完善我国发展规划制度研究—基于全国省市县三级问卷调查的分析

□刘 泽

[清华大学 北京 100084]

新中国成立以来，我国已经编制并实施了十三个五年规划（计划），成为世界上规划体制实施时间最长的国家。一部规划发展史就是一部改革创新史，改革开放以来，规划在编制程序、规划内容和规划体系等进行了持续的调整完善和探索创新。例如，“十五”计划首次面向社会公众征求意见，“十一五”规划首次提出预期性指标和约束性指标，以及首次明确衔接协调和评估调整机制等。但是，长期以来，部分官员和学者对规划相关制度执行情况持不同观点：编制决策方面，王绍光等认为五年规划已经成为我国乃至世界上参与民主和协商民主的典范[1]，但杨伟民认为五年规划编制过程随意性较大、地方领导话语权过大，听取企业、社会组织、居民意见不够充分[2]；衔接调整方面，鄢一龙认为由于政府换届是在五年规划中期完成，新任领导需要在前三年完成上届政府制定的规划，这有利于保证规划延续性[3]，但袁喜禄认为有些地方领导上任后想调整规划，导致“一届政府一个规划”现象常常出现[4]；实施执行方面，Heilmann、鄢一龙和唐啸等认为中央通过正式和非正式激励能够推动地方政府100%完成约束性指标[5～7]，但是房维中多次质疑约束性指标数据统计的权威性和真实性[8]①。

为了求证以上观点孰对孰错，本文在界定规划编制决策、衔接调整和实施评估等概念的基础上设计问卷，面向发改系统直接分管或参与规划编制工作的官员展开调研。深入一线掌握真实问题，提出有针对性的政策建议。

一、数据来源

本文问卷调查对象为地方发改系统参与规划编制的官员，包括规划部门的分管领导、负责人和工作人员。问卷发放采用分层抽样和滚雪球抽样相结合方式发放：第一层是省级发改委，对31个省、自治区和直辖市发改委进行全样本式发放；第二层是地市级发改委，对所有地级市发改委全样本式发放；第三层是每个地级市随机抽取两个区县发放。第一次先是向安徽、广东、广西、浙江、江苏五个省份的区县发改局邮寄问卷，但是因为地址不准确等原因导致回收效果不理想。最后通过委托和市级规划部门内部渠道等方式发放问卷。共发放问卷720份，回收问卷322份，问卷回收率44.7%。为了确保研究的有效性和科学性，我们对非发改系统规划部门、从未参与过规划编制的官员的样本进行删除，最后纳入分析的是308份问卷，有效样本率42.8%。从表1看出，样本较好地覆盖了不同地区、部门、职务、级别，具有较好的代表性。

表1 问卷样本基本特征分布情况

作者从多方面确保问卷最大程度的可靠性。首先，作者在问卷设计过程中，反复征求有关专家学者、政府官员的意见，并开展小范围预测试，这较好保证了问卷的信度和效度。其次，在具体问法上，客观题直接进行询问，例如，“十三五”规划编制过程中，对相关主体意见吸纳情况（五个选项分别是10%及以内、10%～30%、30%～50%、30%～50%、50%～70%和70%及以上）；主观题则转化询问方式，例如，关于“科学化”测量，没有直接让受访者对“《纲要》科学化程度高或者低”进行评价，而是让受访者针对《纲要》编制过程中前期研究情况、采用多种方法对比研究论证情况等细分项进行具体评价。再次，我们将受访者严格限制在发改系统规划部门的分管领导、负责人和工作人员，他们对规划工作较为熟悉。而且在问卷调研中，我们一再强调不涉及隐私和敏感问题，所得数据仅用于学术研究。最后，我们在问卷末尾设置了一道主观题“您对编制实施‘十四五’规划的建议”，共34名（约10.6%）调研对象进行了仔细回答，并有调研对象留下了联系电话、邮箱等，考虑到调研对象是当时正处于“十四五”规划编制繁忙工作的政府官员，更能说明对调查问卷的认真态度和良好的合作精神。需要说明的是，实际上，本文分析来源于调研数据，但是又不拘泥于调研数据，而是结合长期调研访谈、观察和相关文献进行三角验证，确保结论的可靠性。

