印度国家公园社区参与老虎保护的经验与启示

张姝琳，王梦桥，王忠君

(北京林业大学园林学院)

一、研究背景

推动国家公园体制建设有利于保护生物多样性是当前国际社会的共识。在国家公园长期的实践中，人们逐渐认识到原住民及社区也是国家公园生态系统的重要组成部分，社区支持、社区参与式的国家公园建设模式日益涌现。国家公园社区，一般是指长期或相对长期生活在国家公园内部以及毗邻区域的拥有共同价值体系、具有共同文化特征的群体，即当地居民[1]。国际上，学者对社区参与的国家公园生物多样性保护的研究主要集中于保护效果、参与机制、冲突解决策略等方面，其中社区参与机制的研究是关注的热点。学者们在社区参与国家公园生物多样性保护效果实证研究方面开展较早，如Evan Bowen-Jones等[2]在2002年提出了选择“适合当地”的旗舰物种的10条标准，如地理分布、保护状态等，并用印度尼西亚的大象、奔巴岛上的狐蝠和伯利兹南部托莱多区玛雅人社区的森林保护3个实证案例，阐述了保护生物多样性的基础举措是获得当地社区的支持；2017年Mwazvita T.B.Dalu等[3]以位于津巴布韦东部高地地区的溪蟹（Potamonautes）为研究对象，评估了直接或间接的社区生计与社区参与对该物种保护的影响。这些研究充分肯定了社区参与在保护地生物多样性保护方面起到的正向作用。保护地“人兽冲突”解决方案也一直是学术界关注的重点，如Monica等[4]于2008年考察了印度北阿坎德邦人类与野生动物的冲突，指出单一的政府赔偿是不够的，社区居民完全知情的参与是减少保护与社区发展冲突的主要手段。对国家公园与自然保护区社区参与机制的探索始终是学术界研究的热点，如Biljana等[5]通过结构化问卷调查的方式，对生活在3种不同土地保有权下的247个村民进行了调查，得出加强居民对权利的认识、改善管理者与当地人之间的关系是国家公园可持续管理的优先事项；2016年Aatif等[6]调查了Van Gujjars社区半游牧民族对科贝特印度老虎保护区自然资源保护的观念和态度，研究表明社区参与生物多样性保护的前提是社区认可与主动支持的态度。

印度建立国家公园体制最初学习的是美国黄石模式，即国家公园被给予最高级别的保护，禁止放牧、私人占有，导致早期的印度国家公园存在着激烈的人园矛盾，生态保护面临着巨大的社会经济压力[7]。直到印度国家公园尽可能地平衡了人与保护之间的关系，以“老虎项目”(Tiger Project)为代表的各类生物多样性保护计划才得以顺利实施。笔者在Web of Science数据库中分别键入主题词Indian national park、Indian nature reserve、tiger project后，分别获得1 050、1 086、352篇相关文献，利用NVIVO软件对内容密切相关的文献进行词频分析发现，“社区”（community）这一词汇加权百分比达到了43%（见图1），说明对印度国家公园的社区参与、社区谈判与协商、老虎保护的研究是比较充分的。印度和中国同为亚洲人口大国，在保护地的建设管理上面临相似的挑战，印度社区参与国家公园生物多样性保护的经验有值得借鉴之处。

图 1 研究印度国家公园文献词汇云分词

二、印度国家公园与“老虎项目”

印度的自然保护地体系分为4类：国家公园（national parks）、野生动物保护区（sanctuaries）、保护预留地（conservation reserves）和社区保护地（community reserves）（见表 1）。这些保护地的保护要求与管理水平有所差异。

表 1 印度自然保护地体系分类与保护要求

印度自然保护地体系是以国家公园为核心、以野生动物保护区为主体、以保护预留地和社区保护地作为缓冲区或廊道的“动态”保护地体系[7]。印度这4类保护地的总面积约占国土面积的5.03%[8]。在所有类别中，国家公园由国家立法机构设立，提供最大面积和最严格要求的保护，在重要的生态、区系、动植物、地貌等地区，资源利用的限制要求最高[7]；野生动物保护区的管理要求次之；而保护预留地和社区保护地多是私人或社区所有土地，是为了保持前两类自然保护地的生态连通性而在法律上予以确认的两类保护地，这两类保护地保留当地社区居住和维系生活的权利。

