美国两大创新法案比较研究与思考

■文/张华 李晓勤（江苏省科学技术发展战略研究院）

2021年5月28日，美国参议院提出的《无尽前沿法案》（S.1260）（Endless Frontier Act）通过参议院审议环节（审议后法案名称更改为《2021美国创新与竞争法》），如在下一步通过众议院和总统批准后有望成为正式法律。2021年3月底，美国众议院提出《NSF未来法案》（NSF for the Future Act），下一步将进入到众议院审议环节。最终不论哪个法案完成立法，美国保持和巩固其在全球科学和技术领域的领导地位、应对中国技术挑战进行全面布局的态势不变。虽然中美两国法律体系不同，但美国法案提出的背景、内容、蕴含的科技发展策略、法律思路值得我们深思，其风险考量和以战略任务为导向的基础研究思路对我国的科技立法修法工作具有很好的借鉴意义。本文以美国两大法案为基础，分析对比了《无尽前沿法案》和《NSF未来法案》的内容，并提出了相关建议。

一、两大法案共同聚焦点分析

共同点一：大手笔投入，持续保持美国国际竞争领先优势

两法案均提出对NSF（美国国家科学基金会）的增资方案，支持NSF向国际竞争的关键战略科技领域大幅增加科研投入，使美国在全球科技竞争中保持领先优势。

《无尽前沿法案》提出，在未来五年，将向NSF、新设立的技术和创新局、能源部、区域技术中心、商务部等投入约1200亿美元，用于战略性地推进科学和技术研发，并重点关注人工智能，高性能计算、半导体和先进的计算机硬件和软件，量子信息科学与技术，机器人、自动化和先进制造，防灾减灾，先进通讯技术和沉浸式技术，生物技术、医学技术、基因组学和合成生物学，数据存储、管理、分布式账本技术和网络安全，先进能源、先进材料等十大关键技术领域。其中，将向NSF拨款总计810亿美元（包含向技术和创新局拨款290亿美元），年均增长率7.5%。向技术和创新局拨款额度年均增长率高达50.8%，有95.7亿美元用于大学技术中心和创新机构等创新中心建设，进行关键技术重点领域相关的研究；有52.2亿美元用于提供奖学金建设STEM（科学Science、技术Technology、工程Engineering、数学Mathematics四门学科英文首字母的缩写）人才队伍；有40.6亿美元致力于学术机构的技术转让；有29亿美元用于试验台（TEST BEDS）建设；有43.5亿美元用于技术的研发活动；其余部分用于NSF内部的协调工作。

《NSF未来法案》认为仍有一批未获得NSF资助的项目具有推动创新、催生新产业的潜力，研究界有能力追求远多于NSF当下所能资助的研究。因此提出要加大支持力度，资助更多优秀的研究项目，将NSF的经费预算从2021年的77亿美元增加到2022年的约115亿美元，还将在未来五年内逐年提高至2026年的约183亿美元。

共同点二：大方向把控，实施以应用为导向的创新策略

两法案共同的立法目标之一就是希望NSF在聚焦基础研究的同时，能够以应用基础研究以及成果转化研究为战略重点，均提出在NSF设立新的机构，依托新的机构，让搞基础研究的NSF“实用”起来，培育出未来的颠覆性技术。

《无尽前沿法案》在早期提交版本中提出，将NSF更名为国家科学技术基金会（National Science and Technology Foundation）、在NSF设立的科技和创新理事会中实行DARPA的项目经理制，对于偏技术、偏应用发展的意图明显，虽然在最新版本中，删除了这些提议，但其对NSF以国家战略和技术应用为导向的改革目标并没有改变。在项目遴选方面，法案提出，技术和创新局资助的项目应在提升竞争力的基础上开展关键技术重点领域的研发活动，项目遴选标准应用导向特征明显，强调关注技术现状及短期前景、项目成功的可能性、对国家安全和技术竞争力的影响、项目本身的时间成本、项目的商业化路径等。在平台建设方面，统筹联邦资源，建立和运营包括制造设施和网络基础设施的试验平台，以推进关键技术重点领域的开发、运营、集成、部署，同时注重研究成果和知识产权的保护工作。在产学研合作方面，提出建设大学技术中心、创新研究所，开展高校技术转移能力建设、协同创新资源中心计划，实施技术转让、商业化的培训和支持服务。

《NSF未来法案》认为，在过去70年里，NSF一直致力于基础研究，并产生了巨大利益，但是现在到了推动NSF向前更大发展的时候了，因此提出依托NSF设立科学与工程解决方案专门机构（SES），使NSF能够承担巨大的风险，并尝试新的方法，以加快将科学和技术转化为解决社会重大挑战方案的进展。

共同点三：大战略引领，打造高素质的STEM人才队伍

由于STEM对实现国家安全、人工智能、网络安全、量子信息科学和先进制造业等领域发展至关重要，两法案不约而同地重视美国STEM教育的发展，共同强调为STEM教育的普及建立扎实的基础，增加STEM教育的多样性、公平性和包容性，强化STEM人才储备，为未来维持美国国家创新和支持经济的关键领域做好准备。