二、数据分析②

（一）规划编制决策

从“一五”计划至“十三五”规划，发展规划编制民主化、科学化、法治化等“三化”水平不断提升，有力地确保了规划实用管用，但是当前仍然存在诸多问题。

1.民主化方面：对社会公众意见重视不够且吸纳各主体意见不充分

从总体来看，征求社会公众意见的程度低于征求其他主体意见的程度。“十五”计划开始通过纸质媒体和发改委官方网站开辟专栏向社会公众征求意见[9]。“十一五”规划首次建立专门网站，开展为期60天公开征求社会公众意见和建议③[10～11]。“十二五”规划，国家发改委还委托总工会、共青团、工商联等多家组织协助召开代表座谈会，广泛听取社会各界的意见。“十三五”规划，国家发改委首次开通“建言十三五”微信公众平台，邀请公众参与规划编制。可以说，“十五”计划至“十三五”规划，政府一直借助最新的技术手段扩大征求社会公众意见的范围。但是关于“‘十三五’规划编制过程中，对同级部门、下级地方、人大政协和社会公众的意见征求情况”的选择答案统计结果显示（见表2），只有35.1%的地方在编制“十三五”规划过程中，广泛征求社会公众的意见，比其他选项（征求同级部门、下级地方、人大政协的意见）平均低了20个百分比；6.5%和21.1%的地方没有或者较少征求社会公众意见，远高于其他项目。目前，部分学者将征求社会公众意见效果不好的原因归咎于以下三个方面：公众参与规划法律制度环境不健全；公民参与意识薄弱、参与能力不足；公众参与方式不规范[12]。实际上，发展规划编制是极其复杂专业的系统工程，需要长期参与地方实际工作的官员和专家参与。但是当前地方政府易把“公众”当“专家”，往往在发展规划纲要草案编制完成就将全文（纲要全文往往5～6万字）公布征求社会公众意见，公众对于专业性的政策术语和预期的政策结果缺乏认知和判断能力，无法有效阅读、获取规划文本的信息，并提出合适的意见。

表2 被调查对象反映“十三五”规划征求不同主体意见情况（单位：%）

从不同层级来看，市县规划在征求社会公众意见的方面做得相对不足。关于“‘十三五’规划编制过程中，对社会公众的意见征求情况”的选择答案统计结果显示（见表3），选择“充分征求（社会公众意见）”这一选项的，最高的是区县部门（40.5%），其次是省级部门（34.4%），最低是市级部门（23.0%）；选择“多次征求（社会公众意见），但不充分”这一选项的，从高到低排序仍然是区县、市级和省级部门。从数据来看，征求社会公众意见的程度呈现县、省、市逐步递降趋势。但是，在作者长期跟踪参与Y省D州C县、S省Y市C区、C市Y区、Q县等区县规划编制过程的调研发现，很多区县在征求社会意见方面其实做得不够好。长期调研观察和问卷数据结果二者存在出入。针对这个问题，本文专门向西部的C市规划处负责人和东部的G省Z市规划科负责人求证，他们均认为“总体来看，省级规划编制过程中征求社会公众意见情况一般要好于市县”。因此，本文认为长期调研观察和问卷数据结果二者存在出入的原因可能是，问卷样本覆盖的区县恰好在征求社会公众意见方面做得比较好。

表3 被调查对象反映不同层级“十三五”规划征求社会公众意见情况（单位：%）

本文认为，市级和县级规划最贴近人民，本应该充分征求社会公众的意见，但是却没有引起足够的重视。原国家发改委规划司副司长袁喜禄也认为，“许多市县的规划花更多的笔墨描述发展战略、增长目标、产业发展方向和重点，甚至宏观调控，但是关于人民群众密切相关的义务教育、公共医疗、基本公共服务、生态环境保护等内容在规划中得不到足够的重视”，使得“最应该发挥作用的基层规划成了基本没有用的规划”[4]。一方面说明部分市县规划忽视社会公众切身利益，另一方面说明这一长时间悬而未解的问题有更深层次的体制机制原因—“GDP挂帅”的政绩观以及市县政府事权和财权不匹配，导致市县政府更多关注如何发展产业，而忽视了人民群众生活和生态环境保护等事项。

在征求意见过程中，要客观认真吸收各主体反映的意见和建议，预防出现“意见吸纳程度与对象权力大小呈正比”“形式大于实质”的现象。关于“‘十三五’规划编制过程中，对相关主体意见的吸纳情况”的选择答案统计结果显示（见表4），不管是省级、市级还是县级，发展规划编制过程中对不同主体意见的吸纳程度均较低，平均下来只有35%左右的被调查对象认为“吸纳了70%及以上的意见和建议”，25%左右的被调查对象认为“吸纳了50%～70%的意见和建议”。本文认为单凭数据结果不能得出对社会公众意见不重视的结论，因为客观来看，社会公众反映的意见和建议不一定是完全科学合理的，因此允许有不完全采纳的空间。此外，一般来说，被征求意见的主体权力大小对意见采纳的影响，可能受主体立场、信息占有量、专业程度的影响，比如，权力更大的领导，一般决策经验更丰富、占有的信息量更大，看待问题也更深入，因此他们的意见更容易被采纳。但是，作者2014年参与Y省D州C县、S省Y市C区、C市Y区、Q县等区县“十三五”规划编制过程的调研发现，当地发改委（局）虽然按照程序多次征求不同主体的意见，但对不同主体意见和建议的吸纳程度与对方权力大小呈正相关关系，更重视的是听取领导（尤其是主要领导）的意见，对于非领导人员（如退休老干部等）的意见和建议则不太重视，时间如果太紧急来不及修改，甚至可能会暂时忽略这部分群体的意见和建议。因此，本文结合实际观察到的现象，建议提高警惕，避免出现“意见吸纳程度与对象权力大小呈正比”“形式大于实质”的现象。

