多元共治背景下的重大火灾隐患整治机制探究

陈力

（无锡市锡山区消防救援大队，江苏 无锡 214000）

安全与发展是相辅相成的辩证统一关系，安全是发展的牢固基石，没有安全、遑论发展。消防安全是安全领域大命题里的重要组成部分，直接关系到人民群众的切身利益。长久以来，部分地区在谋划经济发展的同时，将安全与发展“解绑”，催生了一系列对人民群众生命财产安全造成影响的消防安全问题。社会面火灾隐患层出不穷，重大火灾隐患更是风险巨大。化解消防安全问题，消除火灾隐患是必经之路，重大火灾隐患整治是突破口。本文将从解析重大火灾隐患出发，立足问题生成，聚焦整治难点，就构建重大火灾隐患整治机制的提出对策建议。

1 重大火灾隐患的内涵外延

重大火灾隐患，有其对立统一的特性。隐患，就意味着难以察觉，无法第一时间暴露在表面，隐藏在浅表之下。“重大”这一定语明确指出了隐患的重要性和严重性。重大火灾隐患就是潜藏在正常生产经营外衣下的定时炸弹，深刻剖析其内涵，追索其外延，对重大火灾隐患整治工作有着开篇定调的作用。

1.1 定义

火灾产生的最基本条件是可燃物的存在。一定量的可燃物在一定条件下发生燃烧，在时间和空间上发展开去，是一种客观实在。人为因素、管理制度等又对火灾的产生及蔓延产生影响。概况来说，火灾隐患可以定义为：受人与物的不安全因素影响下，产生的可能导致发生火灾和火灾危害增大的各类因素的集合。重大火灾隐患则是这种因素集合树里的“树冠”。《重大火灾隐患判定方法》（GB35181-2017）对重大火灾隐患的定义为：违反消防法律法规、不符合消防技术标准，可能导致火灾发生或火灾危害增大，并由此可能造成重大、特别重大火灾事故或严重社会影响的各类潜在不安全因素。

1.2 特征剖析

（1）构成要素复杂多样。重大火灾隐患的判定方法一般有直接判定和综合判定，综合判定是日常执法实践中最突出和显见的。重大火灾隐患的构成，往往要涉及建筑结构、消防设施、消防安全管理等多个方面。单一范围的问题，并不一定足以构成重大火灾隐患。一处重大火灾隐患的判定，经常是总平面布局、防火分隔、安全疏散、消防设施等多方面问题的全方位合集。一个社会单位如果火灾自动报警系统长时间不能正常运行，或未按规定设置应设的消防给水设施，那该单位在其他方面存在隐患问题是一种必然。

（2）人为因素直接影响。火灾隐患受人和物的不安全因素影响，人为因素同样对重大火灾隐患的产生起到了决定作用。社会单位消防安全责任人安全意识不强，各级消防安全管理人员责任不落实、管理制度不健全甚至缺失、管理水平与客观要求不适应，就会导致单位在建造建筑、装修改造时枉顾消防规范、降低施工标准，在生产经营时封闭安全出口、对消防设施不加维护等情况的发生。人为因素对重大火灾隐患的生成有着最直接的影响。

（3）潜在危机风险巨大。重大火灾隐患单位往往是多种消防安全隐患问题叠加。实践中，一个重大火灾隐患单位所存在的隐患问题，往往概况起来都有3～5条，若论隐患出处，更是罄竹难书。从火灾事故原因调查的角度，一起较大以上火灾事故的发生有其偶然性，但更多透露的是必然性。电气线路陈旧老化、人员操作失当、危险品保管不当等，往往都是人和物的不安全态的叠加。而多种火灾隐患叠加构成的重大火灾隐患，就好比共振现象，这里的“1+1＞2”将会产生巨大的危机，对人民群众的生命财产安全造成不可估量的损害。

2 重大火灾隐患的问题生成

没有任何一个社会单位或个人在主观意愿上认可重大火灾隐患的生成。冰冻三尺，非一日之寒。认识重大火灾隐患的生成，需要我们运用线性思维、辩证地历史地看问题。从实践中不难总结出，火灾隐患的生成往往可以追溯到社会单位建设初期。也许是使用的建筑或场所在建设伊始就未严格按照消防法律法规和国家技术标准设计、施工；也许是在社会单位进驻生产经营场所后改动原有格局，致使防火防烟分区或疏散流线被打破；亦或许是社会单位选择生产经营场所时，该场所就不适合该单位的使用，譬如火灾危险性为丙类的大型制衣厂进驻到未设置自动喷水灭火系统或火灾自动报警系统的丁戊类厂房、儿童游乐场选址在大型商业综合体的地下一层等。社会单位运营过程中因自身经营需要更是会罔顾消防安全，造成隐患叠加，最终构成重大火灾隐患。究其根本，还是在于社会单位或个人消防安全意识不牢固、消防安全责任不落实、消防管理水平不到位。