老虎是列入世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，简称 IUCN）红色濒危名录的物种。在印度，老虎保护事业取得了真正的进展。印度的野生老虎主要为孟加拉虎（Panthera tigris），是目前数量最多、分布最广的虎的亚种。孟加拉虎主要分布在尼泊尔、印度和孟加拉国，也有少量分布在中国西藏墨脱和云南。作为最大的野生猫科动物之一，雄虎体重范围是180～258 kg，雌虎体重范围是100～160 kg。19世纪初期，大约还有4万只老虎栖息在印度。1972年之前，毫无止境的猎杀以及土地争夺导致大量老虎丧生，有研究表明如果这个趋势不能遏制，只要50年孟加拉虎就会从印度消失[9]。印度于1973年开展了“老虎项目”，印度老虎和生物圈保护区开始建立。政府通过“老虎项目”吸引大量志愿者和非政府组织（Non-Government Organizations，简称NGO）参与老虎保护，与私有土地所有者、政治家和媒体合作，建立了广泛的守护老虎网络，推动实行了一系列移民和民生项目，为老虎恢复了大片栖息地，并在这些栖息地上构建了宏大的监测巡护网络，使得老虎数量恢复到了很高的水平[10]。目前，世界上近70%的孟加拉虎栖息在印度国家公园中[11]，2006、2010、2014年的普查结果显示，野生孟加拉虎在印度的数量分别是1 411、1 706、2 226 只[8]，目前数量仍在增长中。

三、印度国家公园“老虎项目”的社区参与历程

印度国家公园社区参与“老虎项目”的历程可以分为3个阶段、6个时期（见表2）。

表 2 印度国家公园社区参与“老虎项目”的时序变迁

（一）第一阶段（1988年以前）：被动搬迁、冲突剧烈

印度第一个国家公园，吉姆·科贝特国家公园（Jim Corbett National Park，旧称 Hailey National park）成立于1935年。现今印度已建立104个国家公园[8]。1972年，印度颁布了《野生动物保护法》，号召国家公园致力于保护野生物种和生物圈。1973年，印度政府在世界自然基金会（World Wildlife Fund，简称WWF）的支持下开展了“老虎项目”，老虎保护地由“限制所有人类活动”的核心区和“限制人类土地利用”的缓冲区组成。国家公园往往是其核心区或缓冲区，如坎哈国家公园陆续在940 km2的核心区之外开辟了超过1 000 km2的缓冲区。印度早期的国家公园采取排他性的单一生态保育管理政策，造成了一系列的管理问题。《野生动物保护法》颁布后，印度频繁发生抵制活动，社区村民与林业人员多次发生肢体冲突。后来，印度政府当局以及众多国际动物保护组织采取了补偿资金的方式，将国家公园内和附近的居民迁移到远离老虎的区域生活，以确保国家公园和周围缓冲区域内的原始森林中老虎的栖息地不受到人类生活干扰。但由于迁移村民涉及大量资金、原住民强迫性重新安置也导致许多社会问题[12]，仅靠搬迁和禁牧等消极保护策略难以解决老虎保护和直接依赖自然资源的居民间的问题，导致了社区和管理者之间矛盾尖锐。

（二）第二阶段（1988—2006年）：联合共管、明确参与权利

面对保护地周边巨大的人口压力，印度政府创新地推行了“联合森林管理”（Joint Forest Management）和“生态发展项目”（Ecodevelopment Plan），以协调社区发展与自然保护的矛盾。1988年印度发布新的《国家森林政策》，将当地社区纳入自然资源保护范围；1990年，印度环境森林气候变化部提出了由邦立林业部门和当地社区组织合作，共同保护森林和共享森林产品的联合森林管理策略；1991年，印度在80个保护地上建立生态发展项目，通过帮助贫困社区放弃从保护区中取薪材的习惯来实现自然保护的目标；1996年，《村务委员会法案》（ThePanchayatAct）授权地方传统组织参与决策有关非木材林产品利用问题的治理，社区参与保护地管理的权利逐步被政府承认，且被给予法律保障；2002年的《生物多样性法案》（TheBiologicalDiversity Act）和《野生动物行动计划》（WildlifeActionPlan（2002—2016））加强了保护地内外的社区在利用和管理生物多样性中的作用和地位[10]。