表4 被调查对象反映不同层级“十三五”规划不同主体意见吸纳情况（单位：%）

2.法治化方面：法治化制度建设不完善且省市县自上而下日趋严重

从总体来看，发展规划决策法治化仍然任重道远；从不同层级来看，发展规划决策法治化呈现省市县依次下降的趋势。关于“‘十三五’规划编制过程中，起草、衔接、论证、审批、发布等制度的建立情况”的选择答案统计结果显示（见表5），选择“完全建立”这一选项的，总体样本、省级样本、市级样本和区县样本分别选择了41.2%、49.2%、36.5%和40.5%，选择“建立了大半”这一选项的，总体样本、省级样本、市级样本和区县样本分别选择了27.6%、29.5%、21.6%和29.5%。总体来看，发展规划决策法治化制度还没有完全建立，提升决策法治化水平仍然任重道远；从不同层级来看，数据显示省级层面在发展规划法治化建设最好，其次是县级，最后是市级。这一认识与作者长期调研观察结果存在一定出入，原因可能是问卷样本覆盖的区县恰好在法治化制度建设方面做得比市好。作者长期调研观察发现，从省级到市级再到区县级，越是往下，相关的制度越不完备，而且长期观察得到的结论也得到了C市原发改委规划处处长的认同④，他指出从省到市到区县，法治化水平依次下降。据个别省规划处同志反映，个别乡镇的发展规划是由一个研究生毕业的公务员一个晚上编制出来的，第二天就上会讨论并通过[13]。因此，本文综合问卷调研数据和长期调研观察得出结论，从不同层级来看，发展规划决策法治化呈现省市县依次下降的趋势，要给予市县层级规划编制法治化制度建设足够的关注。

表5 被调查对象反映“规划起草、衔接、论证、审批、发布”等制度建立情况（单位：%）

3.科学化方面：主客观原因叠加导致决策科学化是规划编制最严重的问题

虽然调研对象普遍认识到规划编制科学化的重要性，但是问卷结果显示在“三化”中科学化总体评分却最低，说明科学化是规划编制最亟待解决的问题。

作者在问卷最后设置了一道主观题“您对编制实施‘十四五’规划的建议”，共34名被调查对象进行了回答。作者运用NVivo10软件对主观回答进行辅助编码和分析发现（见图1），被调查对象认为重要的依次是科学化（在主观材料中占比25.81%）、文本质量（占比12.46%）、规划衔接（占比6.53%）、法治化（占比4.91%）、规划调整（占比4.07%）、民主化（占比3.77%）、决策共识（占比0.84%）⑤。关于“科学化”问题，被调查对象反映的最多是“要加强调查研究”“要加强指标项目科学论证”“要引进高校力量”“要注重专家建议”等。通过长期的调研访谈和观察得出一个结论，研究的深度决定规划的科学程度[14]。发展规划涉及经济社会发展的方方面面，要编制一个科学的发展规划，既需要具备广博知识、熟悉相关程序的“通才”，又需要经济、社会、生态保护、改革、民生、交通等各个领域的“专才”；既要了解过去、分析当下，更要预测未来。

图1 被调查对象关于“十四五”规划编制的建议倾向

对民主化、法治化和科学化各维度得分计算发现（见图2）⑥，民主化平均得分最高（3.92），其次是法治化（3.81），最低是科学化（3.65）。对科学化部分具体的题项进行深入分析发现，关于“‘十三五’规划编制过程中，各方面进行的前期研究情况”的选择答案统计结果显示（见表6），只有15.9%的被调查对象选择“非常深入”，另外有20.8%选择“一般”。关于“‘十三五’规划编制过程中，采用多种方法对比研究论证情况”的选择答案统计结果显示，只有12.6%的被调查对象选择“完全赞同”，22.4%选择“不好说”。

图2 被调查者对象反映规划编制民主化、法治化和科学化平均值比较

表6 被调查对象反映“十三五”规划科学化编制的情况（单位：%）

结合长期的调研发现，导致发展规划编制决策科学性不尽如人意主要是两个主观原因和一个客观原因：一是很多地方领导和规划部门只是把编制规划当作例行公事，只要完成提交即可⑦，没有把编制规划当作盘点家底、理清未来五年发展思路的重要手段，这也是导致“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的重要原因。所以，现在会发现一些地方和部门领导在五年规划及相关规划的编制过程中委托给中介机构，自己当“甩手掌柜”。而一些中介机构到处承接业务，“粗制滥造”，东搬西套，千篇一律。编制的五年规划本身就不切实际，加上有的领导干部缺乏规划概念和规矩意识，规划一套，做又是另外一套。二是部分地方存在严重的长官意志。历史上我们编制规划，就曾经存在“放卫星”等带有明显长官意志制定高指标的现象。现在也不乏类似做法，比如某市在编制“十二五”规划时，当时的书记不顾发改委劝说，一定要求在指标中反映居民的贫富差距，于是增加了基尼系数指标，但后面要测算这个系数很难。该市“十二五”规划发布后有不少省发改委主任都对此进行了关注，并与该市发改委主任进行了交流[15]。另外，很多地方领导在制定规划的GDP增速时，不是综合考虑国际国内经济社会发展的趋势性，解决就业、增加居民收入的必要性，以及人口素质、生态环境容量的可能性综合科学论证提出，而是基于与周边地区相互攀比、竞相赶超的政绩压力提出，规划科学性较差。三是地方尤其是区县发改系统规划编制人手不够、素质不高。目前发改系统缺乏专业规划机构，缺乏比较完善的规划人才队伍建设机制。尤其对于绝大多数基层政府，本身公务人员就少，专职规划人员更少⑧，又难以得到系统有效的培训，制约着规划的改革创新[4]。要编制发展规划、土地利用规划和城市规划以及各种专项规划和部门规划，从研究力量、编制队伍和精力投入上都难以保证，规划编制基本上就是简单应付，缺乏科学论证，最后规划质量难以保证。