2.1 消防安全意识不牢固

逐利性是企业存在和发展的基石，而片面地追求眼前利益、眼里只有生产效益，必然对安全投入视若罔闻。殊不知消防安全与企业经济利益的高度相关性。企业消防安全管理紊乱、消防管理投入不足，会直接影响企业生产经营的稳定性。在火灾面前，人人平等。一场火灾下来，纵使企业取得惊人的经营业绩，也只能是惨痛收场。若是发生影响较大的群死群伤事故，企业更将直面最坏结局。消防安全责任人、消防安全管理人、企业职工，各级各类人员但凡有一级消防安全意识淡薄，就会造成工作脱钩、造成隐患问题的堆积生成。

2.2 消防安全责任不落实

国务院办公厅于2017年10月29日公开发布的《消防安全责任制实施办法》明确了各级消防安全责任。《消防安全责任制实施办法》要求“机关、团体、企业、事业等单位是消防安全的责任主体，法定代表人、主要负责人或实际控制人是本单位、本场所消防安全责任人，对本单位、本场所消防安全全面负责。消防安全重点单位应当确定消防安全管理人，组织实施本单位的消防安全管理工作。”同时，对社会单位在制定本单位的消防安全制度、保证防火检查巡查、消防设施器材维护保养、保障疏散通道、安全出口、消防车通道畅通等方面做出了相应的要求。部分社会单位恰恰是在建筑防火、安全疏散、消防设施设置、维保、人员管理、制度落实等方面，没有做到责任落实到人，工作布置到点，才会产生足以构成重大火灾隐患的各个要件。

2.3 消防管理水平不到位

在笔者日常工作中，不难总结发现：企业管理水平越是趋于现代化、生产经营场所越是规整的单位，消防安全管理工作越是到位。现代企业管理中尤其注重规则意识、执行意识。我国企业有很大的比重是脱胎于乡镇企业、集体企业，家庭作坊式的小微企业是当前乃至今后一段时间的一个可观群体。管理水平相对落后有其历史和现实因素。消防管理水平不到位，会导致“好心办坏事”“有心不成事”，反而给企业的安全发展带来阻滞。

3 重大火灾隐患整治难点

重大火灾隐患的生成有其主观因素和客观因素的叠加。而重大火灾隐患整治工作也同时需要客服主客观问题。做好重大火灾隐患整治工作，就是要聚焦其难点，集中力量，实施“精准爆破”。社会单位和相关责任人对消防安全管理的理解停留在浅表层，认为火灾隐患整改是非必要的，这是重大火灾隐患整治有难度的根本性问题；消防综合监管力量和行业监管力量的协同机制不健全、难以在隐患整治行动中达成共识形成合力，无法对整治工作圆满完成创造外在条件；火灾隐患，尤其是重大火灾隐患的整改势必会运用到相当的人力物力财力，更有甚者，会对社会单位的日常生产经营行为造成影响，眼前利益和长远利益在表面看来，又似乎确是一对“矛盾”。

3.1 思想认识与现实要求难适应

重大火灾隐患单位对消防安全管理的理解相对处于较低水平，一般认为单位消防安全管理排在生产经营等方面工作之后，这是单位内部形成重大火灾隐患的主要原因，更是重大火灾隐患整治工作所面临的首要难点。人的思想意识不得到真正的扭转，就算各方监管到位和督促手段用尽，单位也只会被动施为，敷衍了事。单位对消防安全的重视程度不足，认为确定为重大火灾隐患是监管单位故意找茬儿，则必然对整改工作从内心深处有所抵触。重大火灾隐患整改作为一项系统工程，需要投入可观的人力物力财力，同时，要协调各方工作，单位如果思想认识不到位，将严重隐患整治工作的推进实施。

3.2 消防监管与行业主管难协同

相当长时间以来，消防救援机构作为社会消防安全管理工作的主要负责部门，经常面临单打独斗的艰难场面。这与过去消防安全责任制不健全、部门协调联动不畅有着密切联系。譬如，消防救援机构在开展打通“生命通道”专项整治行动中，对住宅小区违规停放汽车占用消防车通道、影响消防车通行的相关情况进行整治。消防救援机构对占用消防车通道的消防违法行为进行受案查处，并通知相关车辆驾驶员迅速整改相应问题。但消防救援机构受制于执法力量与实际监管对象不相适应等因素，无法根治“生命通道”不畅。如果在消防救援机构执法的同时，各相关单位能根据治安管理处罚法、道路交通安全法、城市管理执法办法等各自部门执行之办法依法依规参与执法，一定可以形成有效合力真正推进整治行动走向深入。就重大火灾隐患整治工作而言亦然，对依法由属地政府挂牌督办的重大火灾隐患单位，实际督促整改工作还是由消防救援机构主导，属地政府没有发挥应有的统筹协调统一指挥作用，各相关领域行业主管部门没有协调联动机制、没有综合整治框架，使隐患督改工作步入泥潭。