（三）第三阶段（2006年至今）：主动搬迁、积极的参与态度

2006年《在册部落和其他传统林区居民（林权确认）法案》（TheScheduledTribesandotherTraditional ForestDwellers（RecognitionofForestRights）Act）明确了森林部落的权利，并授权他们在移民安置过程中的土地所有权、保护区范围内的自然资源利用权和知情同意权[10]。2007年，印度中央政府发布《国家移民安置与恢复政策》，具体规定了国家公园和野生动植物保护区部落村庄的自愿搬迁与补偿方案[13]。正由于一系列社区权利的确认和民生项目的实施，在老虎栖息地上构建了宏大的监测巡护网络，使得印度老虎数量逐渐增加。

四、印度国家公园“老虎项目”的社区参与方式

印度国家公园在实施“老虎项目”过程中，除制定并基本能够严格执行相关的野生动物保护法律法规外，也会根据各保护地情况，因地制宜地采取一些吸引和鼓励社区参与保护管理的措施，其中社区教化、发动群众、鼓励典型、人退虎进、生态旅游和谈判协商等是最常见的社区参与方式。

（一）社区教化：依法保障和社区志愿教育

社区参与“老虎项目”的法律与政策保障经政府宣传和志愿者普及后，直接促进了国家公园原住民保护老虎的行动。许多非政府组织和野生动物保护志愿者在教化社区方面发挥了举足轻重的作用。如印度孙德尔本斯国家公园（The Sundarbans）是孟加拉虎重要的栖息地之一，在当地原住民的传统习俗中，杀死老虎一度被大家视为英雄事迹。生态保护组织“野保队”（Wild Team）在当地志愿者的帮助下，编制了宣传材料，使村民认识到保护自身和拯救老虎可以双赢，让当地村民开始学习如何把老虎吓退到森林里去，而不是杀死老虎。后来附近村子也加入到保护老虎的行列中，村民们自发做志愿者，主动帮助管理方保护老虎并制止偷猎行为[14]。

（二）发动群众：集体行动参与老虎保护

印度采用的“联合森林管理”策略中，特别强调以当地社区组织作为共同管理者，实现可持续管理。为了保护老虎栖息地的木材和薪材免遭非法砍伐，很多国家公园与保护区的缓冲区将一些边缘村庄全部纳入当地保护组织结构中，鼓励社区公众担任组织成员，并由当地人组成巡逻队，积极参与保护计划，管理和保护生物多样性[13]。为了遏制盗猎老虎的趋势，老虎保护组织逐步与当地原住民积极开展合作。如在喀拉拉邦的贝里亚尔老虎保护区，76名当地默吉亚族妇女被组织起来参与老虎保护行动。这些妇女每天在丛林中巡逻，积极搜寻盗猎者的踪迹[9]。

（三）鼓励典型：宣传并争取当地“保护冠军”“社区领袖”的支持

印度中央及地方政府提倡表现卓越的个人“保护冠军”，对其进行表彰，并给予精神和物质奖励，对“老虎项目”的成功起到了至关重要的作用。“保护冠军”是指对国家公园或保护区内的老虎、其他野生动物保护工作做出了较大奉献、有较显著成绩的个人或团体。森林官员主动建立当地社区保护机构以支持野生动物保护，特别鼓励当地人争当“保护冠军”，促使当地社区更多、更积极地参与保护[15]。

（四）人退虎进：政府赔偿与自愿搬迁

政府推动的社区移民是一项重要的保护地管理政策。印度有多个政府机构参与老虎保护地内的居民迁移，居民迁移前首先根据《森林权利法案》（ForestRightAct，简称FRA，2006 年）中关于重要野生生物栖息地（critical wildlife habitats）的相关条例标准进行地点选择；选址后，地方林业部门先与被搬迁村委会及各利益相关方进行沟通，征求居民对搬迁事宜及新址的意见，在得到村民代表的正式同意后，方可开展搬迁。居民做出搬迁决定受到很多因素影响，总的来说，政府需提供一套可以综合提高被搬迁者生活水平的方案才可吸引居民自愿搬离保护地[16]。1970年至2008年之间，印度至少有10万人进行了移民。安置移民，要求相当大的投资，并且由于流离失所会给社区带来不利影响，历史上对移民搬迁也一直存在争议。但是目前印度确实有很多当地人自愿先搬出国家公园和保护区，以换取新土地，后期政府会给予一定补偿，也能够提高生活水平[15]。搬迁使许多野生物种的保护状况得到了切实改善，例如，在1984至2002年期间，从北阿坎德邦的科比特老虎保护区迁移了411个家庭，老虎栖息地面积恢复了273 hm2，老虎数量增加了52%[17]。