（二）规划衔接调整

本级规划纲要编制过程必须要跟上级规划和本级专项、区域规划相衔接，才能形成“规划合力”。规划实施过程也必须根据实施情况、国内外环境变化、国家政策变化等进行适当调整，才能保证“规划灵活性”。当前，规划衔接调整方面存在以下不足：

1.规划衔接方面：GDP为主的政绩考核体制导致规划衔接效果不理想

长期以来，规划间衔接存在明显的“自下而上趋利避害的选择性衔接”现象，下级对工程项目等衔接积极性很高，对GDP指标和约束性指标衔接积极性却很低。表面原因是因为时间安排和制度设计的不足，根本原因是因为以GDP为核心的考核体制机制没有得到有效解决。我国的规划衔接是从“十一五”规划开始的。“十一五”规划期间，国务院出台了《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）文件，首次提出三级三类规划体系，并明确了规划编制的衔接机制，即按照下级规划服从上级规划，专项规划、区域规划服从总体规划，同级规划之间相互协调的原则，对规划的主要目标特别是约束性指标、空间布局、重点任务、重点工程项目、重大政策等进行统筹协调，以形成规划合力。关于“下级‘十三五’规划纲要与本级‘十三五’规划纲要衔接情况”的选择答案统计结果显示（见表7），只有35.1%的被调查对象选择“完全衔接”；关于“本区域的专项规划与本级五年规划纲要衔接情况”的选择答案统计结果显示，只有37%的被调查对象选择“完全衔接”，但是，关于“本地官员通过上级视察、规划座谈会和书面征求意见等渠道提出利于本地区发展的建议情况”的选择答案统计结果显示，59.4%的被调查对象选择“经常提出”；关于“本地官员通过人大或政协渠道向上级提出有利于本地区发展的议案的情况”的选择答案统计结果显示，56.2%的被调查对象选择“经常提出”。数据显示，规划间的总体衔接情况并不是特别理想，存在“自下而上趋利避害的选择性衔接”的现象，对于“功能定位、重点项目、重点工程、试点政策”等有利于本地区发展的内容，地方衔接的积极性很高，想方设法争取纳入上级或国家“规划盘子”，但是对于GDP指标和约束性指标的衔接，下级地方的积极性却很低。因为前者可以将地方发展诉求转变为上级或国家发展目标，进而转变为真金白银推动地方经济的发展，而后者却限制地方经济速度的发展。

表7 被调查对象反映“十三五”规划间相互衔接情况（单位：%）

具体来看，约束性指标衔接较好，但执行过程中也存在问题，而GDP指标衔接效果较差。关于约束性指标的衔接，国家建立了层层分解、监督、考核的目标管理体制[16]。过程中，部分地方会以本地主要是高技术企业、能耗基数不高、能耗降低潜力不足等理由试图降低约束性指标目标，即使国家发改委在考虑不同地方节能减排基础、潜能和压力的情况下，通过柔和的政治动员和刚性的行政指令等方式与地方进行了协调[16]，但是地方在执行的时候却仍可能存在拉闸限电①～②、数据造假[8]等问题。关于GDP指标衔接，“十一五”规划时，国家预期未来五年GDP年均增速7.5%，并经由全国人民代表大会通过。各省市区、地市、县级却层层加码[17]。虽然两会召开前，国家发改委已向各省、自治区、直辖市发出《国家发展改革委关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知》（发改规划〔2006〕290号），明确“引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标”⑨。但结果不理想，最终31个省市区的GDP预期年均增长速度定位10%以上，高于全国2.5个百分点，高出30%；333个地区以及政府（283个地级市），高于全国3.5个百分点，高出近50%；333个地级区（市）下辖2 862个县（市），高于全国4.5个百分点，高出60%[17]。“十二五”规划编制期间，鉴于各地提出的“十二五”期间经济增长速度普遍偏高，国务院要求各个省市区在人民代表大会审议规划之前，先与中央有关部门沟通协调，与国家规划进行衔接，使地方规划与国家规划相一致。结果是，国家规划为7%，地方规划平均为10.5%，高出前者50%（远甚于“十一五”规划31个省市区高于全国的30%）[18]。总结来看，正如房维中所说，我国是中央和地方两个规划并存并以地方为主的规划体制[19]。