《NSF未来法案》提出审查和评估Pre-K-12（Pre-K指Pre-Kindergarten，Pre-K-12指学前教育至高中教育阶段）STEM教育研究的现状和机会，并支持大学、研究生STEM教育，要求设立至少3个跨学科转型教育研究和翻译中心，支持STEM教育创新的研发活动。

《无尽前沿法案》提出实施技能技术教育推广计划，修订国家航天学院和奖学金计划，在NSF设立首席多元化官，处理与多样性和包容性相关的事务，为个人和高等教育机构（包括社区学院、历史上的黑人学院和大学、部落学院或大学、少数族裔服务机构、已建立STEM的高等教育机构）制定多元化参与的战略计划提供建议，让不同性别、种族、年龄、背景、地理、宗教、职业的美国人都能接受高质量的STEM教育。

二、两大法案不同侧重点分析

（一）内容涵盖的广度不同

《无尽前沿法案》最早由美国参议院多数党领袖、民主党人查克·舒默等在2020年5月提出，经过多轮修改和博弈，法案内容进行了调整，内容也由160页猛增至340页，拓展为一部系统性、全方位的法案，包含技术与创新，研究、STEM、地理多样性计划，研究安全，区域创新能力，供应链韧性，航空发展等多个章节。主要涉及了四方面立法目标：一是设立新的技术和创新局。除开展关键技术重点领域的基础研究和技术开发外，还要管理NSF加速器、产学合作研究中心（IUCRC）、美国国家人工智能研究所、创新团队等项目。二是推动区域创新协调发展。创建区域技术中心，支持包括小城市、农村等区域经济发展，创造就业机会，实现广泛的经济增长，确保区域技术中心解决新兴技术与地方、国家挑战的交叉问题，同时对区域发展和技术创新竞争力进行持续研究、评估、分析和传播。三是针对经济安全、科学、研究、创新、制造和就业建立一个战略报告体系。在航空航天领域，建立空间态势感知卓越中心，推进空间态势感知方面的科学、技术、跨学科和政策研究。2021年拨款234.95亿美元发力载人航天探索。在研究安全领域，提出在NSF主任办公室设立研究安全和政策办公室，协调NSF关于研究安全方面的政策问题。实施禁止外国政府在美的人才招聘计划、敏感受控信息背景调查计划及保护研究活动的网络安全等。四是建立供应链韧性计划。确保美国供应链在遭受疫情大流行和生物威胁、网络攻击、极端天气、恐怖主义和军事袭击等特殊时期能够顺利运转。拨款24亿美元推动美国制造业扩展伙伴计划，拨款12亿美元用于“美国制造”计划。

而《NSF未来法案》相对保守，维持了NSF原有基础研究不受干扰的体系，提出了增加对NSF的拨款授权、进一步实施STEM教育、扩大基金奖项支持力度和范围、坚定实施基础研究计划、科研基础设施运行维护、设立科学与工程解决方案理事会等内容，保持了NSF的独立性，以单独立法的形式出现。法案还围绕减轻科研人员行政负担、提升科研诚信和安全性、审查科研伦理等对基础研究进行了专章部署。

（二）对NSF的改革力度不同

随着中美之间的科技竞争逐步深化，在《无尽前沿法案》中可以看到不少中国科技创新举措的影子，如成立创新中心、实施大学技术中心计划、成立创新学院等。在国际标准制定方面，该法案专门提到我国《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》和《国务院办公厅关于印发国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）的通知》两大文件，根据我国的发展目标，法案提出美国商务部应与私营部门开展实体合作，支持在数字经济技术国际标准制定方面的战略参与和领导，优先考虑新兴技术的标准制定工作，并确定制定这些标准的组织。

《无尽前沿法案》显现出科学研究体系向国家战略的靠拢，在一定程度上改变了当前美国由私人部门主导关键产业科技发展的思路，更希望突出政府意志。法案提出美国科技政策办公室主任应当通过NSF委员会，成立一个多部门组成的机构间工作组来协调关键技术重点领域的活动，包括审查和确定关键技术重点领域清单、增减关键技术重点领域等。机构间工作组委员主要由政府主导，包括商务部部长、NSF主任、能源部长、国防部长、国家经济委员会主任、管理和预算办公室主任、卫生与公共服务部部长、NASA局长、农业部长、国家情报总监、联邦调查局局长以及其他联邦官员。法案将发展关键产业科技上升到国家战略高度，强化制造业链条安全、促进科研成果保护与商业转化等。