（五）生态旅游：增加当地社区的收入与工作机会

1991年，印度政府出台“生态发展项目”，通过向包括国家公园在内的保护地提供资金援助，帮助当地社区开展生态旅游等有利于生态环境与生物多样性保护的经济活动，以实现地方经济发展与保护的统一。国家老虎保护管理局（NTCA）经常制定旅游活动的规范标准和老虎项目的指导方针，在国家公园及边界8 km范围内的社区设“乡村生态发展委员会”（Village Ecodevelopment Committees），在人口密集程度较低的森林边界8 km内设“森林保护委员会”（Forest Protection Committees），二者作为基层管理机构负责“生态发展项目”的实施。世界自然基金会提供给国家公园管理者大量车辆、无线电、监控设施，甚至制服，同时开展关于生态可持续旅游的专业培训。生态旅游给当地居民带来了可观的收入和工作机会，使他们从心底里对老虎感到珍视。2010年统计数据显示，3.5万印度游客和1.8万外国游客来到班达迦国家公园看虎。Kanha国家公园是印度第二大国家公园，那里有数量众多的孟加拉虎，每年吸引成千上万的游客，园内主要由当地人担任导游，越来越多的旅游收入和工作机会使当地村民充分认识到野生动物资源的重要性[18]。

（六）谈判协商：建立沟通顺畅的利益与权利“博弈”机制

土地、权益等问题是国家公园社区管理中的普遍问题，而建立稳定持续的谈判协商机制是缓解国家公园社区冲突的有效途径[19]。当国家公园出现旅游收益分配冲突、资源获取冲突或利益补偿冲突时，这个机制能够有效地缓解冲突并提升管理成效。如吉尔国家公园（The Gir National Park）依据印度《野生动物保护法》，强制迁出国家公园内的居民，且限制他们使用公园内的自然资源，由此引发了资源获取冲突与利益补偿冲突。之后国家公园管理机构通过实施社区谈判政策，将当地社区利益纳入国家公园的管理，由不同村庄的积极人士和森林部门代表共同组建森林保护委员会，制定农作物补偿和牲畜损失补偿计划等，有效地缓和了冲突[20]。

五、印度国家公园社区参与“老虎项目”的特点

（一）确认原住民权利

印度保护地面临着巨大的人口压力和乡村经济发展的压力，同时保护地管理机构也缺乏资金和能力建设。印度“老虎项目”的有效实施，得益于政府针对老虎、大象、鳄鱼等重要物种建立的监测保护网络，由中央政府、邦政府、非政府组织、社区等利益相关者共同参与保护，同时，更得利于社区共管，以及社区在保护地土地所有权、自然资源利用的权利从法律上得以确认，缓解了社区和保护地的矛盾，挖掘并保护社区传统文化的同时增强了管理机构的管理水平。印度的社区发展与参与保护地管理的权利是在法案的制定和修订中逐步明确的。1988年印度颁布《国家森林政策》，将当地社区纳入自然资源保护；1996年印度颁布《村务委员会法案》，设立村潘查亚特（Gram Panchayats）、乡潘查亚特（Taluk Panchayats）、县潘查亚特（Zilla Panchayats）作为地方自治机构；2003年印度出台《野生生物保护法案（修正案）》，在国家公园周边生态脆弱地区新设“保护预留地”和“社区保护地”，在不改变土地等自然资源权属的前提下，赋予村民自治管理权，村民可通过乡村大会参与对社区保护地与保护预留地的管理[16]；2006年颁布的《在册部落和其他传统林区居民（林权确认）法案》，简称“林权确认法案”，首次从立法上明确包括国家公园在内的保护地内原住民的基本生活权利。

（二）保障社区利益

在“老虎项目”实施过程中，一方面政府对偷猎的惩罚力度不断加大，另一方面当地社区能从各利益集团获取补偿资金，增强了社区参与合作的积极性与工作效率。最明显的就是印度社区保护地数量的迅速增加，使社区直接或间接受益于生态保护补偿和生态保护权益。如印度的佩里亚尔国家公园老虎保护区实施的生态发展项目，为公园内和公园附近（共约25万人）居住的人们寻找可行的生计替代方案来满足他们的经济需求，截至2018年，该项目已使5 540个家庭，约4万人受益[21]。