导致上下级规划间指标衔接差有直接和间接两方面原因。直接原因有以下两个：第一，时间衔接存在矛盾。我们国家现在各层级的两会召开时间顺序是自下而上，先是县，然后是地市省，最后是全国两会，“发展规划”的审查和批准时间也是下一级早于上一级。这较难保证上级规划对下级规划，尤其是国家规划对地方规划的指导性和约束性。例如，北京市“十三五”规划在2016年1月22日由北京市第十四届人民代表大会第四次会议批准，比国家“十三五”规划通过的时间早了近2个月，这难免使中央规划和地方规划之间衔接不到位。第二，制度设计存在不足。规划间的什么情况是衔接了，什么情况视同没有衔接，目前缺乏明确规范的刚性的制度规定。此外，目前主要是以征求部门意见形式进行衔接，难以起到真正意义上的规划衔接的作用[14]。而且，一些部门为了增强本部门专项规划的权威性，绕过发展改革部门，将本部门规划由政府分管领导签字并提交相关会议批准。但是，作者认为根本原因是因为以GDP为核心的考核体制机制没有得到有效解决。经济发展水平一直以来是地方党政领导班子的政绩考核标准，其完成与否与干部奖惩和职位晋升挂钩。在地方，省市县也自上而下分解考核GDP、预算内投资、财政收入、规模以上工业增加值等指标。地方政府为了扩大发展空间以追求政绩，在规划编制过程中，均竞相制定高于中央建议的GDP增速指标，并制定低于中央要求的约束性指标[20]。这就导致上文所说的上下级规划在指标衔接存在的长期悬而未解的难题—为了实现短期内经济的快速发展，地方规划的GDP指标往往高于国家GDP指标，执行过程中往往更高。在没有产业转型升级的情况下，这直接影响节能减排约束性指标的完成。而地方政府迫于节能减排约束性指标“一票否决”的压力，执行过程中不得不采取拉闸限电①～②、数据造假[8,22]等行为。

2.规划调整方面：省市县领导换届会打破规划连续性且层级越低越严重

研究发现，与国家层面“发展规划可以保证任期领导执政连续性”相反，地方层面是“领导换届往往会打破发展规划连续性”，而且省市县自上而下层级越低越严重。国家的规划中期评估是从“十五”计划开始的。对规划进行中期评估，主要是评估规划实施是否符合预期、规划目标设置是否合理、国内外发展环境是否发展重大变化等，并根据实施结果、政策和形势变化等对规划进行中期调整。关于“执行过程中，‘十三五’规划纲要内容动态调整情况”的选择答案统计结果显示（见表8），57.1%、53.9%和51%的被调查对象选择“完全赞同”会根据中期评估结果、国家政策变化和国际形势变化等对规划的部分指标、内容和工程项目进行动态调整，这说明发展规划具有一定的灵活适应性。但是关于“执行过程中，‘十三五’规划纲要内容会随着主要领导换届进行动态调整”的选择答案统计结果显示（见表8），28.9%的被调查对象选择“完全赞同”，27.9%的选择“基本赞同”，还有5.5%的选择“不好说”，可理解为表示默认赞同规划会随着领导换届而动态调整。如表9所示，省级、市级和县级“十三五”规划，被调查对象选择“完全赞同”“十三五”规划纲要内容会随着领导人换届动态调整的比例分别为16.4%、20.3%和37.0%，随着层级降低比例不断升高。这说明，省级、市级和县级自上而下层级越低，规划的连续性越容易受到领导换届的中断。

表8 被调查对象反映“十三五”规划纲要内容动态调整的情况（单位：%）

表9 被调查对象反映不同层级“十三五”规划随主要领导换届进行动态调整情况（单位：%）

国家层面和地方层面领导换届方式不同导致规划衔接效果不一样。鄢一龙认为政府换届都是在五年规划的中期完成，因此新上任的领导在前三年必须先完成上一届政府制定的规划，这促进了政策的延续，使得政府换人换届但却不换政策[3]。作者认为调查数据的结论与鄢一龙的研究结论并不矛盾。鄢一龙研究对象是国家层面五年规划，在编制五年规划的时候，一般是时任总理任“五年规划起草小组”组长，时任副总理作为副组长也亲自参与规划编制。而如果副总理接任总理，则基本上执行原定“十二五”规划，这有利于保持五年规划等政策的连续性、稳定性。而本次调查对象是地方层面，地方政府的党政一把手大部分是跨区域异地任职，事先并没有参与本地的五年规划编制。需要重点说明的是，与根据中期评估结果、国家政策变化和国际形势变化等动态调整规划的部分指标、内容和工程项目不同，领导换届往往因为“新官上任三把火”和“追求短期政绩”，会对五年规划的发展思路进行大调整，即所谓的“换一任领导换一套思路”和“一届政府一张规划”的现象，严重破坏了规划的严肃性和连续性。甚至有的前任领导确定的保护区域，新任领导则变为开发区域，规划明确的发展目标和任务难以得到很好的贯彻[4]。而且一个五年计划，两届政府去执行，前两年是上届政府，后三年是下届政府，出了问题不知找谁[21]。因此，作者认为与国家层面“发展规划可以保证任期领导执政连续性”相反，地方层面是“领导换届会打破发展规划连续性”，而且省市县自上而下层级越低越严重。