（三）全面对抗中国的态度不同

纵观《无尽前沿法案》，“China”一词出现了49次，说明美国已把中国视为科技竞争中的首要对手，在多领域对中国进行限制、火药味十足，可能进一步影响我国的海外人才招引、技术成果使用、航空领域合作、海外企业投资等方面。在研究安全部分，明确禁止美国联邦科学机构的所有人员参与外国政府人才招聘计划，并禁止对参加中国人才计划的研究人员给予联邦资金支持。在区域创新部分，提出对中国公司成为美国制造业协会成员的资格开展严格审查；在未经许可的情况下，中国公司不得参与“美国制造计划”或“美国制造网络”，要确保美国联邦资金资助形成的知识产权在本土转化，中国占股超过25%的企业或其他中国所有的实体单位不得使用美国联邦资金资助形成的知识产权。在制造业发展部分，提出美国商务部应与美国国家科学院、工程院共同确定美国面临的10项最关键的新兴科技挑战，研究并制定行动计划，评估当前美国及其盟国与中国在应对新兴技术挑战方面的竞争力。在法案颁布之日后45天内，商务部应出于国家安全的考量来确定是否许可中国企业制造、生产、销售光传输设备。美国通信设施建设施工许可等执照禁止发放给受到中国不当影响的实体单位。在太空领域部分，提出在美国和中国竞争的核心领域，要加强美国国内空间技术产业基础，加大对中国竞争的砝码。禁止与中国开展航空合作，美国总审计长应对NASA的合同进行审查，合同承包方不得与中国有所关联，避免将航天领域的知识产权向中国发生技术转移，同时确保NASA飞行关键部件并非来自中国投资、贷款或援助的实体单位，保证关键部件的自主化。

与《无尽前沿法案》不同，《NSF未来法案》通篇并没有出现中国的字眼，立法以实现NSF“促进科学进步；促进国民健康，繁荣和福利；保障国防等”目的为原则，将重点放在推进解决方案上，采用以解决问题为主导的途径为美国提供双赢的研发战略，通过解决问题本身推动创新，进而产生新的行业并获得竞争优势。不过，据立法者宣称，其实质也是要强化美国与中国在科学技术领域的竞争。

三、我国科技自立自强的政策建议

当前，许多发达国家在全球竞争格局下积极探索以战略任务为导向的科研体系。2019年，德国推出“卓越战略”，把加强科学和尖端研究作为构建未来能力的主要举措；日本推出“登月型”研究开发计划，从全球吸引顶尖研究人员，采取灵活的管理方式开展挑战型研发；2021年初，英国成立“英版DARPA”高级研究与发明局（ARIA），提出4年内将获8亿英镑的启动资金，重点关注疾病暴发和气候变化，并有望通过立法将机构列入法律，赋予机构更持久的地位。美国两大法案强调在加强基础研究的同时突出挑战性研究，与我国科技竞争的意图强烈，尤其是《无尽前沿法案》对我国面向全球的技术交流和产业链融合设置了很多障碍，中美关系正在从“竞合”转向“战略竞争”。全球创新竞争新挑战对我国开放式创新提出了新要求，我国要全面积极应对外界风险，以科技自立自强作为国家发展的战略支撑。

一是在科技立法方面，突出延续性、强制性和可操作性。以《无尽前沿法案》为例，新设立的技术和创新局在法案颁布多少天内需要谁做什么、副主任任命几人、具体活动开展需要参照什么法律、未来五年需要授权拨款多少等都在法案里有明文规定。建议我国强化科技立法的系统性、可行性，明确科技创新的立法思路和观念，细化法条，设立明确的追责条款，突出国家发展科学技术的强制性和可操作性。比如，在关键核心技术领域方面，强化跨部门协同，成立由主要科学机构以及科技、国防、国家安全、商务、生态环境、应急管理、航天、海洋、核安全等部门组成的工作小组，确定我国每个阶段需要突破的关键核心技术重点领域清单；在科研投入方面，确保财政对科技投入的力度只增不减，集中力量攻克一批“卡脖子”技术难题，对探索性基础研究项目给予稳定的财政投入和条件保障，注重探索性基础研究的高质量发展。

二是在人才引培方面，多措并举储备高质量人才队伍。一方面，建立风险防控机制，注重防范化解外国引才风险。组织对外商会、贸促会系统摸排海外人才，建立重点海外人才名录，秉承“一技一人”的原则，保护好对我国做出突出贡献的海外人才，并提供专业法律援助服务。另一方面，探索强化STEM人才储备，做好我国STEM人才的培养工作。加强对STEM学科人才储备和区域竞争力的系统性研究，构建起从幼儿园到硕士研究生全教育周期的STEM教育学习生态系统。

三是在预警机制方面，研判风险引导企业做好风险管理。准确判断产业链风险，并建立预警机制。梳理我国在海外设有基地的企业以及与省内有关联的龙头企业，对海外投资企业的所属领域、股权结构、技术依赖度、供应体系等方面开展详尽调查。同时，支持行业龙头企业强化企业间联盟竞合，参与并主导领域内国际标准制定，实现关键核心技术标准化。

四是在政策跟踪方面，定期摸排国际对华限制性条款。加强涉外法律队伍建设，组织相对固定的涉外专业律师团队成立工作小组，在国际经济合作、国际贸易、跨境投融资、能源与基础设施建设、海商海事、知识产权等领域，全面摸排美国及其他国家对华的限制性条款，并开展影响分析，有关部门根据影响及时提出具有针对性的应对策略。