六、对我国国家公园建设的启示

（一）构建政府主导的社区共管机制

从目前国家公园试点的经验来看，我国的国家公园面积多数较大，公园范围内普遍存在大量原住民。他们对自然资源依赖性较强，有强烈的发展诉求。而2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确我国国家公园属于禁止开发地，要求实施最严格的保护，国家公园最严格的生态保育目标与居民强烈的经济发展愿望之间必然存在矛盾之处[12]。为促进保护目标实现，《建立国家公园体制总体方案》提出了建立“共管机制”，以协调国家公园生态保护与原住居民发展诉求之间的关系。共同管理是一种管理自然资源的多元方法，将各利益相关群体纳入其中，并以实现环境保护、自然资源可持续利用和公平分享与自然资源有关的利益和权责为目标，在管理自然资源中寻求社会公正和民主。但由于我国国家公园原住民各项权利的确认速度远低于公园建设发展要求，为了使保护目标和社区发展目标相协调，我国的国家公园社区共管应是政府主导、多方参与型，以行政执法优先，从政策、制度、经济、共管意愿、社会资本等方面进行可行性评估，再结合居民对生态环境的影响，采用因地制宜适应性的共同管理政策，为当地社区的经济发展和文化传承留下弹性空间。此外，还应对居民参与国家公园管理的方式（以个体为单位还是以集体为单位）和准入标准进行研究[22]。

（二）多渠道宣传与鼓励社区参与生物多样性保护

一是需要在社区宣传与普及参与保护地物种保护的法律与政策，非政府组织和野生动物保护志愿者在教化社区方面可发挥举足轻重的作用；二是鼓励社区居民成为志愿者，地方政府可考虑对具有突出贡献的个人或团体给予物质或精神奖励；三是适宜地开展生态旅游活动，增加当地社区的收入与工作机会，使社区居民从内心认识到珍稀物种是其工作与收入的源泉，从而更加积极地参与当地的生物多样性保护；四是建立有效的权利博弈机制，便于管理机构与社区进行对话沟通，当国家公园出现旅游收益分配、资源获取或利益补偿等冲突时，这个机制能够有效地缓解矛盾并提升管理成效。

（三）传统生活与地方知识也是国家公园的保护对象

由于人地关系是国家公园体制建设中无法回避的因素，单纯强调“地”与“空间”的生态保育不能完全解决国家公园的自然保护难题，因此，应面对现实，主动把“人”的因素也列入管理对象。国家公园普遍存在社区经济落后、经济发展对自然资源依赖性强的特征。国家公园建立后社区居民的生活方式将被迫做出改变，但应该看到原住民传统的生产和生活方式有“天人合一”的一面，其地方知识与传统文化的有效传承更利于国家公园实现资源保护和管理目标。将国家公园社区传统生活和地方知识也列入国家公园保护对象，构建国家公园社区传统文化生活圈，有利于公园与周边社区凝聚共识，多方沟通，增加国家公园管理者与社区居民的相互信任，共同促进保护目标的实现。

（四）多源构建生物多样性保护补偿基金

由于国家公园体制建设需要投入大量人力物力，其中仅对社区居民进行生态补偿就需要较大的资金投入。可参考印度国家公园的管理办法，以项目吸引非政府组织及利益组织进入，增加生态补偿的开源途径，吸引更多的社会资金参与到国家公园生物多样性保护中来。一方面可以设立“生态管护员”“生态旅游向导”等岗位，让一部分社区居民直接成为“领工资”的生态保护专职人员。另一方面可启动国家公园志愿者项目与合作者项目，吸收社会人力、物力参与保护管理。同时，注意打造“国家公园”品牌，借助品牌增值效应促进社区生态产业增收。也可以通过设立委员会吸纳专家学者、相关部门及社区代表来监督管理部门并为其提供政策建议。如印度政府通过推行“生态发展项目”广泛联合非政府组织等多方参与保护管理，通过“联合森林管理”项目平衡自然保护和社区发展[7]，这些经验值得我们借鉴学习。