（三）规划实施评估

问卷调查约束性指标完成情况与统计数据结果有出入，说明可能部分地区约束性指标存在“被完成”的可能性。“十一五”规划首次区分预期性指标和约束性指标。预期性指标处理的是政府和市场的关系，依靠市场主体自主实现，政府主要是创造良好环境。约束性指标处理的是中央和地方的关系，体现党中央国务院的权威，更本质的是处理政府和社会的关系，是政府在公共服务领域对社会的承诺，必须运用公共资源确保在规划期内完成。关于“‘十三五’规划预期性和约束性指标总体完成情况”的选择答案统计结果显示（见表10），关于预期性指标，54.9%、29.5%和2.9%的分别选择了“完成大半”“全部完成”和“超额完成”，比例加总为87.3%；关于约束性指标，只有46.8%和4.5%分别选择“全部完成”和“超额完成”，比例加总为51.3%。以国家“十一五”和“十二五”指标完成经验为例，“十一五”规划中，14个预期性指标共完成11个指标，完成率78.57%，9个约束性指标全部完成，完成率100%⑪；“十二五”规划中，12个预期性指标共完成11个指标，完成率91.67%，17个约束性指标全部完成，完成率100%。从问卷调查数据和统计数据对比来看，问卷调查数据显示87.1%的被调查对象反映预期性指标能够“大部分完成”“全部完成”或“超额完成”，和统计数据结果大体相同。但是问卷调查结果显示，只有51.3%的被调查对象反映约束性指标能“全部完成”或“超额完成”，与统计数据显示“十一五”规划和“十二五”规划约束性指标均全部完成的结果有出入。

表10 被调查对象预计“十三五”规划预期性和约束性指标总体完成情况（单位：%）

本文作者倾向于问卷调查数据基于以下两个理由：第一，统计数据受到曾经参与多个五年规划编制的国家发改委官员的质疑。房维中曾经参与“一五”和“二五”五年计划建议报告起草和“三五”至“八五”计划的制定，2007年他给国务院领导同志写信质疑“国家统计局公布2006年全国单位GDP能耗降低1.33%”和“国家统计局、国家发改委和国家能源领导小组办公室联合发布的2006年地区单位GDP能耗降低1.33%以下的只有三个省区，其余都在1.33%以上”存在矛盾，质疑数据的权威性和真实性[8]。徐林曾经连续参与“八五”至“十三五”规划制定，曾经指出“我们做法是将约束性指标分解到各个省，甚至各个企业，然后按指标进行考核、评估。这样的机制有它好的作用，但是也有副作用。指标考核的东西从来都会导致指标作假，你的考核评估结果不一定是真实的”[22]。第二，作者和相关学者的调查研究发现。在进行问卷调查过程中，作者在对一些发改系统的规划部门负责人非正式谈话中得知，“近些年，从中央到地方，均采用评估、督查和考核等办法进行落实，但一些约束性指标一年半载根本无法完成，只能通过“统计”或“创新”的方式去完成”⑩。练宏发表在《中国社会科学》的文章《弱排名激励的社会学分析—以环保部门为例》，以县级环保部门节能减排考核为例，揭示为何规定期限内没有完成节能减排任务却没有被“一票否决”？这是因为上下级政府之间的责任连带机制、非正式合作机制和激励强度机制，上下级政府合谋通过将排名靠前的县环保局的减排量分配给靠后的县环保局、调整排名靠后的县环保局的节能减排基数等方式，确保“完成任务”[23]。因此，部分地区的约束性指标统计结果的客观真实性需要进一步深入考究。

作者认为导致部分地区约束性指标存在“被完成”可能性的根本原因是以GDP为核心的考核体制机制没有得到有效解决。以GDP为核心的经济发展和节能减排约束性指标的完成属于跷跷板的两端，在产业没有转型升级的前提下，地方为了实现经济的高速发展，必然导致高消耗、高污染。在约束性指标“一票否决”的高压下，过去部分地方在“十一五”规划通过拉闸限电的方式完成任务[5,24]，国家发改委采取措施后此类行为逐渐消失[25]，随后部分地方仍存在通过“统计”或“创新”的方式去完成约束性指标的可能性。

三、完善发展规划制度的对策建议

针对深入调研发现的相关问题，必须对标《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号）文件精神，完善发展规划在编制决策、衔接调整和实施评估等方面制度。

（一）规划编制决策方面

提高规划编制民主化水平关键是扭住“社会公众”这一薄弱群体和科学客观处理各主体意见这一着力点。第一，转变思路提高征求社会公众意见的范围和质量。首先，应该将征求社会公众意见环节从“后端（规划编制后期）”移到“前端（规划编制前期）”，并把“征求公众对规划文本意见”改为“了解公众当前生产生活的糟心事、烦心事、闹心事”“掌握公众对于未来五年发展的具体诉求”；其次，要高度重视“被边缘化的脱网人群”（脱网人群绝大部分是弱势群体），在编制发展规划全过程，主要领导要带领起草组，同时动员人大代表、政协委员、专家学者等通过线下实地走访等方式，主动了解这类群体的需求，并及时全面反映到规划当中。市县规划尤其更要注重了解社会公众需求，听取社会公众意见，集中精力把事关人民群众利益的事项切实管好办好。第二，科学客观处理各主体意见。首先，建议增强发改系统的专业性和独立性。只有足够专业，才能科学判断不同意见的可取之处；只有足够独立，才能坚持“不唯书、不唯上，只唯实”的逻辑，客观公正地判断、吸收各主体意见。其次，形成针对各主体意见不同处理结果的反馈机制，通过科学研判后，能吸收进入规划文本的要做好及时反馈，不大好吸收或不能吸收的做好书面解释说明，对有争议的意见暂缓吸收并交由相关部门进一步深入调研、并及时反馈调研结果[26]。

