万个左右……

3月31日，教育部基础教育司司长吕玉刚在新闻发布会上表示，教育部将在保障进城务工人员随迁子女就学方面进一步加大工作力度。

首先是继续推动入学降门槛；其次，进一步扩大城镇学位供给；第三，要切实加强对随迁子女的教育关爱。“随着常住人口的增长，同步建设城镇的学校，保障入学需求。与此同时，进一步完善政府购买学位政策，特别是将随迁子女占比较高的民办学校优先纳入政府购买学位范围。”吕玉刚说。2020年，85.8%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务，这个比例和整个义务教育阶段学生在公办学校就读的比例是大体相当的。

永续城市生命力

新市民群体中，有一类是城城间流动。

随着2014年“严格控制人口500万以上超大城市的人口规模”政策实施后，大量流动儿童从北京、上海等超大城市流出，其中回到家乡的被称为“回流儿童”，去往特大城市周边城市就读的被称为“再迁儿童”。伴随着“再迁儿童”现象，产生了“随迁父母”，即为了子女教育，父母中的一个随子女迁入学校所在城市，另一个依然留在大城市打工。有需求就有市场，“再迁儿童”现象促进了“环特大城市”的教育产业链，催生出了一批专门面向再次流动儿童的民办寄宿制学校，也带动了相关的寄宿、餐饮、接送服务等产业。这些学校除了教育职责外，还担任着监管生活的“保姆”角色，定期给父母汇报，老师承担“代理家长”角色，为学生提供生活与精神上的指导关怀。为满足家庭团聚需求，一些学校还为农民工子女提供跨地区接送服务。

义务教育法明确规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”

“大量流动人口及其家庭成员进入城市，的确会增加城市提供公共服务的压力，流动人口贡献的财政资金可能无法完全覆盖城市政府提供公共服务的资金。因此，建立和完善外来务工人员子女义务教育经费多层级政府共担机制刻不容缓。”广东金融学院国际教育学院副教授魏东霞建议，“根据《国家统计年鉴2019》，省内（泛指）随迁子女（即本省外县随迁子女）占比为57%。对于省内流动人口，应该建立省级财政转移支付制度，鼓励城市政府为省内流动人口子女提供义务教育经费。对于跨省流动人口，应该建立中央财政转移支付制度，鼓励城市政府为跨省流动人口提供义务教育经费。同时，鼓励社会资本进入教育市场，通过个人付费和政府补贴相结合的方式解决流动人口子女在城市的教育问题。”

流动儿童是一座城市永续生命力的保障。韩嘉玲说：“对于从小就生活在城市中的流动儿童，应从大城市未来的建设者与新市民的高度来看待他们。相信在不远的未来，会有更多随迁子女可以在流入地充分、平等地享有教育公共服务，更好地实现以人为核心的新型城镇化。”