3.3 隐患整改与短期利益难取舍

较常见的构成重大火灾隐患的要件中，建筑防火、安全疏散、消防设施等往往需要投入大量的人力物力财力。譬如，厂房之间违章搭建大棚占用防火间距、占用消防车通道、缺少安全出口、未按国家工程建设消防技术标准的规定设置室内外消防给水系统等，在投入大量资金整改的同时，甚至需要影响单位日常生产经营，这就对单位决策和管理提出了要求。单位在面临这样的选择时，往往举棋不定、犹豫不决。殊不知，单位消防安全保障到位，才是企业发展的稳定器。只是关注眼前利益，对消防安全毫无敬畏之心，必将面对火灾隐患带来的巨大风险挑战。一朝飞火起，万事皆空矣。然而，在短期的利益诱惑面前，长远的生产经营稳定环境往往难入人心。这也对重大火灾隐患整治工作提出了更大的考验。

4 构建重大火灾隐患整治机制的对策建议

重大火灾隐患整治工作是一项系统工程，需要多方合力、齐头并进。强调要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。“多中心”理论指出，多中心的价值核心就在于肯定多中心秩序的作用功效大于单中心秩序，其实现原则是开展多个主体展开协同、共同协商、持续互动，从而确保一致性目标的实现。将其延续到重大火灾隐患整治机制中，就是要从过去的消防救援机构督促整改的“单中心秩序”，衍进为消防综合监管与部门行业监管协调互动、隐患单位全面负责的重大火灾隐患整治的多元共治机制。

4.1 要严格落实政府领导责任

地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作，政府主要负责人为第一责任人，分管负责人为主要责任人，班子其他成员对分管范围内的消防工作负领导责任。要乡镇消防安全委员会办公室实体化运行，定期召开专题工作会议，统筹协调部署重大火灾隐患整治工作。

4.2 要依法履行部门监管责任

坚持“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，确保各个行业部门在各自职责范围内落实好重大火灾隐患整治工作。贯彻实施《消防安全责任制实施办法》，厘清消防综合监管和部门行业监管的职责边界，明确监管各方在重大火灾隐患整治中的责任。

4.3 要强化重大火灾隐患动态监管

住房和城乡建设部门要加强建设工程消防安全过程性管控，在工程项目建设阶段严格把关，把重大火灾隐患在源头扼杀。重大火灾隐患单位属于哪个行业领域，哪个行业领域主管部门就要发挥行业监管作用、主动施为，与消防救援机构一道，依法采取有效措施，督促隐患整改。对不配合整改的单位和个人，各行业部门要会同消防救援机构一道实施联合惩戒，真正对重大火灾隐患单位实现震慑作用。

4.4 要加强信用信息结果运用

建立单位和个人的消防安全信用记录，纳入信用信息共享平台，作为信用评价、作为信用评价、项目核准、用地审批、金融扶持、财政奖补等方面的参考依据，将消防安全信用与企业的经济利益和企业品牌形象直接挂钩，提高企业自我约束积极性。凡是确定为重大火灾隐患且未积极整改造成严重后果的社会单位，和在重大火灾隐患整治中推诿塞责、不积极主动、甚至阻碍隐患整改的个人，对政策性奖励等优待措施采取“一票否决”。

4.5 要夯实隐患单位主体责任

要坚持“火灾隐患自除、安全责任自负”的原则，落实重大火灾隐患单位在整改过程中的主体责任。消防安全责任人要对本单位、本场所的整改工作全面负责。重大火灾隐患单位要严格按照消防法律法规和各项规定，制定高效有力的整改计划，落实整改资金，切实推进整改工作。在隐患并未完全消除之前，单位要制定整改期间防火巡查和应急救援机制，全面落实本单位本场所的整改期间施工和生产经营安全。

4.6 要提升消防监管人员思想业务素质

重大火灾隐患整治工作繁杂而艰巨，需要消防监管人员具备足够的思想素质和相应的业务水平。消防监督执法人员、乡镇消防安全委员会成员单位工作人员、各级人民政府负责隐患督改的工作人员要本着对人民群众生命财产安全高度负责、对历史高度负责、对个人高度负责的政治立场，提升思想业务素质，将严格依法执法和人文关怀相统一，坚持程序正义、执行正当、结果正确。相关消防监管人员要立足消除隐患这一终极目标，帮助重大火灾隐患单位科学制定整改方案，耐心讲解相关法律法规和技术规范，结合单位实际和地方经济发展特色，确保措施有效、推动有力，真正实现重大火灾隐患的圆满整治完成。

5 结语

重大火灾隐患整治工作是一项复杂烦琐难点颇多的系统工程，需要采取强有力的手段攻坚克难，持之以恒地将整改推进深入，在深刻认识重大火灾隐患内涵外延的前提下，对整治工作的需要重点突破的难点要真正入脑入心，围绕整治工作的问题生成，利用现代社会治理理论，结合我国新时代社会特征，以消防安全责任制真正贯彻落实为出发点，真正实现政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、人民群众积极参与的目标，做好重大火灾隐患整治工作。属地政府和各职能部门要深刻认识到消防管理工作的现实价值和历史意义。各级要严格落实政府领导责任，政府真正负起责任、带好头，建立消防综合监管与行业部门监管有效联动机制，强化重大火灾隐患动态监管，加强信用信息结果运用，提质强能建立新时代消防监管主力军，长算远略，构建消防监管多元共治新生态。