提高规划编制法治化水平既要在全国层面立法固化程序，也要在市县层面适当延长规划编制周期。第一，在全国层面加快《发展规划法》出台。实际上，2010年《中华人民共和国发展规划法》草案就已经出炉，但是迟迟未出台，2014年、2016年、2019分别经历“起草工作已经完成”“与专家和地方召开发展规划立法工作座谈会”“发展规划立法地方座谈会”等环节，可以看出各方仍旧未达成统一共识。因此，要解决发展规划决策法治化水平不够的问题，在全国层面要尽快协调有关部门利益，抓紧出台《发展规划法》，将不成文的管理和习惯固化为法律制度。第二，在市县层面适当延长规划编制周期。导致市县两级建立并遵循编制制度不理想的根本原因是“上面千条线、下面一根针，基层疲于应付”。长期以来，我国是中央省市县自上而下依次启动规划编制，但却是县市省中央自下而上依次召开两会审议通过各级规划《纲要》，这就造成市县层面的规划编制时间相对较短。作者曾长期调研观察发现，很多区县规划编制时间比较短，各项安排均很仓促。实际上，在本次问卷调研中，关于“您对‘十四五’规划编制有什么建议？”，很多地方规划部门建议“适当延长规划编制周期”“提前下达编制规划指导性意见通知”“早做准备”等。因此，作者建议提高规划编制法治化水平既要在全国层面出台《发展规划法》，也要在市县层面适当延长规划编制周期，否则，如果单方面强调立法只会“治标不治本”，最后有可能“逼迫”疲于应付的基层陷入“上有政策，下有对策”的怪圈。

提高规划编制科学化水平既需要提高规划编制人员能力素质，也需要从根本上进行规划体制机制改革。第一，多措并举提高规划编制人员能力素质。通过联合高校规划研究智库实施MPA发展规划项目和举办多种形式的培训班，提高规划编制人员的知识水平和理论素养；通过借调等方式，抽调相关部门的“能员干将”到规划部门，强化编制力量。第二，进行规划体制改革。调研中发现，各个部门在编制专项或者区域规划过程中存在着因为没有思路或无暇顾及不愿意编制、对本级五年规划和上位规划的理解不统一、规划编制水平参差不齐、夹带较强部门利益等诸多问题。因此，本文建议市县层面不再单独编制专项和区域规划，而是集中所有资源认真科学地编制好五年规划。规划编制前期，各个部门要充分反映部门发展诉求（比如未来五年要上马的工程项目等）；规划编制后期，各个部门根据本级五年规划和上位专项或区域规划形成本部门规划实施方案，并报同级发改委核准即可[27]。

（二）规划衔接调整方面

解决规划衔接存在的问题可以从以下三个方面着手。第一，调整各层级审议发展规划纲要的两会时间顺序。将目前按照自下而上时序依次召开变为按照自上而下时序依次召开（见图3），一方面是有利于延长基层编制五年规划周期，解决法治化决策存在的不足（见上文“法治化”部分的阐述），另一方面有利于各层级自上而下依次监督下级对上级规划《纲要》衔接落实。第二，明确发展改革委作为衔接协调的主管部门。任何规划未经本层级发展改革委均不得上报审定，包括直报政府分管领导签字的专项规划也必须转到发改委进行审定。对于涉及相邻县、相邻城市、相邻省份的地方规划要上报上级发改委进行审定。第三，改革传统的考核GDP指标做法，逐步试点推行考核绿色GDP指标。很多学者认识到地方政府在规划编制过程上演“GDP升级大战”的根源是以经济社会发展水平为主要考核的体制机制问题，均建议取消GDP考核[19,27]。实际上，全国曾经有一些市、县尝试取消GDP考核。比如，2014年，浙江省、福建省、贵州省等宣布对部分市县不考核GDP和工业增加值等指标。但随后遇到经济下行压力，国务院派出11个督查组，在全国多地开展实地督查，首要内容即是“落实稳增长政策措施”。浙江省和其他省份又重新将GDP和工业增加值等列入考核范围，让之前已取消GDP考核的市县措手不及。其实，在中国这样一个人口最多的发展中国家，诸如解决就业、提高城乡居民收入和解决养老等问题仍然需要通过发展经济来解决，一下子取消GDP考核事实上做不到。但同时，现阶段我们国家比以往任何时候更需要高质量的没有水分的经济发展。因此，作者建议，综合考核GDP和节能减排约束性指标，将发展规划的名义GDP年均增速指标改为绿色GDP年均增速指标，这样既考虑到地方经济发展的积极性，更是为了转变经济增长方式、满足群众“喝更干净的水，呼吸更新鲜空气”愿望的需要。不少学者对“绿色GDP”进行了探索，其中胡鞍钢、高宇宁和郑京海在世界银行传统的绿色GDP定义上进行扩展，即绿色GDP等于名义GDP减去自然资产损失、教育支出、初级产品净进口和卫生支出等算出的数值[28～29]。作者认为，这一计算方法值得考虑借鉴，可以考虑有计划地分步试点、总结经验并推广。

图3 自下而上时序依次召开两会和“自上而下”时序依次召开两会对比示意图

规划调整要遵循“底线思维”和“法治思维”。由于任职经历、执政视野和决策经验不同，不同领导人对一个地方未来五年的发展必然有着不同的执政思路。但地方政府新任职的领导如果因为不同的发展思路而要调整五年规划，必须满足两个条件：第一，要通过资源环境和安全发展等审计，筑牢“底线思维”。任何的发展思路必须符合本地区的主体功能定位，不能为了追求“领导的短期政绩”而牺牲“环境、资源和人民群众根本利益”；要强化本地经济社会发展不能出现重大安全事故这一原则。第二，要发挥同级人大监督功能，筑牢“法治思维”。确有必要调整原有五年规划的发展思路等内容的，要将现任领导的发展思路尽量与前任领导的发展思路进行融合，必须建立科学论证机制，并接受同级人大审议监督。

（三）规划实施评估方面

1.进行改革创新避免约束性指标“被完成”。第一，如“规划衔接”部分所建议的，改革传统的考核GDP指标做法，逐步试点推行考核绿色GDP指标，倒逼地方产业转型升级。第二，借鉴徐林的建议，考虑到人流、物流和资金流受市场配置自由流动，因此，在五年规划中设置未来五年节能减排的总量额度指标的同时，允许通过市场交易机制在地区和企业之间配置排放权、水权、建设用地等指标，这样既能够保证完成国家的约束性指标，又能更好地处理政府和市场的关系，一举多得[22]。

2.改变第三方评估部门委托主体增强其独立性。建议由各级人大审议通过的发展规划、专项规划和区域规划等，都应将政府部门委托第三方评估进行规划评估的做法改为由各级人大委托，这样有利于增强评估客观性和真实性，便于追求实施不力的责任主体。

3.科学抽样调查社会公众满意度加强对规划实施的监督。公共产品类指标尤其是资源环境类指标完成情况如何，社会公众直观感受最直接也最有效。建议各级人大可以通过科学抽样原则抽取一定的社会公众样本，对五年规划中环境保护、社会民生等内容进行满意度调查，并及时将结果向社会公布[26]。

（声明：非常感谢匿名评审人宝贵的修改意见。本文是根据真实问卷调查和访谈记录得出的客观结论。其观点和结论仅限于学术研究讨论范围内，作者个人观点不代表期刊立场。）

注释

① 房维中具体质疑“国家统计局公布2006年全国单位GDP能耗降低1.33%”和“国家统计局、国家发改委和国家能源领导小组办公室联合发布的2006年地区单位GDP能耗降低1.33%以下的只有三个省区，其余都在1.33%以上”存在矛盾。

② 特别需要说明的是，问卷调研还涉及规划编制决策、衔接调整和实施评估三大方面的其他问题，但是受限于篇幅，经过对问卷所有题项进行全面分析后，只选择确实存在问题较多、较大的题项进行分析，以便提出有针对性的政策建议进行完善。

③ 在制定《“十一五”规划纲要》时，首次建立了专门网站。在为期60天的公开征求社会公众意见和建议活动中，约有5 000多人通过网上留言、电子邮件、信函等方式提出意见，其中不少有益的建议被吸收到《纲要》之中。

④ 2019年4月28日与C市发改委原规划处处长的访谈记录。

⑤ 所有比例相加不等于100%，是因为部分材料无法归到特定节点，属于自由节点，比如“成立专门机构，认真编制，而不是为完成任务，委托第三方，应付了事”“充分整合产业发展，强化产业上下游链接”“强化县（市、区）级业务干部的培训培养，使其成为国家战略的参与者和政策指导、引导的贡献者”“还建议组织地方主要领导参与，这样重视程序和资全保障才更好发挥；地方规划地方主要领导要高度重视，没有领导的高度参与，地方规划难以保证质量，也缺少可执行性”“建议国家、省、市发改部门牵头组织到发达地区实地调研学习”。

⑥ 调查问卷采用1～5分李克特量表，邀请受访者对相关题项进行主观感知评价，从1到5，程度不断加深。

⑦ 访谈中C市发改委规划部门负责人表示“编制规划只是一项工作”。

⑧ 在C省Y市C区发改局调研发现，国民经济综合科负责编制五年规划只有两个人，分别是科员和副科员，他们坦言，每天应付大量的日常性工作，对于编制五年规划是力不从心。

⑨ 文件指出“各地规划中确定的经济增长速度目标普遍比中央《建议》提出的目标要求高1至2个百分点有的甚至更高”，并提醒“若各地区所属地市州、县市在此基础上再层层加码，并据此实施、考核，后果是十分严重的”。

⑩ 引自对H省发改委规划部门负责人的访谈记录。

⑪数据来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。